警惕認(rèn)證機(jī)構(gòu)變味的跟蹤監(jiān)管

文丨蔣文運(yùn) 黃亞 陳錦平

管理體系認(rèn)證屬自愿性認(rèn)證，自愿性認(rèn)證不是自由性認(rèn)證，要受到國(guó)家規(guī)定的相關(guān)行政許可、資質(zhì)許可的產(chǎn)品或服務(wù)范圍調(diào)整。如何監(jiān)管本地區(qū)自愿性管理體系認(rèn)證？如何管控好質(zhì)量體系持續(xù)有效合法運(yùn)行？認(rèn)證機(jī)構(gòu)履行《質(zhì)量管理體系認(rèn)證規(guī)則》是否就是有效跟蹤？本文通過(guò)一個(gè)真實(shí)的案例，來(lái)詮釋新的市場(chǎng)監(jiān)管體制下有效跟蹤從業(yè)行為規(guī)范。

對(duì)質(zhì)量體系運(yùn)行行為的有效監(jiān)管，我們已經(jīng)建立一套常態(tài)的管理體系，如何管控好質(zhì)量體系持續(xù)有效合法運(yùn)行？認(rèn)證機(jī)構(gòu)監(jiān)管履行《質(zhì)量管理體系認(rèn)證規(guī)則》是否構(gòu)成免罰理由？同是監(jiān)管行為，如何理解和履行管理部門的有效跟蹤？下面通過(guò)一個(gè)真實(shí)的案例，來(lái)揭示新的市場(chǎng)監(jiān)管體制下在該領(lǐng)域有效跟蹤行為的從業(yè)規(guī)范。

案情

2016年4月7日，江蘇省鹽城市亭湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管人員監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)鹽城市黃海化學(xué)集團(tuán)公司工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證2015年12月29日過(guò)期后仍在繼續(xù)從事產(chǎn)品生產(chǎn)銷售，監(jiān)管人員對(duì)已生產(chǎn)屬于領(lǐng)證的23種產(chǎn)品，共計(jì)565桶，貨值金額90160元，現(xiàn)場(chǎng)做了詳細(xì)的檢查筆錄并用執(zhí)法記錄儀音像保存。監(jiān)管人員還發(fā)現(xiàn)在產(chǎn)品的包裝物上印有該企業(yè)通過(guò)ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證標(biāo)志和宣傳語(yǔ)。就體系認(rèn)證，該企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹，是正規(guī)有資質(zhì)的北京某認(rèn)證機(jī)構(gòu)給他們做的，在2013年6月9日獲得證書，最近的一次監(jiān)審發(fā)生在半年前。亭湖區(qū)局執(zhí)法人員通過(guò)授權(quán)的認(rèn)證認(rèn)可業(yè)務(wù)綜合監(jiān)管平臺(tái)查閱，確認(rèn)該企業(yè)質(zhì)量體系認(rèn)證證書注冊(cè)范圍涵蓋被檢查的產(chǎn)品，證書持續(xù)有效至2016年6月8日。該局對(duì)這家企業(yè)的無(wú)證生產(chǎn)行為進(jìn)行了立案查處，同時(shí)對(duì)北京這家認(rèn)證機(jī)構(gòu)的發(fā)證管理失察行為給予立案調(diào)查。這兩個(gè)案件最后，該局對(duì)黃海公司以《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》作出責(zé)令停止無(wú)證生產(chǎn)、沒(méi)收已生產(chǎn)的?；泛臀迦f(wàn)元罰款處理，對(duì)北京某認(rèn)證機(jī)構(gòu)以《認(rèn)證認(rèn)可條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）作出責(zé)令改正和十萬(wàn)元罰款處理。

審理

該局對(duì)黃海公司無(wú)證生產(chǎn)的違法認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，處罰裁量合理，該企業(yè)自知一些化工產(chǎn)品國(guó)家管理嚴(yán)格，需持有效的生產(chǎn)許可證證書生產(chǎn)，在證書有效期到期失效后未有任何申報(bào)續(xù)證行為，該企業(yè)表示接受處罰。該局對(duì)北京某認(rèn)證機(jī)構(gòu)質(zhì)量管理體系認(rèn)證中的違法行為查處時(shí)遇到一些內(nèi)外部雙重困難，最終該案件通過(guò)司法途徑得以解決，面對(duì)法院的最終裁決，該認(rèn)證機(jī)構(gòu)履行了處罰義務(wù)。綜合調(diào)查、聽(tīng)證、案件審理和司法訴訟過(guò)程，現(xiàn)將違法行為的認(rèn)定和交換的重點(diǎn)意見(jiàn)作如下闡述：

