淺談工程項(xiàng)目招標(biāo)規(guī)定的變化對企業(yè)招投標(biāo)工作的影響

唐拴強(qiáng) ，毛喜斌［.西安大興新區(qū)（西安土門地區(qū)）綜合改造管理委員會， 陜西 西安 7006；.西安灃東熱力有限公司， 陜西 西安 70086］

0 引 言

黨的十九大報告提出，要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。我們要在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，以深化“放管服”改革為抓手，推動職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化行政審批環(huán)境，提高監(jiān)管能力水平，以實(shí)際行動把學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神不斷引向深入。2018 年 3月 30 日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國家發(fā)展改革委令第 16 號）（以下簡稱“《16 號令》”）。這是繼 2000 年 5 月 1 日國家發(fā)展計劃委員會頒布實(shí)施《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》(國家計委令第 3 號）（以下簡稱“《3 號令》”)之后，近 18 a 來迎來的首次重大變革，也是貫徹落實(shí)國家工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)領(lǐng)域“放管服”改革的一項(xiàng)重大舉措。這些重大變革，勢必對工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)工作產(chǎn)生重大的影響。

1 原工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和標(biāo)準(zhǔn)對工程建設(shè)項(xiàng)目的影響

1.1 《3 號令》的出臺對推動工程建設(shè)項(xiàng)目的快速發(fā)展起到了積極的作用

2000 年 5 月 1 日原國家發(fā)展計劃委報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施的《3 號令》，明確了必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。在我國進(jìn)行改革開放、推行市場經(jīng)濟(jì)的時期，《3 號令》頒布實(shí)施以來，我國形成了較為完善的強(qiáng)制招標(biāo)制度體系，對促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)制度的推廣應(yīng)用，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，保障公平競爭，提高招標(biāo)采購質(zhì)量效益，預(yù)防懲治腐敗發(fā)揮了積極作用。同時，由于改革開發(fā)的進(jìn)程和深度不同，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異較大，各地根據(jù)《3 號令》第十條制定了符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的招標(biāo)工程項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。這在不同程度上擴(kuò)大了強(qiáng)制招標(biāo)范圍，對推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的作用。

1.2 隨著時間的推移，原工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)限制了建設(shè)項(xiàng)目的快速發(fā)展

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展和改革持續(xù)深化，我國工程建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模越來越大，項(xiàng)目投資動輒上億元。表1統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國改革開放以來建設(shè)規(guī)模在不斷擴(kuò)大。

表1 1984年、2000年和2016年全國部分投資數(shù)據(jù)比較

隨著項(xiàng)目規(guī)模的增大，《3 號令》在實(shí)施過程中表現(xiàn)出范圍過寬、標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，造成項(xiàng)目招標(biāo)手續(xù)繁多，時間成本和費(fèi)用成本過高，制約著項(xiàng)目的快速推進(jìn)。同時，各省、市、自治區(qū)根據(jù)《3 號令》規(guī)定，普遍制定了本地區(qū)必須招標(biāo)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，在不同程度上擴(kuò)大了強(qiáng)制招標(biāo)的范圍并造成了規(guī)則不統(tǒng)一，進(jìn)一步加重了市場主體的負(fù)擔(dān)。

2 工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)變革的意義

當(dāng)前中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。為了市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，貫徹黨的十九大報告新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，深入推進(jìn)“放管服”改革，需要處理好政府與市場的關(guān)系，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，提高資源配置效率，激發(fā)各類市場主體活力；尤其是要為民營企業(yè)投資松綁，為企業(yè)減負(fù)。同時，在地域發(fā)展差距不斷縮小的時刻，我們也要在政策上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，逐步解決各地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問題。修改和完善必須招標(biāo)項(xiàng)目范圍與規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)制度，正是落實(shí)黨中央要求的重要舉措，是“簡政放權(quán)”的有力體現(xiàn)。這將有利于處理好政府和市場的關(guān)系，增強(qiáng)了招標(biāo)工作的可操作性，對推動經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起到了積極的作用。

2.1 縮小招標(biāo)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，給企業(yè)更大的自主權(quán)

