農(nóng)村基層治理中村規(guī)民約的完善路徑

摘 要：在農(nóng)村基層治理過程中，村規(guī)民約依據(jù)其不同的屬性，發(fā)揮著特有的功能。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，傳統(tǒng)村莊的生產(chǎn)生活方式都發(fā)生了很大的變化，村規(guī)民約在調(diào)整范圍、制定程序、約束手段及表現(xiàn)形式上也都呈現(xiàn)出了新的特點(diǎn)，但仍存在內(nèi)容不規(guī)范不全面、缺乏針對性、缺乏有效的合法性審查機(jī)制等問題。本文通過調(diào)查分析成都市下屬區(qū)縣十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村規(guī)民約的制定程序、文本內(nèi)容及執(zhí)行情況，提出以下完善村規(guī)民約的路徑：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，注重規(guī)范引導(dǎo)；堅持于法有據(jù)，健全監(jiān)督機(jī)制；堅持問題導(dǎo)向，突出約定實效；堅持宣傳先行，著力觀念更新。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村基層治理；村規(guī)民約；合法性審查機(jī)制

中圖分類號：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）09-0057-08

收稿日期：2018-06-22

作者簡介：白楊（1980—），女，貴州安順人，中共成都市委黨校法學(xué)教研部副教授，研究方向為憲法學(xué)、行政法學(xué)。

基金項目：本文系2016年國家社科基金西部項目“中國共產(chǎn)黨推進(jìn)基層治理法治化研究”的階段性成果，項目編號：16XDJ030；成都市哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)基地“城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化研究中心”課題“提升基層治理法治化水平的成都實踐及完善路徑”的階段性成果。

黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！奔葱纬烧卫怼⑸鐣{(diào)節(jié)和村（居）民自治的縱橫交錯的多元互動網(wǎng)絡(luò)。2017年6月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，該《意見》把“充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約、居民公約在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的積極作用，弘揚(yáng)公序良俗”作為加強(qiáng)和完善農(nóng)村基層治理的重要內(nèi)容。因此，在農(nóng)村基層治理進(jìn)程中，應(yīng)重新審視村規(guī)民約的屬性和功能，探索完善其發(fā)揮積極作用的路徑。

目前，成都正在開展國家中心城市建設(shè)，城市發(fā)展進(jìn)程已進(jìn)入了一個新的階段。從總體來看，農(nóng)村基層治理基本與城鎮(zhèn)化進(jìn)程同步，但也出現(xiàn)了一些新的問題。據(jù)《2017年成都市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：2017年末，全市常住人口1604.5萬，比上年增長0.8%；全市城鎮(zhèn)化率達(dá)71.9%。 在產(chǎn)業(yè)調(diào)整和城鎮(zhèn)化推動下，成都市形成了一些區(qū)別于建制村和城市社區(qū)的“涉農(nóng)社區(qū)”，這就加劇了基層治理的難度，村規(guī)民約的功能與角色定位和運(yùn)行的有效性等方面也面臨著新的挑戰(zhàn)。因此，如何充分調(diào)動多元主體的參與熱情，如何發(fā)揮村規(guī)民約的規(guī)范作用，形成基層治理合力，就成為農(nóng)村基層治理中必須關(guān)注的問題。

基于此，筆者選取了成都市下屬區(qū)縣十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)①作為調(diào)研對象（在調(diào)研的十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有部分“涉農(nóng)社區(qū)”，這部分社區(qū)主要以農(nóng)民集中居住為基本特征，大多處于過渡狀態(tài)，雖然名稱上是社區(qū)，但尚未按照相關(guān)法律規(guī)定成立居民委員會，因而仍以村規(guī)民約來規(guī)范村民的行為），共計63個行政村，45個社區(qū)。通過訪問成都市基層公開綜合服務(wù)監(jiān)管平臺，查閱、分析了98個村（社）從2011—2018年村規(guī)民約的樣本，并開展了相應(yīng)的實地調(diào)研、走訪，分析當(dāng)前村規(guī)民約的基本特點(diǎn)、存在的問題，探索完善村規(guī)民約的途徑，以期為促進(jìn)農(nóng)村基層治理提供參考。

一、村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的屬性和功能

村規(guī)民約作為村莊內(nèi)生的一種有效的治理規(guī)則，同時也是一種法律認(rèn)可的行為規(guī)范，在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。

（一）就法律屬性而言，村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮著穩(wěn)定秩序和分配利益的功能

