公共法律服務(wù)體系建設(shè)的研究和探索

摘 要 根據(jù)其他省市的具體實(shí)踐，結(jié)合四川省的實(shí)際情況，在公共法律服務(wù)體系建設(shè)過程中可能面臨下列困境：三大平臺建設(shè)及人員的配備對地方財(cái)政形成的壓力；保護(hù)公民隱私權(quán)與監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)輿情之間的平衡；設(shè)立國資律師事務(wù)所以解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)律師資源短缺的可行性；地區(qū)間、民族間文化差異對于公共法律服務(wù)體系建設(shè)的挑戰(zhàn)。面對上述困境，可采取如下對策：加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，合理配備工作人員；加強(qiáng)對工作人員的監(jiān)督，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全意識；采用“免費(fèi)法學(xué)生”培養(yǎng)模式，為律師資源短缺地區(qū)輸送人才；注重對工作人員關(guān)于民族風(fēng)俗和宗教習(xí)慣的培訓(xùn)。

關(guān)鍵詞 四川省 公共法律服務(wù)體系 公共法律服務(wù)平臺

作者簡介：曹帥，四川坤弘律師事務(wù)所管理委員會主任，研究方向：民商法。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.057

公共法律服務(wù)體系建設(shè)率先由江蘇省太倉市發(fā)起，后經(jīng)中共中央和國務(wù)院有關(guān)部門的部署，逐步在全國推開。此舉旨在貫徹公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，提高全民的法治意識，助力中國特色社會主義法治建設(shè)。鑒于全國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不平衡，各地政府在積極推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的過程中，應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)會中央有關(guān)文件精神的前提下，將本地實(shí)際和其它地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，提高本地的公共法律服務(wù)水平。

一、公共法律服務(wù)體系建設(shè)的主要內(nèi)容和特點(diǎn)

（一）公共法律服務(wù)體系建設(shè)的主要內(nèi)容

到目前為止，我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)包括兩大部分，一是具體內(nèi)容的建設(shè)，二是形式的建設(shè)。前者是指司法部在2014年1月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》中提出的關(guān)于公共法律服務(wù)的具體內(nèi)容，后者是指司法部在2017年8月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》中提出的關(guān)于“平臺建設(shè)”的內(nèi)容。根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》可知，我國公共法律服務(wù)的具體內(nèi)容包括四個方面：一是為全民提供法律知識普及教育和法治文化活動；二是為經(jīng)濟(jì)困難和特殊案件當(dāng)事人提供法律援助；三是開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護(hù)、代理、公證、司法鑒定等法律服務(wù)；四是預(yù)防和化解民間糾紛的人民調(diào)解活動等。這四個方面的內(nèi)容共同構(gòu)成了我國的公共法律服務(wù)體系。為了能夠給廣大民眾提供更加便捷的“接入口”，司法部在《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)“實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)”三大平臺的建設(shè)。

（二）公共法律服務(wù)體系建設(shè)的特點(diǎn)

第一，均等性。我國的公共法律服務(wù)體系建設(shè)是在黨中央提出要“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”這一大背景下提出的?；竟卜?wù)均等化旨在維護(hù)社會公平正義，讓全體社會成員都能享有最為基本的公共服務(wù)。因此，政府在公共法律服務(wù)體系建設(shè)過程中著重將公共法律服務(wù)延伸到城市社區(qū)和農(nóng)村基層，著重解決經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法律資源短缺問題，著重加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

第二，便捷性。司法部在《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的意見》中要求加強(qiáng)“實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)”三大平臺的建設(shè)，讓民眾無論采取何種方式都能便捷地享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共法律服務(wù)。缺乏便捷性會讓公共法律服務(wù)的質(zhì)量大打折扣，會影響公共法律服務(wù)均等性的實(shí)現(xiàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的高度成熟為實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)的便捷性創(chuàng)造了條件和提供了支持，讓公共法律服務(wù)的均等化成為了可能。

二、公共法律服務(wù)體系建設(shè)面臨的困境

（一）三大平臺建設(shè)及人員的配備對地方財(cái)政形成的壓力

以三大平臺中的實(shí)體平臺為例說明此問題。司法部的文件對于實(shí)體平臺的建設(shè)要求是這樣的：地（市）一級不作統(tǒng)一要求，但縣（市、區(qū)）級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都需要設(shè)置實(shí)體平臺，在村（居）一級推進(jìn)“一村（居）一法律顧問”工作，同時鼓勵有條件的地方在村（居）委會或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)服務(wù)中心建立工作室。就成都市而言，全市共有11個市轄區(qū)，4個縣，5個縣級市，206個鎮(zhèn)，52個鄉(xiāng)，117個街道。這就意味著在成都市不設(shè)置實(shí)體平臺的情況下，需要設(shè)置11個區(qū)公共法律服務(wù)中心，4個縣公共法律服務(wù)中心，5個縣級市公共法律服務(wù)中心，206個鎮(zhèn)公共法律服務(wù)站，52個鄉(xiāng)公共法律服務(wù)站，117個街道公共法律服務(wù)站。在無法統(tǒng)計(jì)成都市下轄村委會和居委會數(shù)量的情況下，無法對所需法律顧問的數(shù)量進(jìn)行估算。就上述可以統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)而言，成都市政府需要從財(cái)政預(yù)算中拿出相當(dāng)一部分經(jīng)費(fèi)，來保障各地能夠按照司法部文件對于實(shí)體平臺硬件實(shí)施的硬性要求完成對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這無疑對地方財(cái)政是一種壓力。