（1）明確了國有投資的概念。在《3 號令》中，全部或部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目，是指一切使用國有資金進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目。不論其在總投資中所占比例大小，都屬于依法必須招標(biāo)的范圍。《16 號令》將“全部或者部分使用國有資金或者國家融資的項(xiàng)目”限定為“使用預(yù)算資金 200 萬元人民幣以上，并且該資金占投資額 10% 以上的項(xiàng)目”，以及“使用國有企事業(yè)單位資金，并且該資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目”。此次對“部分”的含義進(jìn)行明確的規(guī)定，必須招標(biāo)項(xiàng)目范圍大大縮小，可操作性更加增強(qiáng)。

（2）招標(biāo)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)翻番?！?6 號令》將施工的招標(biāo)限額從 200 萬提高到 400 萬元，將重要設(shè)備、材料等貨物采購的招標(biāo)限額從 100 萬提高到 200 萬元，將勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)采購的招標(biāo)限額從 50 萬提高到 100 萬元。通過提高招標(biāo)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，使招標(biāo)工作適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

（3）取消了總投資的規(guī)定?！?6 號令》取消了施工、服務(wù)、貨物采購雖未達(dá)到單項(xiàng)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，但項(xiàng)目總投資額在 3000 萬元人民幣以上的必須招標(biāo)的規(guī)定。這就解決了在《3 號令》實(shí)施過程中有些服務(wù)、貨物的采購費(fèi)用很小，但由于總投資達(dá)到了 3000 萬的標(biāo)準(zhǔn)而必須進(jìn)行招標(biāo)造成的一方面招標(biāo)時間長，另一方面費(fèi)用成本增加給建設(shè)單位和投標(biāo)單位帶來負(fù)擔(dān)的問題。

通過以上三方面的變化，招標(biāo)范圍和標(biāo)準(zhǔn)得到了比較大的調(diào)整。這既是新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，也是使招標(biāo)工作健康發(fā)展的需要。通過縮小招標(biāo)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，將給企業(yè)更大的自主權(quán)，減少政府的行政干預(yù)，讓采購工作走上“企業(yè)自主，政府服務(wù)”的軌道，將“放管服”真正落實(shí)到實(shí)處。

2.2 統(tǒng)一全國招標(biāo)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，消除地區(qū)差異性，刺激各地投資、激發(fā)市場活力

《16 號令》刪除了原《3 號令》中“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以規(guī)定本地區(qū)必須進(jìn)行招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但不得縮小本規(guī)定確定的必須進(jìn)行招標(biāo)的范圍”的規(guī)定，各地區(qū)適用統(tǒng)一規(guī)則，不得另行調(diào)整。這在政策上消除了地區(qū)差異性。之前，各個省級政府，甚至一些市級政府按照原《3 號令》中的規(guī)定，制定了本地區(qū)必須招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模，使一些全國性的企業(yè)在全國各地開展業(yè)務(wù)時有些無所適從。因此，這次統(tǒng)一全國必須招標(biāo)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，能有效避免各地在政策上的差異，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一。

（1）有利于消除各地區(qū)建設(shè)行業(yè)不平衡的發(fā)展，對全國性發(fā)展的企業(yè)真正在政策上實(shí)現(xiàn)了“簡政”。通過此次《16 號令》的頒布實(shí)施，全國實(shí)行統(tǒng)一的必須招標(biāo)范圍，從政策上鼓勵項(xiàng)目建設(shè)落后地區(qū)加快項(xiàng)目而言，開工建設(shè)，促進(jìn)該地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展，同時對全國性企業(yè)來說，統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，簡化了相關(guān)手續(xù)的辦理，提高項(xiàng)目建設(shè)效率，能帶來實(shí)在的經(jīng)濟(jì)效益。

（2）在一定程度上能起到刺激各地投資、激發(fā)市場活力的作用。由于此次必須招標(biāo)的范圍在全國進(jìn)一步縮小且全國統(tǒng)一，對于在必須招標(biāo)范圍之外的項(xiàng)目可以省去招標(biāo)的程序，節(jié)約了大量的時間和費(fèi)用，加快了項(xiàng)目的開工建設(shè)；對于項(xiàng)目決策而言，一些限額以下的項(xiàng)目而言，就會加快上馬，增加當(dāng)?shù)赝顿Y，推動當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，同時帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一批批中小企業(yè)隨即產(chǎn)生，激發(fā)當(dāng)?shù)氐氖袌龌盍Α?/p>

