“三權(quán)分置”下的耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制研究?

◎鄭榮寶 鄭 雪 陳美招 唐曉蓮 李 爽

一、前言

改革開(kāi)放40年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。截至2015年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地中已有33.3%進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，2.3億承包戶中有6600萬(wàn)戶流轉(zhuǎn)了土地，這個(gè)趨勢(shì)還在加劇過(guò)程中。大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，耕地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離現(xiàn)象越來(lái)越普遍，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)村逐步形成了“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”的基本經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了深刻變化。為了順應(yīng)這一變化，“三權(quán)分置”（“三權(quán)”是指土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)）應(yīng)運(yùn)而生?！叭龣?quán)分置”的提出，在充分認(rèn)識(shí)國(guó)情、保證土地承包關(guān)系穩(wěn)定長(zhǎng)久不變的前提下優(yōu)化升級(jí)了農(nóng)村集體所有權(quán)二元制結(jié)構(gòu)，以轉(zhuǎn)包、出租、入股等經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，解決土地利用優(yōu)化配置問(wèn)題。

“二權(quán)分置”到“三權(quán)分置”下耕地保護(hù)制度的變遷，為我國(guó)實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度提供保障，堅(jiān)守了18億畝耕地紅線，有效保障了我國(guó)糧食安全，但在現(xiàn)實(shí)中也存在不少問(wèn)題：①受補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制的影響，耕種者（承包者與經(jīng)營(yíng)者）耕地保護(hù)積極性普遍不高，農(nóng)民耕地保護(hù)意愿趨于老齡化；②耕地保護(hù)產(chǎn)權(quán)不清晰，土地承包權(quán)分離后屬性和權(quán)能如何確定？誰(shuí)又是真正的所有權(quán)主體？有關(guān)法律法規(guī)中缺乏明確的界定；③耕地保護(hù)與利益難以協(xié)調(diào)，我國(guó)耕地質(zhì)量退化趨勢(shì)十分明顯，農(nóng)戶耕作趨于非糧化，對(duì)化肥、農(nóng)藥的依賴(lài)性越來(lái)越強(qiáng)，氮磷鉀比例失調(diào)、重金屬污染現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在保護(hù)主體基礎(chǔ)上分析“三權(quán)分置”在實(shí)踐中所需防范的風(fēng)險(xiǎn)，厘清耕地保護(hù)權(quán)利與義務(wù)并提出針對(duì)性建議。

二、“三權(quán)分置”下耕地保護(hù)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等機(jī)制構(gòu)建

為達(dá)到更好的耕地保護(hù)效果，必須將耕地產(chǎn)權(quán)落實(shí)到不同權(quán)利主體中，明確各主體的權(quán)能范圍，厘清其權(quán)利與義務(wù)界線，構(gòu)建“三權(quán)分置”下主體間的權(quán)利與義務(wù)對(duì)等機(jī)制（圖1）。

在享有“三權(quán)分置”下耕地保護(hù)的權(quán)利時(shí)，也要履行對(duì)等的義務(wù)。作為享有所有權(quán)的各級(jí)政府組織，必須堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、承包人為集體內(nèi)成員、保障集體內(nèi)成員的權(quán)益不受損害、保障糧食安全、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為根本目的為準(zhǔn)則，履行享有所有權(quán)的基本義務(wù)。耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)，承包人享有承包權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，此時(shí)承包人所履行的義務(wù)將會(huì)相對(duì)簡(jiǎn)化，其主要義務(wù)是在保護(hù)耕地防止耕地拋荒的基礎(chǔ)上，不得將耕地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行非農(nóng)化耕地行為，同時(shí)還需監(jiān)督耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)人行為，一旦發(fā)生耕地非農(nóng)化行為或是改變土地用途需及時(shí)收回經(jīng)營(yíng)權(quán)。作為最終使用耕地的使用權(quán)人是最直接的耕地保護(hù)行使人，除履行合同的基本要件之外，須強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)權(quán)人不得過(guò)度開(kāi)發(fā)耕地或是改變土地用途。經(jīng)營(yíng)權(quán)人有責(zé)任維護(hù)和建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，保存和改良耕地地力，禁止連續(xù)拋荒行為等。

三、“三權(quán)分置”下耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)防范分析

1.防范耕地流轉(zhuǎn)過(guò)快或“流轉(zhuǎn)僵局”的行為?！叭龣?quán)分置”實(shí)施的基本出發(fā)點(diǎn)是要穩(wěn)定土地承包權(quán)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)。目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康平穩(wěn)發(fā)展，但也存在一些需要重視和解決的問(wèn)題，如有些地方強(qiáng)行推動(dòng)耕地流轉(zhuǎn)，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，將耕地低價(jià)流轉(zhuǎn)給下鄉(xiāng)的農(nóng)商企業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)，防止出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益，禁止村民集體外個(gè)人或單位“囤地”的行為發(fā)生。

