基層政府視角下“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)踐困境及對(duì)策研究

王小語(yǔ)

摘 要：基層政府作為推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧政策施行的直接參與者，對(duì)政策最終的實(shí)施效果產(chǎn)生著重要影響。本文以此為視角，綜合運(yùn)用文獻(xiàn)法、觀察法、訪談法，從精準(zhǔn)識(shí)別的主觀性、精準(zhǔn)幫扶的排斥性、精準(zhǔn)管理的滯后性、精準(zhǔn)考核的面子性等問(wèn)題入手，分析基層政府工作者在主客觀方面受到的制約，提出設(shè)立專(zhuān)人調(diào)研走訪小組、扶貧工程外包、利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)建立動(dòng)態(tài)檔案機(jī)制、以考核促幫扶等建議舉措，進(jìn)而助力脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：基層政府 精準(zhǔn)扶貧 困境 對(duì)策

一、選擇“精準(zhǔn)扶貧”研究樣本的背景

“精準(zhǔn)扶貧”這一重要思想最早于2013年11月提出。2014年1月，中辦詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地。2015年6月，習(xí)近平總書(shū)記在貴州考察扶貧工作時(shí)提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”，對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作提出了更加具體的要求。2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大會(huì)議上指出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要?jiǎng)訂T全黨全國(guó)全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧?！庇纱丝梢?jiàn)，精準(zhǔn)扶貧工作受到了黨和國(guó)家的高度重視，是全黨全國(guó)工作的重要任務(wù)之一。當(dāng)前我國(guó)扶貧工作也已經(jīng)取得了矚目的成就，貧困發(fā)生率從2010年的17.27%下降至2016年底的4.5%，困難地區(qū)人民群眾的生活水平在不斷改善。然而在云南省某貧困縣的走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政策的實(shí)際執(zhí)行出現(xiàn)了一定程度的偏差。此縣共有貧困人口13.5萬(wàn)人，占到了全市貧困人口的24.8%，人均財(cái)政收入僅有1700元左右，財(cái)政自給率為31.6%。該縣貧困范圍廣，貧困程度深，貧困原因復(fù)雜，盡管基層政府對(duì)國(guó)家的扶貧政策給予了高度重視，但許多困難群眾依舊未得到準(zhǔn)確而有效地幫助，基層工作者扶貧工作難以開(kāi)展，扶貧任務(wù)十分艱巨。本文以調(diào)研訪談?dòng)涗洖橐劳校瑥幕鶎诱囊暯浅霭l(fā)，綜合運(yùn)用文獻(xiàn)法、觀察法、訪談法分析精準(zhǔn)扶貧政策推進(jìn)過(guò)程中遇到的實(shí)際問(wèn)題，并提出相應(yīng)解決辦法。

二、“精準(zhǔn)扶貧”面臨的主要困境

所謂精準(zhǔn)扶貧，就是“通過(guò)對(duì)貧困戶(hù)和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類(lèi)扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶(hù)，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制”。然而在對(duì)該縣基層工作者的訪談中發(fā)現(xiàn)，上述四個(gè)環(huán)節(jié)都出現(xiàn)了不同程度的偏差。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別的“主觀性”

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)行過(guò)程中最關(guān)鍵的一步，如果針對(duì)貧困人口的界定出現(xiàn)了偏差，那么幫扶的意義也無(wú)從談起。該縣對(duì)貧困戶(hù)的認(rèn)定和識(shí)別工作主要由基層干部來(lái)完成，但許多基層干部在工作過(guò)程中往往以個(gè)人主觀認(rèn)識(shí)為依據(jù)，缺少實(shí)際的調(diào)查和實(shí)踐。出現(xiàn)了已脫貧的農(nóng)戶(hù)繼續(xù)接受?chē)?guó)家?guī)头觯轮仑毣蛞蚬史地毜霓r(nóng)戶(hù)得不到足夠幫助的情況。因此以主觀判斷為主的識(shí)別模式成了精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展的最大障礙。

（二）精準(zhǔn)幫扶的“排斥性”