一是來(lái)自內(nèi)部壓力。有人認(rèn)為，對(duì)企業(yè)的無(wú)證生產(chǎn)行為已經(jīng)進(jìn)行了查處，已經(jīng)履行了職責(zé)；該認(rèn)證機(jī)構(gòu)是來(lái)幫助企業(yè)提升質(zhì)量運(yùn)行，有不到之處，但是外地的，調(diào)查取證可能困難，又取消了該企業(yè)的證書，是否要處罰？處罰能否執(zhí)行到位都難說(shuō)。

執(zhí)法人員認(rèn)為，有違法行為存在就不能放過(guò)，監(jiān)管并不是對(duì)本地企業(yè)管而對(duì)外地企業(yè)不管，這家企業(yè)表面上看似體系認(rèn)證問(wèn)題不嚴(yán)重，一旦發(fā)生質(zhì)量或安全問(wèn)題，監(jiān)管豈不流于形式，若責(zé)任追究又是誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？他們堅(jiān)持認(rèn)為：履職不應(yīng)糾結(jié)于畏難，查究不要區(qū)別于內(nèi)外，不能放過(guò)任何一種違法行為，做到責(zé)任分清問(wèn)心無(wú)愧；認(rèn)證機(jī)構(gòu)未按照《質(zhì)量管理體系認(rèn)證規(guī)則》有關(guān)規(guī)定條款對(duì)所頒發(fā)證書的獲證組織質(zhì)量體系運(yùn)行合法性、有效性監(jiān)督，不能進(jìn)行有效跟蹤，使其持續(xù)符合要求，要追究責(zé)任，從而維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

二是自外部阻力。企業(yè)認(rèn)為他們是嚴(yán)格按照《質(zhì)量管理體系認(rèn)證規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）的要求執(zhí)行的，對(duì)該局?jǐn)M作出處罰的《告知書》指出的不符合上述《規(guī)則》中的5.1、5.6⑷、5.8要點(diǎn)均進(jìn)行了辯解。他們不接受“違反認(rèn)證規(guī)則”主要有以下幾點(diǎn)理由：

第一點(diǎn)：《規(guī)則》5.1強(qiáng)調(diào)有效跟蹤，目的是使體系持續(xù)符合要求。因?yàn)椤兑?guī)則》第5部分說(shuō)的是“監(jiān)督審核程序”內(nèi)容，前后審核時(shí)間間隔不能超過(guò)15個(gè)月，他們完全依照規(guī)則要求分別在2014年6月和2015年6月對(duì)該企業(yè)實(shí)施了2次規(guī)范性監(jiān)督審核，有計(jì)劃有任務(wù)委派書等關(guān)聯(lián)證據(jù)。對(duì)于認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的認(rèn)證服務(wù)而言，這就是履行了有效跟蹤。

第二點(diǎn)：《規(guī)則》5.6⑷強(qiáng)調(diào)審核活動(dòng)要持續(xù)符合國(guó)家政策，目的是不能與法律規(guī)章相違背。他們認(rèn)為在《規(guī)則》規(guī)定的2次審核中對(duì)該企業(yè)管理體系涉法是否持續(xù)符合要求進(jìn)行了審核和評(píng)價(jià)，在執(zhí)行第二次監(jiān)審過(guò)程中該企業(yè)的生產(chǎn)許可證仍在有效期，這就不能指責(zé)機(jī)構(gòu)行為違法。

第三點(diǎn)：《規(guī)則》5.8強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)要根據(jù)監(jiān)審等有效信息對(duì)發(fā)出的認(rèn)證證書進(jìn)行評(píng)判，目的是確保持續(xù)符合條件。他們認(rèn)為依據(jù)規(guī)則的要求通過(guò)上述兩點(diǎn)已履行了這方面工作。依據(jù)《規(guī)則》4.1.5⑶，企業(yè)有關(guān)條件發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)及時(shí)向認(rèn)證機(jī)構(gòu)申報(bào)。為了充分做好這方面要求，他們一是建立《獲證組織的信息通報(bào)制度》，二是在給企業(yè)認(rèn)證證書上載明“認(rèn)證注冊(cè)范圍不包括未獲得有效的國(guó)家規(guī)定的相關(guān)行政許可”等內(nèi)容，明確警示和告知企業(yè)在何種狀態(tài)下管理體系證書不能發(fā)揮證明作用。就《規(guī)則》而言，他們認(rèn)為是獲證企業(yè)不遵守《規(guī)則》。