圖1 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵

2.防范集體組織發(fā)包和承包環(huán)節(jié)的越權(quán)行為。在耕地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中，地方政府要起到監(jiān)督的作用而非決定性作用，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織有序、自發(fā)流轉(zhuǎn)耕地。在發(fā)包環(huán)節(jié)過(guò)程中，地方政府需有效監(jiān)督、引導(dǎo)農(nóng)村集體組織，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》組織開(kāi)展發(fā)包工作，防止村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織將耕地大范圍流轉(zhuǎn)耕地給個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶或農(nóng)業(yè)公司時(shí)，損害集體內(nèi)成員財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

3.防范耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格炒作而畸形偏高。由于“三權(quán)分置”改革提出允許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必定促進(jìn)種植大戶申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)將會(huì)有更廣闊的前景。但也要防控耕地承包權(quán)人借經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)功能帶來(lái)的政策利好，有意抬高流轉(zhuǎn)價(jià)格阻礙耕地成片流轉(zhuǎn)，避免耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格虛高導(dǎo)致流轉(zhuǎn)陷入有價(jià)無(wú)市的僵局。

4.防范“三權(quán)分置”的耕地權(quán)利體系法律邏輯顛倒。從現(xiàn)有法律關(guān)系看，經(jīng)營(yíng)權(quán)若是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置出來(lái)，則必定要有承包權(quán)在先才有經(jīng)營(yíng)權(quán)，所有權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的基礎(chǔ)。目前我國(guó)沒(méi)有相關(guān)的法律體系去明確“三權(quán)”之間的法律邏輯關(guān)系，法律邏輯關(guān)系混亂，弱化了承包權(quán)的功能性權(quán)利和財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)權(quán)利，三項(xiàng)權(quán)利法律地位與適用范圍不明確，阻礙經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

5.防范耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)人濫用行為造成耕地破壞。保護(hù)耕地，不僅是耕地?cái)?shù)量的保護(hù)更是耕地質(zhì)量的保護(hù)為實(shí)現(xiàn)耕地資源長(zhǎng)效保護(hù)。相對(duì)于承包農(nóng)戶的長(zhǎng)久承包權(quán)而言，經(jīng)營(yíng)權(quán)人擁有的經(jīng)營(yíng)權(quán)期限有限，為使利益最大化，難免在一定程度上破壞了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，出現(xiàn)過(guò)度開(kāi)發(fā)的短視性行為，如為了追求經(jīng)濟(jì)利益最大化選擇種植周期短、輪作頻率高的經(jīng)濟(jì)作物，或?yàn)檫_(dá)到高產(chǎn)而施加大量的容易破壞土壤層結(jié)構(gòu)化肥的行為等。

6.防范耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押信貸的金融風(fēng)險(xiǎn)?！蛾P(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》指出允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，初衷在于解決承包方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金不足問(wèn)題，其抵押融資應(yīng)設(shè)計(jì)為針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)項(xiàng)融資。但在實(shí)際操作中，經(jīng)營(yíng)權(quán)人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押的風(fēng)險(xiǎn)高，金融機(jī)構(gòu)不僅要防止抵押貸款不能按時(shí)償還的風(fēng)險(xiǎn)，還要考慮在貸款不能及時(shí)償還的情況下該以何種方式的收回貸款以及在防止經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法在流轉(zhuǎn)年限內(nèi)轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)。

四、“三權(quán)分置”下耕地保護(hù)制度的完善

1.建立耕地流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新制度。創(chuàng)新現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度，放活耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，最大化利用耕地資源。以地方政府依托政府信用為擔(dān)保單位，建立農(nóng)民與專(zhuān)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)公司的信托橋梁，建立備案制度，形成創(chuàng)新式的耕地信托流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)民將承包的耕地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)公司流轉(zhuǎn)，減少親鄰之間的小面積流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營(yíng)。信托流轉(zhuǎn)可以減少在流轉(zhuǎn)期限到期之后可能發(fā)生的產(chǎn)權(quán)糾紛等問(wèn)題，同時(shí)兼顧實(shí)現(xiàn)耕地糧食產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)。保證耕地健康、有序流轉(zhuǎn)，遏制出現(xiàn)耕地流轉(zhuǎn)僵化、防止流轉(zhuǎn)過(guò)快損害農(nóng)民權(quán)益。

2.建立合理的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。我國(guó)農(nóng)村補(bǔ)貼支出在我國(guó)各類(lèi)補(bǔ)貼中所占比例較低，而我國(guó)又是農(nóng)村人口基數(shù)大的國(guó)家，存在人均補(bǔ)貼少、補(bǔ)貼力度不大的現(xiàn)象。一要改善保證耕地增減掛鉤保證耕地?cái)?shù)量“一刀切”傳統(tǒng)耕地保護(hù)模式，加大補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)民的耕地保護(hù)積極性；二要建立糧食主產(chǎn)區(qū)和沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市之間的異地補(bǔ)貼，在耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)那疤嵯聫?qiáng)化糧食調(diào)入，建立互助的補(bǔ)貼機(jī)制，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；三要優(yōu)化經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施，可以采用給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司財(cái)政減稅、科技下鄉(xiāng)、人才培訓(xùn)等手段，增大給予耕地經(jīng)營(yíng)者間接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)牧Χ取?/p>