在當(dāng)前的幫扶工作中，主要存在著幫扶條件的排斥性和幫扶需求的排斥性?xún)纱髥?wèn)題。

幫扶條件的排斥性。享受幫扶政策具有一定的門(mén)檻，例如，在該地區(qū)實(shí)行的危房改造政策是針對(duì)貧困戶(hù)的住房問(wèn)題出臺(tái)的一項(xiàng)重要政策，要想接受政府的住房政策補(bǔ)助，村民需要自己先行籌款建房，建好后相關(guān)部門(mén)對(duì)建筑面積、質(zhì)量等方面考核合格之后給予4—6萬(wàn)元不等的補(bǔ)貼。但許多貧困戶(hù)自身沒(méi)有儲(chǔ)蓄，前期自行籌款蓋房的條件讓許多困難戶(hù)望而卻步，恰恰是那些家庭條件相對(duì)較好，有錢(qián)翻修房屋的農(nóng)戶(hù)借機(jī)享受了優(yōu)惠待遇，導(dǎo)致了“扶富不扶窮”現(xiàn)象的發(fā)生。

幫扶需求的排斥性。精準(zhǔn)幫扶的另一層含義就是實(shí)現(xiàn)“按需幫扶”，許多基層工作者表示，如果完全根據(jù)貧困戶(hù)的自身需求來(lái)進(jìn)行扶貧，政策的實(shí)行難度會(huì)大幅度增加。因此幫扶措施被簡(jiǎn)化成了具有普遍需求的幾類(lèi)措施，而那些有著“非普遍”幫扶需求的貧困戶(hù)在這個(gè)過(guò)程中則會(huì)被排除在外。

（三）精準(zhǔn)管理的“滯后性”

精準(zhǔn)管理這一環(huán)節(jié)的一項(xiàng)重要內(nèi)容是對(duì)貧困戶(hù)檔案的管理，良好的管理機(jī)制能夠?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧工作的順利開(kāi)展提供正確的指引和參考。該縣目前在檔案管理方面的問(wèn)題體現(xiàn)在內(nèi)容和形式兩個(gè)方面。

從內(nèi)容來(lái)看，貧困戶(hù)檔案的更新和完善工作明顯滯后。在村干部沒(méi)有進(jìn)行充分走訪和調(diào)查的情況下，檔案中記錄的數(shù)據(jù)大多為歷史數(shù)據(jù)，真實(shí)性和有效性較低。

從形式來(lái)看，大多數(shù)基層政府對(duì)檔案的管理仍采取紙質(zhì)版人工存檔的形式，這種管理方式效率低，查找過(guò)程困難，更改程序復(fù)雜，且占用了較多的空間和人工成本，一定程度上阻礙了扶貧工作的開(kāi)展。

（四）精準(zhǔn)考核的“面子性”

精準(zhǔn)考核這一環(huán)節(jié)中最大的問(wèn)題就是考核標(biāo)準(zhǔn)的“面子性”。上級(jí)對(duì)于扶貧政策的落實(shí)有著明確的考核指標(biāo)，如改造危房，鋪設(shè)道路等，基層政府在執(zhí)行命令時(shí)會(huì)優(yōu)先按照考核指標(biāo)進(jìn)行扶貧。在時(shí)間緊迫，物質(zhì)資源不充足的情況下，該縣的許多基層工作者不得不將扶貧措施的重心放在了表面工作上，重“量”輕“質(zhì)”。上級(jí)要求的考核指標(biāo)看似都已經(jīng)完成，但困難群眾的生活狀況沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改善。

三、“精準(zhǔn)扶貧”困境產(chǎn)生原因分析

（一）客觀因素分析

時(shí)間條件的限制。上級(jí)單位從扶貧指標(biāo)發(fā)放到要求下級(jí)單位上報(bào)往往留出很短的時(shí)間，長(zhǎng)為幾個(gè)月，短則幾周時(shí)間。在急于完成任務(wù)的前提下許多基層干部不得不倉(cāng)促選取“貧困戶(hù)”作為上報(bào)對(duì)象，使得識(shí)別的精準(zhǔn)性大大降低。