另外2016年4月22日在區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局的提醒下已按《規(guī)則》7.3.1要求對(duì)證書作出撤銷指令，這仍是在證明機(jī)構(gòu)在履行有效跟蹤，在這種情勢(shì)下對(duì)發(fā)證機(jī)構(gòu)仍以“違反認(rèn)證規(guī)則”處理不能接受。

在訴訟程序中，該局在認(rèn)證有效跟蹤上指出企業(yè)沒(méi)有履行《規(guī)則》的要求，認(rèn)證機(jī)構(gòu)還是強(qiáng)調(diào)以上幾點(diǎn)，始終他們的行為沒(méi)有違背《規(guī)則》“有效跟蹤”監(jiān)督，按《規(guī)則》的相關(guān)要求是企業(yè)犯錯(cuò)，讓他們?yōu)槠髽I(yè)買單不在理。各執(zhí)一理，各說(shuō)一詞。

點(diǎn)評(píng)

北京某認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)鹽城這家屬于生產(chǎn)許可證管理的企業(yè)在其證書到期失效后幾個(gè)月的時(shí)間毫不知情，《條例》第二十七條規(guī)定“認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)其認(rèn)證的產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系實(shí)施有效跟蹤調(diào)查”，顯然本案中這家認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證行為違反了這項(xiàng)規(guī)定。對(duì)沒(méi)有實(shí)施“有效跟蹤調(diào)查”，《條例》第六十條規(guī)定認(rèn)證機(jī)構(gòu)要接受監(jiān)管部門的處罰，《條例》第六十條第一款第㈢項(xiàng)列舉了三種這方面不正常的具體行為：一是未主動(dòng)有效跟蹤調(diào)查的，即如本案，根本未去做調(diào)查，無(wú)法發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；二是不能發(fā)現(xiàn)其持續(xù)符合認(rèn)證要求的，即做了調(diào)查卻未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；三是不及時(shí)采取暫停直至撤銷并公布的，即發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不及時(shí)處理行為，這些都可以認(rèn)定認(rèn)證機(jī)構(gòu)未進(jìn)行有效跟蹤行為，該局依據(jù)《條例》第六十條的規(guī)定給予責(zé)令改正和罰款處理，是正確的。

一審、二審法院均認(rèn)為：企業(yè)獲得的管理體系證書在生產(chǎn)許可證失效后仍在持續(xù)有效中，認(rèn)證機(jī)構(gòu)沒(méi)有及時(shí)監(jiān)督企業(yè)質(zhì)量體系繼續(xù)持證的符合性、合法性要求，即便機(jī)構(gòu)在監(jiān)管部門的介入下終止頒發(fā)的證書，不能指責(zé)監(jiān)管部門處罰事實(shí)不清、證據(jù)不足。

本案中，有幾個(gè)方面在今后與認(rèn)證機(jī)構(gòu)溝通和監(jiān)督管理中需要提醒和重視的地方。

一、對(duì)“有效跟蹤”的理解

無(wú)論《條例》還是《規(guī)則》，都強(qiáng)調(diào)“有效跟蹤”關(guān)鍵性詞語(yǔ)，就認(rèn)證機(jī)構(gòu)而言，《規(guī)則》是他們進(jìn)行認(rèn)證的綱領(lǐng)和指南，一切認(rèn)證行為必須符合《規(guī)則》所制定的要求，自然對(duì)“有效跟蹤”的理解就限于《規(guī)則》自身的條條杠杠?！坝行Ц櫋痹凇氨O(jiān)督審核程序”部分，機(jī)構(gòu)就認(rèn)為只要履行了《規(guī)則》該部分所要求的程序和任務(wù)就是實(shí)施“有效跟蹤”。就市場(chǎng)監(jiān)管部門而言，《條例》是他們進(jìn)行認(rèn)證監(jiān)管的指揮棒和照妖鏡，凡是有違背《條例》的行為都是違法行為，對(duì)一個(gè)屬于許可管理到期又未申請(qǐng)延續(xù)的，其行為繼續(xù)發(fā)生涉及到違反多個(gè)國(guó)家政策必須叫停，而本該接受國(guó)家政策約束的體系認(rèn)證卻在為企業(yè)的涂脂抹粉大行其道，這種問(wèn)題的發(fā)生就因?yàn)槿笔А坝行Ц櫋倍鴮?dǎo)致。同樣語(yǔ)匯在不同的規(guī)則中會(huì)產(chǎn)生不一致的理解，前者“有效跟蹤”是對(duì)《規(guī)則》認(rèn)證活動(dòng)方式的束縛式理解，而后者“有效跟蹤”是對(duì)《條例》市場(chǎng)監(jiān)管行為的放開(kāi)式運(yùn)用。