我國《憲法》第二十四條第一款規(guī)定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會主義精神文明的建設(shè)?！痹摋l中的守則、公約就包括村規(guī)民約。而《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）進(jìn)一步細(xì)化了上述條款，明確了制定村規(guī)民約的相關(guān)程序要求。正是因為國家法律法規(guī)賦予了村規(guī)民約正式的法源地位，從而為其在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮穩(wěn)定秩序和調(diào)配利益的積極作用提供了法律依據(jù)。成都市萬興鄉(xiāng)的9村1社在其村規(guī)民約中規(guī)定要“遵守國家法律法規(guī)，學(xué)法、知法、守法，孝敬父母，贍養(yǎng)老人”，并且約定了違反村規(guī)民約的處理辦法：“⒈違反法律法規(guī)的送交司法機(jī)關(guān)處理；⒉情節(jié)嚴(yán)重，但尚未觸犯刑律和治安管理處罰法，由村委會、調(diào)解委員會研究處罰；⒊情節(jié)較輕的，給予批評、教育、檢討，并限期改正；⒋凡違反上述規(guī)定者不能享受村上當(dāng)年的各種優(yōu)待和福利?！边@也是大多數(shù)村規(guī)民約的“法律屬性”在穩(wěn)定秩序方面的體現(xiàn)。勝利鎮(zhèn)《云華社區(qū)村規(guī)民約（2018）》第十一章專門就土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)及集體經(jīng)濟(jì)組織收益款的分配原則作出了規(guī)定，體現(xiàn)了村規(guī)民約調(diào)配利益的功能。

（二）就民主屬性而言，村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮著保障基層民主的功能

依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，村民自治是村民直接行使民主權(quán)利，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本制度，其核心就是要遵循“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的原則。根據(jù)這一原則，要切實把協(xié)商民主落實到村規(guī)民約制定與執(zhí)行的全過程，并通過對村規(guī)民約內(nèi)容的修訂、完善來健全基層選舉、決策、問責(zé)等機(jī)制。目前，部分村規(guī)民約對村民委員會選舉、村務(wù)管理、村務(wù)公開等內(nèi)容作出了規(guī)定，豐富了民主形式，拓寬了民主渠道。如壽安鎮(zhèn)三源村就村規(guī)民約的制定明確了以下程序：工作準(zhǔn)備階段、宣傳動員階段、意見收集階段、修訂完善形成草案及表決通過階段、公示階段，同時還明確了對各階段的時間要求。壽安鎮(zhèn)《新林村村規(guī)民約（2015）》第十四條針對村務(wù)管理的重大事項作出了規(guī)定：“討論各小組涉及村民利益的重大事項（如涉及小組的集體經(jīng)濟(jì)組織利益或收益分配，因戶籍遷移或變更引起的小組集體經(jīng)濟(jì)組織利益分配，因歷史原因造成的小組集體經(jīng)濟(jì)組織利益分配爭議等）必須召開該組參會戶代表會議討論決定，參會戶代表必須達(dá)到該組三分之二以上會議方可召開，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)參會戶代表的過半數(shù)同意為準(zhǔn)。”勝利鎮(zhèn)《桂花村公共服務(wù)和社會管理項目實施村組干部回避制度（2018）》明確規(guī)定了在實施外包公共服務(wù)和社會管理項目招標(biāo)時的回避范圍、程序及紀(jì)律。從調(diào)研情況看，并非所有被調(diào)查村（社）的村規(guī)民約中都有關(guān)于基層民主的相關(guān)規(guī)定，雖然在成都市基層公開綜合服務(wù)監(jiān)管平臺上都可查詢到“三務(wù)”（黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)）公開等內(nèi)容，特別是有關(guān)民主決策、民主選舉、民主監(jiān)督的情況，但也存在少部分村（社）“三務(wù)”內(nèi)容更新不及時的情況。因此，村規(guī)民約的民主屬性還需要制定具體條款來體現(xiàn)。

（三）就社會屬性而言，村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮著協(xié)調(diào)關(guān)系和強(qiáng)化關(guān)聯(lián)的功能