自然條件的限制。云南多山地，地形復(fù)雜，交通不便。在訪談中許多村干部表示山區(qū)村民戶(hù)與戶(hù)之間距離較遠(yuǎn)，加上路況復(fù)雜，車(chē)輛通行不便，前往許多村民的住處只能采取徒步方式。在這種情況下，基層干部根本沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力前往困難家庭住戶(hù)對(duì)其實(shí)際貧困狀況進(jìn)行逐一核實(shí)。

經(jīng)濟(jì)條件的限制。在扶貧資金有限且任務(wù)艱巨的情況下，基層政府只能把資金用在最能體現(xiàn)扶貧成效的“顯性”工作上，如道路，住房。對(duì)于其他“隱性”的幫扶措施，如職業(yè)介紹、心理幫扶，則陷入了“有想法沒(méi)資金”的困境。

人員條件的限制。在扶貧工作中，上級(jí)單位并沒(méi)有派出專(zhuān)門(mén)的扶貧工作者，進(jìn)行調(diào)查、管理的主體仍為基層干部。他們平時(shí)有大量的日常工作需要處理，在原有工作的基礎(chǔ)上又增加了新的扶貧任務(wù)，工作量和工作負(fù)擔(dān)較以前都大幅增加，即使“有心”做好，也“無(wú)力”實(shí)施，這種尷尬的處境不利于扶貧工作的開(kāi)展。

（二）主觀因素分析

對(duì)政策缺乏深入了解。許多基層干部沒(méi)有理解“精準(zhǔn)扶貧”政策的真正意涵，仍停留在原有的扶貧工作模式中。不去調(diào)查和了解貧困的真實(shí)情況和原因，把扶貧看作是一種臨時(shí)“救助”和“福利”。認(rèn)識(shí)上的偏差導(dǎo)致了基層干部工作態(tài)度、方式的差別，進(jìn)而對(duì)扶貧工作的開(kāi)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

缺乏統(tǒng)一測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。在扶貧調(diào)查中涉及許多數(shù)據(jù)的收集，但許多數(shù)據(jù)沒(méi)有統(tǒng)一的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。以貧困戶(hù)的家庭收入計(jì)算為例，貧困戶(hù)對(duì)于“家庭收入”的主觀認(rèn)識(shí)就相差甚遠(yuǎn)，究竟哪些是真正意義上的家庭收入，基層工作者也沒(méi)有可參考的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這意味著家庭收入的估算中含有大量主觀因素，與精準(zhǔn)扶貧中的“精準(zhǔn)”背道而馳。

特殊需求難以界定。需求界定的困難主要分為兩種，第一種為“隱瞞型”需求，即貧困戶(hù)受自身知識(shí)文化水平的限制，難以將自己的需求做出清晰準(zhǔn)確的表述，或因?yàn)橐恍┎辉敢夤_(kāi)的困難，故意隱瞞致貧的真實(shí)原因。第二種為“夸大型”需求，即貧困戶(hù)之間提出的幫扶需求存在較大差異而出現(xiàn)一定的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。個(gè)別貧困戶(hù)會(huì)為了獲得更多利益而夸大已有幫扶需求，或提出非迫切幫扶需求，以獲得更多補(bǔ)助。在這些因素的干擾下，村干部難以辨別需求信息的真實(shí)性，更無(wú)法給予準(zhǔn)確的幫扶。

四、實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”的建議舉措

針對(duì)走訪中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，筆者就“精準(zhǔn)識(shí)別”“精準(zhǔn)幫扶”“精準(zhǔn)管理”“精準(zhǔn)考核”四個(gè)環(huán)節(jié)作了如下思考。