3.建立耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制。以農(nóng)業(yè)部2016年發(fā)布的《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)方法》為準(zhǔn)則，建立規(guī)范的耕地質(zhì)量調(diào)查、監(jiān)管、評(píng)價(jià)和信息公開(kāi)等制度，構(gòu)建耕地質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)管評(píng)價(jià)體系，定期更新耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)，高質(zhì)量做好流轉(zhuǎn)前后耕地質(zhì)量調(diào)查、監(jiān)管和評(píng)價(jià)工作。首先在“三權(quán)分置”試點(diǎn)內(nèi)開(kāi)展質(zhì)量調(diào)查，采集“三權(quán)分置”試點(diǎn)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；然后將數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和處理，按照《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)方法》標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)；最后將評(píng)價(jià)工作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出改進(jìn)性措施建議，形成一整套清晰、適合我國(guó)國(guó)情的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系。

4.建立耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出制度。目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏、農(nóng)村人口年齡分布兩極化、土地經(jīng)營(yíng)者老齡化等現(xiàn)象普遍，部分農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工者已經(jīng)完全脫離對(duì)耕地的依賴(lài)。城市化和工業(yè)化的發(fā)展帶動(dòng)了農(nóng)村中一部分人脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主要收入為非農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收入，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的收入以及住所?？紤]激勵(lì)第三類(lèi)型經(jīng)濟(jì)收入型農(nóng)民有償交出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并建立合理的退出機(jī)制。充分考慮農(nóng)民的利益，實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出機(jī)制的時(shí)候，必須考慮農(nóng)民在將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出補(bǔ)償，除了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，需要建立接軌城鎮(zhèn)戶口所享有的各種社會(huì)福利和社會(huì)保障等。

5.建立可行的耕地抵押擔(dān)保金融制度?！蛾P(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》雖允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，但是在實(shí)際操作中將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押有很高的準(zhǔn)入門(mén)檻。針對(duì)存在耕地抵押擔(dān)保操作難度系數(shù)大的問(wèn)題，迫切需要針對(duì)性的制定一套耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度及流程。建立耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保制度體系必須搭建政府（或是村集體）、耕地經(jīng)營(yíng)者與金融機(jī)構(gòu)之間的信用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，由地方政府設(shè)立具有評(píng)估資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估可抵押指數(shù)，提高抵押流程的可操作性。

6.建立耕地產(chǎn)權(quán)糾紛行政裁決與司法救濟(jì)制度?！叭龣?quán)分置”下耕地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)糾紛案例必然增大許多，根據(jù)現(xiàn)行的行政裁決司法救濟(jì)制度建立耕地產(chǎn)權(quán)糾紛行政裁決與司法救濟(jì)制度，可以成立專(zhuān)門(mén)解決以土地為糾紛的特定機(jī)構(gòu)，如英國(guó)的土地裁判所，土地裁判所具有獨(dú)立的法律地位，擁有專(zhuān)業(yè)的裁判人員，遵循司法的原則和程序，在裁決土地爭(zhēng)議、減輕法院負(fù)擔(dān)和平衡公共政策方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用。它既不是行政機(jī)關(guān)也不是司法機(jī)關(guān)，而一般是充當(dāng)著有司法化特性的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，從而簡(jiǎn)化司法裁決的程序，降低的時(shí)間成本，提高產(chǎn)權(quán)糾紛裁決的效率。

五、總結(jié)與討論

“三權(quán)分置”是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村土地制度改革又一重大制度創(chuàng)新，順應(yīng)了農(nóng)戶繼續(xù)持有耕地承包權(quán)、有償流轉(zhuǎn)耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的愿意，符合當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改變，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高耕地生產(chǎn)效率和資源利用率。但是隨著“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)，“兩權(quán)分置”下耕地保護(hù)存在的問(wèn)題與壓力仍將存在甚至加劇。要實(shí)現(xiàn)耕地資源長(zhǎng)效保護(hù)，一方面要充分認(rèn)識(shí)到“三權(quán)分置”實(shí)施給耕地保護(hù)帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)，另一方面要協(xié)調(diào)各產(chǎn)權(quán)主體間的利益關(guān)系，厘清“三權(quán)分置”下各利益主體的權(quán)利與義務(wù)界線，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等。通過(guò)立法厘清集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三項(xiàng)權(quán)利之間的法律邏輯關(guān)系和賦予的權(quán)利內(nèi)涵，建立健全的“三權(quán)分置”法制基礎(chǔ)和良好的實(shí)施環(huán)境，保障農(nóng)戶的最基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)耕地有效流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)信用抵押。