隨著現(xiàn)代傳媒和市場經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村的滲透以及人口流動的加快，村莊社會關(guān)聯(lián)（村莊社會關(guān)聯(lián)是指村莊內(nèi)村民與村民之間具體關(guān)系的總和，指的是處于事件中的任何一個具體的村民在應(yīng)對事件時可以調(diào)用關(guān)系的能力）[1]開始降低，一些村莊的村民開始出現(xiàn)“原子化”現(xiàn)象，不但個人對村莊事務(wù)的關(guān)注度降低，而且村民間的個人聯(lián)系也比較少。村規(guī)民約通過對鄰里關(guān)系、民間糾紛等作出規(guī)定，可以強(qiáng)化村民之間及其與村莊之間的聯(lián)系。在調(diào)研的98個村（社）中，絕大多數(shù)村規(guī)民約中都有關(guān)于家庭和睦、鄰里團(tuán)結(jié)的規(guī)定，只是表述方式不同。有些是從面上要求，而有些則細(xì)化到鄰里糾紛的解決與補(bǔ)償，如壽安鎮(zhèn)《天星村村規(guī)民約（2015）》第十一條規(guī)定：“發(fā)生民間糾紛時，應(yīng)互諒互讓，調(diào)解解決。鄰里之間發(fā)生糾紛，對他人造成傷害的，應(yīng)承擔(dān)醫(yī)藥費(fèi)、誤工費(fèi)等費(fèi)用，不能采取要挾或威脅的辦法?！?/p>

（四）就文化屬性而言，村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮著傳承和載體的功能

自治傳統(tǒng)和自治習(xí)慣在我國傳統(tǒng)社會中有著久遠(yuǎn)的歷史，而村規(guī)民約作為傳承的載體，在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮著重要的作用。公元11世紀(jì)中葉，宋朝嘉佑年間進(jìn)士呂大鈞帶領(lǐng)村民制定了《呂氏鄉(xiāng)約》，明太祖朱元璋頒布的《圣訓(xùn)六諭》，不僅與《呂氏鄉(xiāng)約》內(nèi)容基本一致，還成為以后村規(guī)民約的基本原則。[2]比如“禮俗相交、德業(yè)相勸、過失相規(guī)、患難相恤”等價值理念，對當(dāng)下的農(nóng)村基層治理即有著極為重要的參考價值。如萬興鄉(xiāng)《公平村村規(guī)民約（2017）》第十一條就是對良善文化的傳承：“孝敬父母，贍養(yǎng)老人，弘揚(yáng)中華民族的傳統(tǒng)美德。”有些村規(guī)民約還強(qiáng)調(diào)村民間要和諧共處，樹立依法維權(quán)意識，如大同鎮(zhèn)《同福村村規(guī)民約（2018）》在鄰里關(guān)系第三條中規(guī)定：鄰里糾紛的解決，要按照互助友愛的精神平等協(xié)商，如果協(xié)商不成，可以向村調(diào)解委員會提出申請，也可以依法向人民法院起訴。村規(guī)民約不僅可以傳承固化良好的家風(fēng)習(xí)俗，同時還可以成為宣傳社會主義核心價值觀的重要載體。如郫都區(qū)友愛街道《龍溪村村規(guī)民約（2017）》第一條明確提出：要遵守公民道德規(guī)范，倡導(dǎo)社會主義核心價值觀。由此可見，村規(guī)民約作為軟法治理的一種方式，是農(nóng)村基層治理的重要組成部分，不僅有利于推動形成多層次、多樣化的社會治理規(guī)則體系，而且有利于推進(jìn)農(nóng)村基層治理法治化。

二、農(nóng)村基層治理中村規(guī)民約的基本特征

村規(guī)民約是村民根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)及政策，結(jié)合本村實際制定的涉及社會治安、村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系、婚姻家庭及環(huán)境衛(wèi)生等方面的綜合性規(guī)定，是基層民主法治建設(shè)的形式之一，同時也是基層治理、規(guī)范村民行為的一種有效方法，具有主體多元、宗旨明確、內(nèi)容靈活等基本特征。由于各地的發(fā)展水平和自然環(huán)境不同，使得村規(guī)民約呈現(xiàn)出了新的時代特征。