（一）基于考察分析的精準(zhǔn)識(shí)別

精準(zhǔn)識(shí)別的第一步就是進(jìn)行實(shí)地走訪與調(diào)查。對(duì)貧困群體做到精準(zhǔn)識(shí)別，需要確保有足夠多的基層工作者，且有充足的時(shí)間和精力去進(jìn)行實(shí)地了解?；鶎诱枰獜漠?dāng)?shù)馗刹筷?duì)伍或鄉(xiāng)村精英中挑選合適的人組成專(zhuān)門(mén)的調(diào)查走訪小組，對(duì)小組成員進(jìn)行必要的培訓(xùn)，培訓(xùn)后由小組成員對(duì)初步確定的貧困戶(hù)進(jìn)行入戶(hù)走訪，一方面通過(guò)實(shí)地調(diào)查來(lái)減少主觀猜測(cè)和側(cè)面了解的偏差，另一方面要盡量避免少數(shù)人下結(jié)論及與村干部關(guān)系親疏遠(yuǎn)近來(lái)確定貧困的現(xiàn)象。同一走訪小組的考察和衡量標(biāo)準(zhǔn)是一致的，降低不同走訪者價(jià)值觀念潛在的調(diào)研誤差發(fā)生。對(duì)于被認(rèn)定為貧困且為村干部親屬的家庭，可以進(jìn)行第三方的二次調(diào)查，以確保其貧困的真實(shí)性。

（二）基于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的高效率幫扶

基層政府在執(zhí)行上級(jí)扶貧任務(wù)時(shí)要做到“既靈活，又徹底”。以危房改造為例，最初采取先蓋房、后補(bǔ)貼的形式，是為了防止貧困戶(hù)將住房補(bǔ)貼款用于他處，但也使得許多想改造危房但前期未籌到款的貧困戶(hù)被制度拒之門(mén)外。針對(duì)這一問(wèn)題，基層政府可以采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，與房屋改造施工方進(jìn)行前期聯(lián)系，直接支付給施工方部分費(fèi)用。既可以讓貧困戶(hù)及時(shí)進(jìn)行危房改造，也避免了補(bǔ)貼款用作他處的現(xiàn)象發(fā)生。這種幫扶模式推動(dòng)了多方利益主體之間的合作，將政府力量與社會(huì)力量相結(jié)合，幫扶的效率和效果均會(huì)得到顯著改善。

（三）基于大數(shù)據(jù)平臺(tái)的動(dòng)態(tài)化管理

建立在原有貧困檔案數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上的貧困戶(hù)確定機(jī)制存在很大問(wèn)題，基層村干部應(yīng)當(dāng)在實(shí)際考察的過(guò)程中核實(shí)原有檔案中記錄的貧困戶(hù)生活狀況，將已經(jīng)脫貧的家庭從貧困檔案中刪除，不再將其作為扶貧對(duì)象；發(fā)現(xiàn)新增的貧困人口應(yīng)及時(shí)建檔立卡，納入精準(zhǔn)扶貧的幫扶系統(tǒng)。紙質(zhì)版和人工服務(wù)的管理模式使得檔案的動(dòng)態(tài)化調(diào)整復(fù)雜而繁瑣，因此各地區(qū)應(yīng)加快建立數(shù)字網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)檔案管理機(jī)制，引入信息化管理模式，實(shí)現(xiàn)全省甚至全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。充分利用國(guó)家大數(shù)據(jù)平臺(tái)的技術(shù)和資源，盡可能地配備專(zhuān)門(mén)的電子檔案管理員和數(shù)據(jù)處理員，實(shí)現(xiàn)信息化、專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化的管理，確保扶貧數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)性與時(shí)效性。

（四）基于內(nèi)生性激勵(lì)的多元化考核

考核標(biāo)準(zhǔn)的制定對(duì)于扶貧工作的開(kāi)展具有重要導(dǎo)向作用。當(dāng)前對(duì)扶貧工作成果的考核主要限定于明確的物質(zhì)指標(biāo)，這不僅限制了扶貧工作的開(kāi)展，也限制著基層工作者的工作態(tài)度和貧困戶(hù)改變現(xiàn)狀的思路?；鶎庸ぷ髡邞?yīng)當(dāng)立足本地區(qū)的實(shí)際情況，想辦法通過(guò)改變貧困戶(hù)自身生產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)增加收入，進(jìn)而擺脫貧困。因此扶貧成效的考核標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)放寬，凡是能達(dá)到脫貧目標(biāo)的措施，都可以納入考核體系。在這種情況下，基層工作者也會(huì)被賦予更大的靈活性和主動(dòng)性，考核形式的多元化會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)扶貧形式的多元化，進(jìn)而從外生性的“被動(dòng)脫貧”轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生性的“自主脫貧”。

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