從一份安全生產(chǎn)大檢查自查自改承諾書說起

文丨陳永遠(yuǎn)

2018年5月18日,筆者在B公司進(jìn)行安全生產(chǎn)督促檢查發(fā)現(xiàn)一份B公司蓋好公章和法定代表人簽名的安全生產(chǎn)大檢查自查自改承諾書（以下簡稱安全承諾書），經(jīng)B公司負(fù)責(zé)人介紹，此份安全承諾書是準(zhǔn)備送到A市質(zhì)監(jiān)局，具體承諾內(nèi)容如下:

安全生產(chǎn)大檢查工作方案已經(jīng)收到。按照安全生產(chǎn)大檢查工作要求，本企業(yè)（單位）已按照相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，組織開展并完成安全生產(chǎn)大檢查自查自改工作。自查自改期間，本企業(yè)（單位）檢查12項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)安全問題和隱患2項(xiàng)，整改2項(xiàng)，整改率100%；其中重大隱患1項(xiàng)，整改1項(xiàng)，整改率100%，并按照要求建立相關(guān)臺賬。若有不實(shí)之處，自愿承擔(dān)相關(guān)責(zé)任并按上限接受處罰。

這份承諾書，是B公司堅(jiān)持安全自查、隱患自除、責(zé)任自負(fù)，落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的具體體現(xiàn)。但筆者仔細(xì)看一下，發(fā)現(xiàn)其中還存在承諾內(nèi)容是否符合《行政處罰法》有關(guān)條款規(guī)定問題。

安全承諾書是企業(yè)應(yīng)監(jiān)管部門所提要求做出完全同意的書面表示，簽訂安全承諾書在法律上屬于合同的一種。簽訂了安全承諾書，就意味著其已經(jīng)知悉相應(yīng)的安全責(zé)任和義務(wù)，不遵守就視為違約，要負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)簽訂安全承諾書必須同時(shí)滿足以下三個前提才是合法有效的：一是當(dāng)事人真實(shí)意愿的反映。二是沒有違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。三是沒有侵犯他人利益。從B公司蓋的公章和法定代表人簽名情況來看，此份安全承諾書是當(dāng)事人真實(shí)意愿的反映，但承諾內(nèi)容“若有不實(shí)之處，自愿承擔(dān)相關(guān)責(zé)任并按上限接受處罰”卻違反《行政處罰法》第三條“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！焙偷谒臈l“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。”規(guī)定。

《行政處罰法》第三條規(guī)定了處罰法定原則，也就是說行政相對人首先要具有違反行政管理秩序的行為，但行政相對人的違反行政管理秩序的行為并非全部都應(yīng)給予行政處罰，應(yīng)區(qū)分不同情況根據(jù)法律的規(guī)定給予不同的處理。如果有的違反行政管理秩序的行為十分嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，就應(yīng)根據(jù)刑法的規(guī)定處罰，而不適用行政處罰；有些極輕微違反了行政管理秩序的行為構(gòu)不成《行政處罰法》規(guī)定的應(yīng)予處罰的標(biāo)準(zhǔn)的，則不應(yīng)給予行政處罰。還有行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰不是任意性的，而是有法律限定的，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定給予行政處罰的，才能依法給予行政處罰。所以如果B公司的承諾不符合事實(shí)，要看其行為是否構(gòu)成違法，違法行為是否依法要給予行政處罰，違法行為是否是屬于質(zhì)監(jiān)部門管轄范圍，不能僅憑一紙承諾書就要對B公司進(jìn)行處罰不符合處罰法定原則。

《行政處罰法》第四條規(guī)定了罰要當(dāng)罰，防止濫罰原則。就是說行政機(jī)關(guān)依法對行政相對人的行政違法行為實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)遵循過罰相當(dāng)原則，綜合考慮處罰相對人的主觀過錯程序、違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、后果及危害程度等因素行使自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)如果未考慮上述應(yīng)當(dāng)考慮的因素，違背過罰相當(dāng)原則，導(dǎo)致行政處罰結(jié)果顯失公正的，人民法院有權(quán)依法判決變更。如果僅憑B公司在安全生產(chǎn)大檢查期間承諾不實(shí)就要給予上限處罰，也就是從重處罰，沒有綜合考慮其他B公司因素，對行政相對人是不公正的。《行政處罰法》只規(guī)定行政處罰應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕情形，并沒有從重處罰明文規(guī)定，實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)一般根據(jù)上級部門或者本機(jī)關(guān)制訂行政處罰裁量適用辦法來規(guī)定從重處罰標(biāo)準(zhǔn)，如：多次違法的，在共同違法中起主要作用的、被責(zé)令改正后拒絕改正的、違法行為社會危害大的、被處罰后2年內(nèi)再次發(fā)生違反法律法規(guī)規(guī)章的違法行為的等情節(jié)。因此，若行政機(jī)關(guān)以B公司在開展安全生產(chǎn)大檢查這一特殊期間承諾不實(shí)就要實(shí)施上限處罰，沒有綜合考量其他影響情節(jié)，這是不全面的，容易引起行政相對人提起行政復(fù)議和訴訟。

安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的本質(zhì)就是依法行政,即依據(jù)國家安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)及規(guī)章制度對安全生產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督管理和監(jiān)察的行政行為。因此，質(zhì)監(jiān)部門要求企業(yè)簽訂安全承諾書是履行自己安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法定職責(zé)，必須依法行政，不能為了方便部門自己，簡單依據(jù)違反事先簽訂安全承諾書來對企業(yè)進(jìn)行上限處罰，讓企業(yè)履行這種不合法承諾。