在人員配備方面，根據(jù)司法部文件的要求，每個公共法律服務(wù)中心需要設(shè)置綜合接待崗、法律咨詢崗、法律援助崗等基本崗位。這些基本崗位可以根據(jù)具體情況增減。鑒于實(shí)體平臺建設(shè)的功能職責(zé)定位采取“3+X”模式，上述基本崗位的數(shù)量可能因“3+X”模式中“X”的不同而發(fā)生變化。公共法律服務(wù)工作站對人員配備的要求是在充分利用司法所現(xiàn)有人員的基礎(chǔ)上，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居）法律顧問、基層法律服務(wù)工作者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職人民調(diào)解員等人員參與到工作站的窗口接待當(dāng)中。在工作站的人員構(gòu)成中，新增人員只有法律顧問。在村（居）一級，應(yīng)當(dāng)每個村（居）配備一名律師擔(dān)任法律顧問。雖然文件中建議一名律師擔(dān)任多個村（居）的法律顧問，但是為了保證充分發(fā)揮法律顧問的實(shí)際作用，一名律師不宜擔(dān)任超過3個村（居）的法律顧問。在公共法律服務(wù)中心基本崗位任職的人員，宜從社會上招錄具有專業(yè)法律知識的人員擔(dān)任工作。而各個村（居）的法律顧問是需要采用政府購買的方式予以聘用的。這都會對成都市的財(cái)政支出形成壓力。

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)只需要一次性的財(cái)政支出即可，但是所配備人員的薪資支出是一個持續(xù)的不間斷的過程。如何滿足上述基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人員配備對于當(dāng)?shù)刎?cái)政的要求，以及如何在高效利用財(cái)政資金的前提下切實(shí)保證公共法律服務(wù)質(zhì)量，是一個必須直面的問題。

（二）保護(hù)公民隱私權(quán)與監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)輿情之間的平衡

隱私權(quán)是我國公民的基本權(quán)利之一。只有在特殊情況下，國家才能夠迫使公民放棄隱私權(quán)或被迫讓渡一部分隱私權(quán)。比如公民從事危害國家安全犯罪行為、恐怖活動犯罪行為、重大危害公共安全犯罪行為、黑社會組織犯罪行為等情形。但是，公民在通過三大平臺享受公共法律服務(wù)的過程中，必定會將一部分與個人隱私相關(guān)的信息與司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行交換，以保證公共法律服務(wù)的正常進(jìn)行。如此以來，大量的公民個人隱私信息就被錄入到國家的數(shù)據(jù)庫中。各地政府部門可以在這些數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測，為政府部門的決策部署提供大數(shù)據(jù)的支持。如2018年，江蘇省太倉市司法行政機(jī)關(guān)通過對三大平臺錄入數(shù)據(jù)的監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)以P2P平臺的“暴雷”為代表的網(wǎng)絡(luò)融資問題時，給江蘇省警方提供了預(yù)警。此外，該地司法行政機(jī)關(guān)在監(jiān)測到因無錫經(jīng)濟(jì)適用房不可上市交易的時間發(fā)生變動而致使手續(xù)問題、交易問題成為咨詢熱點(diǎn)后，及時將相關(guān)情況反映給有關(guān)部門，為其制定配套措施提供了依據(jù)。但是，需要注意的是，在無監(jiān)督制度或監(jiān)督不利的情況下，這些海量的公民個人信息有可能被泄露。因此，如何實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民隱私權(quán)和監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)輿情之間的平衡，是一個需要司法行政部門予以重視的問題。

（三）設(shè)立國資律師事務(wù)所以解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)律師資源短缺的可行性