（一）調(diào)整范圍有所變化

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人口流動性的增強(qiáng)，各種利益訴求差異明顯，村規(guī)民約的調(diào)整范圍也開始發(fā)生變化，已從綜合性領(lǐng)域轉(zhuǎn)向法律法規(guī)和政策沒有明確規(guī)定的事項或是當(dāng)前村（社）矛盾利益聚焦的領(lǐng)域，體現(xiàn)出新的時代特征。2011年，絕大多數(shù)村（社）制定的村規(guī)民約幾乎都涵蓋了社會治安、消防安全、村風(fēng)民俗、計劃生育、鄰里關(guān)系、婚姻家庭等多項內(nèi)容，而從2013年開始特別是到了2017年，除極個別村（社）外，都相繼修訂了村規(guī)民約并且結(jié)構(gòu)及內(nèi)容也發(fā)生了很大變化。比如森林覆蓋率高達(dá)83%的萬興鄉(xiāng)，其9村1社所修訂的村規(guī)民約針對森林防火作出了專門規(guī)定。具體而言，《觀斗村村規(guī)民約（2015）》第十三條規(guī)定：“自覺做好森林防火隔離帶砍伐工作、積極配合村委會做好森林防火工作?！痹俦热缌鲃尤丝谟?.8萬人的新都區(qū)龍橋鎮(zhèn)，其5村4社的村規(guī)民約針對外地非農(nóng)村戶口來本地落戶的情況也作出專門規(guī)定?！肚鄻虼宕逡?guī)民約（2017）》第九條即規(guī)定了外地非農(nóng)村戶口遷入的條件，需要所在小組80%以上的戶主簽字同意。就目前來看，村規(guī)民約的調(diào)整范圍更具有針對性，更能夠體現(xiàn)村（社）所在地的地域特色及發(fā)展實際，而且主要體現(xiàn)了社會福利分配、集體經(jīng)濟(jì)利益分配等內(nèi)容。

（二）程序意識有所增強(qiáng)

從縱向角度看，成都市下屬區(qū)縣十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村（社）在制定和修訂村規(guī)民約的過程中，對制定程序的重視程度均有所增強(qiáng)。目前，絕大部分村（社）都明確村規(guī)民約須經(jīng)本村村民會議討論通過，還有一些村（社）同時明確了村規(guī)民約的通過及生效時間。如壽安鎮(zhèn)的百花社區(qū)在修訂村規(guī)民約的過程中，將修訂的日程表、實施方案及起草小組成員名單、草案等都逐一公示，確保村民意見得到充分體現(xiàn)與吸納。除此之外，村規(guī)民約在具體內(nèi)容上也開始體現(xiàn)程序意識，如壽安鎮(zhèn)《吳家場社區(qū)村規(guī)民約（2015）》第四條規(guī)定了對違反村規(guī)民約處理辦法的程序要求，除了口頭批評教育的，其他處理必須要集體討論并以書面形式作出，處理決定及相關(guān)材料要全部存檔。

（三）約束手段有所調(diào)整

各村（社）在2011年制定的村規(guī)民約中，對于違反相關(guān)規(guī)定的行為（如破壞公共設(shè)施、公共衛(wèi)生、林間吸煙等），大都以經(jīng)濟(jì)處罰為主。從2014年開始，大多數(shù)修訂后的村規(guī)民約對于違反規(guī)定的行為都是采取以教育批評為主、以取消或暫緩各種福利為輔的方法，僅有極少數(shù)村（社）還保留了罰款的規(guī)定。如壽安鎮(zhèn)《清水村村規(guī)民約（2014）》第十五條規(guī)定：“違反本村規(guī)民約，由村民委員會通過公示欄等進(jìn)行公開譴責(zé)，記入村民信譽(yù)檔案；觸犯法律的，由村民委員會報告有關(guān)部門依法追究法律責(zé)任?！蹦壳埃诖逡?guī)民約的執(zhí)行力有待加強(qiáng)而又缺乏相應(yīng)約束手段的情況下，將違反村規(guī)民約的行為記入村民信譽(yù)檔案的做法是一種新的探索。

（四）表現(xiàn)形式多樣

村規(guī)民約其實是一種共信共行的自我約束規(guī)范，如果過于書面化、復(fù)雜化，反而不利于村民對它的理解與內(nèi)化。近年來，一些村（社）不斷總結(jié)經(jīng)驗，使村規(guī)民約的通俗性得到了增強(qiáng)，村民們可以很容易地記住和理解村規(guī)民約的內(nèi)容。如勝利鎮(zhèn)的白塔村，除了制定自治章程外，還以村內(nèi)小區(qū)為主體，分別從住房、房屋裝修、公共秩序、環(huán)境衛(wèi)生、居住管理、物品搬遷等方面作出約定。再如郫都區(qū)友愛街道清河村和青岡村以“三字經(jīng)”的形式宣傳廉政文化：“村干部，村民選；承諾書，須踐言；村兩委，團(tuán)結(jié)緊；分工明，職責(zé)清?！倍鴫郯叉?zhèn)的岷江村以院落文明新風(fēng)歌的形式傳唱村規(guī)民約，倡導(dǎo)鄉(xiāng)村文明新風(fēng)：“污水排放處理好，垃圾裝袋定點(diǎn)放；講究衛(wèi)生靠自覺，環(huán)境優(yōu)美大家要?！眽郯叉?zhèn)天源村在2018年將村規(guī)民約演繹為“三字經(jīng)”：“天源村，是我家，共同來，建設(shè)它；愛國家，愛集體，保初心，記使命；講和諧，創(chuàng)業(yè)績，謀發(fā)展，同受益?！边@些形式多樣的村規(guī)民約，既能針對實際問題，又能充分發(fā)揮村規(guī)民約的約束規(guī)范作用。