為此，兩級(jí)法院對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)提出不是認(rèn)證機(jī)構(gòu)沒(méi)有“有效跟蹤”，不予認(rèn)可；對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)提出企業(yè)不通報(bào)與機(jī)構(gòu)無(wú)關(guān)聯(lián)，不予支持。筆者認(rèn)為：認(rèn)證機(jī)構(gòu)及時(shí)撤銷證書行為，只能視為對(duì)體系運(yùn)行及時(shí)止損，不能認(rèn)同為“有效跟蹤”，而認(rèn)證機(jī)構(gòu)將之說(shuō)成“有效跟蹤”只能是一種很光鮮的辯詞。

二、對(duì)聲明、通報(bào)的理解

為防止有行政許可、資質(zhì)許可要求的產(chǎn)品或服務(wù)發(fā)生變化，企業(yè)誤用濫用認(rèn)證證書情況發(fā)生，機(jī)構(gòu)建立了相應(yīng)的控制措施，在發(fā)證的證書中明確載明“認(rèn)證注冊(cè)范圍內(nèi)不包括未獲得有效的國(guó)家規(guī)定的相關(guān)行政許可、資質(zhì)許可的產(chǎn)品或服務(wù)范圍”，這種做法本身不錯(cuò)，可以對(duì)企業(yè)做到一定的警示作用。筆者認(rèn)為，該認(rèn)證機(jī)構(gòu)明知國(guó)家許可政策在認(rèn)證過(guò)程中的不可忽視和侵犯，不能因此免除程序內(nèi)外部的監(jiān)督職責(zé)，不能因此規(guī)避應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

《規(guī)則》有具體規(guī)定企業(yè)將變化情況及時(shí)告知發(fā)證機(jī)構(gòu)，這是要求企業(yè)做的，問(wèn)題是如果企業(yè)不遵守規(guī)范，《規(guī)則》沒(méi)有說(shuō)應(yīng)當(dāng)追究企業(yè)的法律責(zé)任，最終的責(zé)任承擔(dān)還是認(rèn)證機(jī)構(gòu)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)既然發(fā)了證，就應(yīng)當(dāng)一管到底，不能因執(zhí)行了《規(guī)則》的監(jiān)審要求就理解為履行了一切義務(wù)，任何《規(guī)則》中制定的審查行為都不能代表全過(guò)程的有效跟蹤行為。

公開(kāi)聲明不是免罰牌，遵守《規(guī)則》不代表就不錯(cuò)?！兑?guī)則》是在法律框架下形成的，有時(shí)不能完全接軌法律的內(nèi)涵，我們要正視《規(guī)則》與《條例》還沒(méi)有完美無(wú)縫銜接。

三、重視監(jiān)管平臺(tái)作用

對(duì)外地企業(yè)的有效取證一直是當(dāng)前執(zhí)法人員查處違法行為的攔路虎。在這起案件中，執(zhí)法人員同樣遇到這個(gè)問(wèn)題，他們機(jī)智運(yùn)用了認(rèn)監(jiān)委網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)綜合監(jiān)管平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)是國(guó)家頂層設(shè)計(jì)者為廣大基層監(jiān)管人員配備的有效監(jiān)管電子眼，充分利用這個(gè)平臺(tái)，既能提高監(jiān)管效率，也能極大極快處理監(jiān)管中的違法行為?；鶎颖O(jiān)管人員在監(jiān)管工作中應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代科技帶來(lái)的便利，把網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)的作用發(fā)揮和運(yùn)用好。

本案從立案查處、調(diào)查取證，再到告知審理，直到法院審理判決，時(shí)間跨度雖一年半不到，但經(jīng)歷了一個(gè)起訴應(yīng)訴的艱難歷程。該局查處的認(rèn)證違規(guī)行為是法律禁止的行為，因本案是對(duì)許可和體系雙重監(jiān)管，對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理持證的企業(yè)，對(duì)認(rèn)證有效性跟蹤的詮釋，均有借鑒和指導(dǎo)作用，曾在江蘇省高級(jí)人民法院公報(bào)刊登。