司法部在《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》中提出應(yīng)通過組建國資律師事務(wù)所的形式解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)律師資源短缺問題。這一建議是否具有可行性值得思考。其一，現(xiàn)有國資律師事務(wù)所已經(jīng)有所存量?！澳壳?，國資所主要保留地區(qū)主要是少數(shù)老、少、邊、群地區(qū)，國資所的律師組織形式也轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)我國現(xiàn)狀的一種過渡性的形式。”全國律協(xié)在2013年發(fā)布的《中國律師行業(yè)社會責(zé)任報(bào)告》顯示，截至2012年底，國資所數(shù)量為1504家，占全國律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)總數(shù)的7.8%。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國資所在市場競爭中逐漸被淘汰是大勢所趨。若再次興起組建國資律所的行動，與市場經(jīng)濟(jì)對律所發(fā)展的要求是不一致的。其二，律師資源的分布受市場的調(diào)節(jié)。一個人在成為一名律師之前需要付出極大的心血，既需要資金的投入，又需要智力和體力的投入。要想成為一名優(yōu)秀律師，更是難上加難。在投入了如此巨大的精力和資金后，一名律師理所當(dāng)然地要去選擇能夠給自己帶來高回報(bào)的地區(qū)從業(yè)。這既符合人趨利避害的本性，也符合市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。因此，我國這種律師資源分布不均的現(xiàn)狀是市場調(diào)節(jié)的結(jié)果。其三，我國部分地區(qū)的律師資源嚴(yán)重短缺。全國律協(xié)在2013年發(fā)布的《中國律師行業(yè)社會責(zé)任報(bào)告》顯示，截至2012年底，全國每1萬人口中擁有不足1名律師的省份上尚有安徽、青海、甘肅、貴州、江西、西藏6個省、自治區(qū)?！斗ㄖ迫請?bào)》的報(bào)道顯示，截至2013年7月，我國仍有174個縣沒有律師，其中既無律師事務(wù)所又無律師的縣有132個。由此可見，我國律師資源在全國呈現(xiàn)不均衡的分布態(tài)勢。這一分布態(tài)勢與全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是緊密相關(guān)的。上述國資所的發(fā)展趨勢和地區(qū)間律師資源分布的嚴(yán)重不平衡，對公共法律服務(wù)體系建設(shè)是一個挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對此挑戰(zhàn)，是司法行政部分必須考慮的問題。

（四）地區(qū)間、民族間文化差異對于公共法律服務(wù)體系建設(shè)的挑戰(zhàn)

“百里不同風(fēng)，千里不通俗?！蔽覈鶈T遼闊，不同地區(qū)的人們的語言和生活習(xí)慣存在很大差異。在公共法律服務(wù)體系建設(shè)過程中，必須考慮這些客觀情況。就四川省而言，全國56個民族在四川省都存在。四川省是我國唯一的羌族聚居區(qū)、最大的彝族聚居區(qū)和全國第二大藏區(qū)。這就要求各地區(qū)在構(gòu)建三大平臺時，要尊重當(dāng)?shù)氐恼Z言習(xí)慣。如在建立實(shí)體平臺時，要配備會使用特定民族語言的工作人員；在建立熱線平臺時，應(yīng)當(dāng)開辟專門使用方言或民族語言進(jìn)行服務(wù)的專線；在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺時，要建立用民族語言顯示的頁面等。我國目前還是一個非常講人情的社會，特別是在鄉(xiāng)村地區(qū)。在這些地區(qū)，人們世代繁衍生息，民眾間有著千絲萬縷的人情關(guān)系。因此，只是講法律是無法有效地化解矛盾的。這就要求工作人員在進(jìn)行法治宣傳時要強(qiáng)化民眾的法律意識，逐漸適應(yīng)現(xiàn)代法治對于人的行為和思維的要求。人民調(diào)解員要積極發(fā)揮自身作用，在民族習(xí)慣、人情和法理間尋求平衡點(diǎn)，化解尚處于萌芽期的矛盾，維護(hù)地方安定和諧。再者，在公共法律服務(wù)體系建設(shè)過程中，必須考慮四川省的宗教狀況。宗教是歷史產(chǎn)物，現(xiàn)階段還有其存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因此，在構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的過程中，要尊重各地區(qū)民眾的宗教信仰，正確處理法律規(guī)定和宗教戒律之間的關(guān)系。

三、面對上述困境的對策

（一）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，合理配備工作人員

面對構(gòu)建公共法律服務(wù)三大平臺給地方財(cái)政帶來的壓力，成都市政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算，合理配備工作人員。在實(shí)體平臺建設(shè)過程中，需要采購辦公設(shè)施、建設(shè)用于辦公的專用場地；在熱點(diǎn)平臺的建設(shè)過程中，需要開辟專線；在網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)過程中，需要將網(wǎng)站平臺和手機(jī)終端應(yīng)用的構(gòu)建工程外包給市場上的專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)公司。在上述過程中，要嚴(yán)格招投標(biāo)程序，嚴(yán)查吃回扣和中飽私囊現(xiàn)象，提高財(cái)政資金的利用率。在編制各個公共法律服務(wù)平臺人員名額時，要實(shí)事求是，明晰和合理分配各個崗位的工作職責(zé)，杜絕人浮于事的現(xiàn)象。

（二）加強(qiáng)對工作人員的監(jiān)督，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全意識