3 招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)改變釋放的政策紅利

3.1 簡政放權(quán)，破除障礙，激發(fā)活力

《16 號令》破除制度藩籬，提高企業(yè)自主性，激發(fā)企業(yè)活力，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)造性，是政府“簡政放權(quán)”的具體體現(xiàn)。主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

（1）在國有或民營企業(yè)項(xiàng)目招標(biāo)中，可以根據(jù)需要或企業(yè)規(guī)章制度降低招標(biāo)項(xiàng)目的起始金額。例如，為保證采購設(shè)備質(zhì)量，加強(qiáng)制度約束，擇優(yōu)選擇合格制造商，企業(yè)可將單項(xiàng)合同價在 50 萬元以上的重要設(shè)備采購，通過招標(biāo)的方式進(jìn)行交易。這樣雖擴(kuò)大了招標(biāo)采購范圍，但并不違反《16 號令》要求，符合“法無明文禁止即可為”的基本準(zhǔn)則，從而賦予企業(yè)更大的自主權(quán)，采用有利于企業(yè)的交易方式，滿足企業(yè)多樣性需求。

（2）建筑總包企業(yè)選擇分包企業(yè)或材料、設(shè)備供應(yīng)商時，可不采用招標(biāo)方式，其原因在于：《16 號令》中“項(xiàng)目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購”是指建設(shè)方選擇承包企業(yè)或供應(yīng)商的情況；而建筑總承包企業(yè)選擇分包企業(yè)或材料、設(shè)備供應(yīng)商必須進(jìn)行招標(biāo)的情況在文中沒有涉及，同樣符合“法無明文禁止即可為”的基本準(zhǔn)則。因此，建筑總承包企業(yè)可根據(jù)工程需要和市場供應(yīng)的情況，靈活自主地選擇和采購，不一定拘束于政策的條條框框開展工作。這樣有利于提高生產(chǎn)效率，激發(fā)企業(yè)活力與創(chuàng)造性。

3.2 壓縮規(guī)模，去繁從簡，提制增效

《16 號令》的實(shí)施將會使招標(biāo)范圍大幅度縮小，有利于企業(yè)從繁多瑣碎的招投標(biāo)工作中解脫出來，減少了資金的支出和人力物力的投入。筆者經(jīng)過多方面招投標(biāo)工作調(diào)研，得出不同項(xiàng)目招投標(biāo)成本和持續(xù)時間的數(shù)據(jù)（見表2～表4）。

表2 施工招投標(biāo)成本

表3 某直轄市建設(shè)項(xiàng)目平均招投標(biāo)成本

表4 招投標(biāo)工作持續(xù)時間統(tǒng)計

通過以上數(shù)據(jù)可看出：企業(yè)開展招投標(biāo)工作，所投入的資金較多，耗費(fèi)的時間較長；絕大多數(shù)投標(biāo)人只是參與了投標(biāo)活動而未中標(biāo)，搭上了資金與時間而無收益；而招標(biāo)企業(yè)經(jīng)過編制和發(fā)布招標(biāo)文件、接收投標(biāo)文件、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等多個環(huán)節(jié)，招標(biāo)也不一定能選擇出滿意的施工企業(yè)。若投標(biāo)人過少，競爭不夠充分，可能致使招標(biāo)人無法選擇到滿意的承包商；甚至可能出現(xiàn)因投標(biāo)響應(yīng)人數(shù)不足以滿足法律要求而造成工程流標(biāo)，不得不重走一遍招標(biāo)程序，將直接影響工程計劃進(jìn)度。《16 號令》的實(shí)施，以上不利局面將有所改善。對于必須進(jìn)行的招標(biāo)工程數(shù)量將大幅減少，避免了大多數(shù)無效招投標(biāo)工作，有利于充實(shí)企業(yè)資本金，增厚企業(yè)利潤，提高內(nèi)部管理效率，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力。

4 對于招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)變革后的建議

政策的變化不是簡單的縮小招標(biāo)范圍，而是對監(jiān)管部門、企業(yè)提出了更高的要求。各單位應(yīng)各司其職，提高工作質(zhì)量，承擔(dān)更多的責(zé)任，推動招標(biāo)采購工作健康發(fā)展。

4.1 對于監(jiān)管部門的建議

（1）加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格按照法規(guī)規(guī)定開展工作。作為行業(yè)行政主管部門，應(yīng)該迅速清理與《16 號令》相矛盾的地方性和部門規(guī)章制度，嚴(yán)格按照《16 號令》執(zhí)行，不得隨意擴(kuò)大必須招標(biāo)項(xiàng)目范圍；應(yīng)做到“法無規(guī)定即可為”，給建設(shè)單位更大的主動權(quán)，做到“簡政放權(quán)”。同時，對必須招標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管工作，嚴(yán)格按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和實(shí)施條例規(guī)定程序執(zhí)行。

（2）轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)建服務(wù)型行政管理部門。在全國范圍內(nèi)建立建筑市場監(jiān)管一體化工作平臺，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，加大信息公開力度，強(qiáng)化信用信息應(yīng)用，推進(jìn)部門之間信用信息共享共用。建立失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，構(gòu)建“一處失信、處處受制”的市場環(huán)境。為企業(yè)提供完善的信用體系，對企業(yè)在選擇非強(qiáng)制性招標(biāo)項(xiàng)目的服務(wù)單位提供強(qiáng)有力的依據(jù)。

4.2 對于企業(yè)采購工作的建議

（1）完善企業(yè)采購制度。招標(biāo)范圍的縮小，給了企業(yè)極大的自主性和權(quán)利。企業(yè)應(yīng)以此作為加快項(xiàng)目手續(xù)辦理的契機(jī)，推進(jìn)項(xiàng)目落地建設(shè)。所以，企業(yè)應(yīng)完善內(nèi)部采購制度，建立權(quán)限審批管理制度、監(jiān)督管理制度等，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠中。讓國家政策紅利真正讓企業(yè)受益。

（2）加強(qiáng)項(xiàng)目的限價管理。對于招標(biāo)范圍以外的項(xiàng)目，企業(yè)可自主選擇供應(yīng)商。但是作為企業(yè)來說，經(jīng)濟(jì)效益永遠(yuǎn)是第一位的。為了有效控制投資、節(jié)省成本，企業(yè)要做好項(xiàng)目的限價編制工作，嚴(yán)格按照企業(yè)的預(yù)算及有關(guān)規(guī)范，編制相關(guān)采購項(xiàng)目的最高限價，采購過程中的采購價格不能超過最高限價。對合同價款的調(diào)整應(yīng)做出明確約定，盡量避免合同價款的調(diào)整。

（3）采用多種采購方式。符合招標(biāo)范圍的，嚴(yán)格按照政策在監(jiān)督部門的監(jiān)督下按程序進(jìn)行招標(biāo)工作。不屬于招標(biāo)范圍內(nèi)，企業(yè)應(yīng)針對不同的項(xiàng)目有針對性地建立不同的采購方式?？梢詤⒖颊少彽姆绞剑捎谜袠?biāo)方式、競爭性談判、單一來源采購、磋商、網(wǎng)上競價等多種采購方式；同時要積極利用互聯(lián)網(wǎng)，采用網(wǎng)絡(luò)采購的方式?？傊痪湓?，采用以企業(yè)利益和提高工作效率相結(jié)合的方式，加快采購工作。

（4）建立企業(yè)采購資源庫，及時進(jìn)行信譽(yù)考核。對于常規(guī)性的采購工作，企業(yè)可以建立內(nèi)部的資源庫，在需要進(jìn)行采購時，對資源庫的單位進(jìn)行報價比選，最終擇優(yōu)選取，提高工作效率。同時，企業(yè)應(yīng)根據(jù)行業(yè)主管部門的信用管理體系及企業(yè)內(nèi)部的年度考核，采用“優(yōu)勝劣汰”的方式，對不誠信、履約能力差的單位進(jìn)行淘汰，并及時補(bǔ)充新的優(yōu)質(zhì)企業(yè)。以這種考核的方式，加強(qiáng)資源庫中單位之間的競爭。

5 結(jié) 語

《16 號令》的出臺是招標(biāo)工作進(jìn)行變革的需要，是政府“簡政放權(quán)”工作的需要，是企業(yè)加快發(fā)展的需要，更是推動市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要。新政策出臺后，各部門和地方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照執(zhí)行，不得違背政策初衷、隨意擴(kuò)大招標(biāo)范圍，提高經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。