三、當(dāng)前農(nóng)村基層治理中村規(guī)民約存在的主要問題

（一）村規(guī)民約中的部分內(nèi)容存在合法性問題

目前，雖然大部分村民的整體素質(zhì)有所提高，但由于其對黨的路線、方針、政策及相關(guān)的法律法規(guī)理解不到位，導(dǎo)致其制定的村規(guī)民約的內(nèi)容有失偏頗，或者內(nèi)容與法律法規(guī)相違背，或者與現(xiàn)行政策規(guī)定相脫節(jié)。如仍然有極少村（社）保留了罰款的條款，但依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，①村規(guī)民約中的行政處罰條款是沒有法律依據(jù)的。當(dāng)然，有些村（社）認(rèn)為村規(guī)民約是一種契約，罰款是以違約金或公益金的形式，并不違反相關(guān)法律。但要注意的是，村規(guī)民約作為契約，在內(nèi)容上主要涉及公共利益，從程序上來看，是大多數(shù)契約主體同意的結(jié)果，而民事契約的成立要以參與的所有主體同意為前提。因此，一旦罰款這種形式被認(rèn)可和推廣，就有可能導(dǎo)致部分村民的合法權(quán)益受到侵害。

（二）村規(guī)民約中缺乏針對實際情況的約定

在調(diào)研的98個村（社）中，有些村（社）的村規(guī)民約內(nèi)容大同小異，有些村（社）制定的村規(guī)民約只是變更了村（社）名，其具體內(nèi)容并不符合本村實際，難以操作；有些村（社）制定的村規(guī)民約看似很全面但內(nèi)容空洞，存在對現(xiàn)行法律法規(guī)簡單重復(fù)規(guī)定的問題。如關(guān)于社會治安，一些村規(guī)民約就簡單規(guī)定：“嚴(yán)禁盜竊、敲詐、搶劫財物，嚴(yán)禁賭博、嚴(yán)禁藏匿贓物?！边@種模式化的規(guī)定在實踐中缺乏可操作性，村民對其也不易理解。值得肯定的是壽安鎮(zhèn)《苦竹村村規(guī)民約（2014）》，其把大多數(shù)“嚴(yán)禁”表述為“我們自覺愛護(hù)環(huán)境衛(wèi)生，垃圾倒入指定地點(diǎn)，保持房前屋后衛(wèi)生干凈。積極參加治安巡邏，防止偷盜事件發(fā)生，對壞人壞事要及時阻止，堅決抵制?！边@種倡導(dǎo)性條款不僅體現(xiàn)了“規(guī)”（村民必須遵守的剛性制度）的重要性，更體現(xiàn)了“約”（人們約定共同遵守的契約）的意義。

（三）村規(guī)民約在價值取向上仍然以強(qiáng)調(diào)義務(wù)為主

在深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，部分傳統(tǒng)村莊已經(jīng)或正在發(fā)生深刻變革，但村規(guī)民約卻沒有通過及時修訂來反映這種變化，原有的義務(wù)性條款、禁止性條款較多，并且有些條款也不符合相關(guān)法律規(guī)定。如有些村規(guī)民約仍規(guī)定：“自覺遵守計劃生育政策，提倡晚婚晚育，對非法同居、非法懷孕和計劃外生育者按有關(guān)法律法規(guī)和政策嚴(yán)肅處理，并不能享受助學(xué)、扶貧和其它民政優(yōu)惠政策?！笔紫?，“非法同居”“非法懷孕”等詞屬于非法學(xué)術(shù)語，與法律中所禁止的行為不能簡單等同；其次，受教育權(quán)是憲法賦予每個公民的基本權(quán)利，助學(xué)等優(yōu)惠政策不能隨意取消。此外，大多數(shù)村規(guī)民約中還頻繁出現(xiàn)如“嚴(yán)禁”“不得”“應(yīng)當(dāng)”“必需”等用語，說明村規(guī)民約在制定時所體現(xiàn)的是義務(wù)本位，授權(quán)性規(guī)范仍然較少，特別是在村民自身權(quán)利受到侵害時，還沒有相應(yīng)的救濟(jì)途徑予以救濟(jì)。

（四）村規(guī)民約缺乏有效的合法性審查機(jī)制

我國《村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！币罁?jù)此規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)對村規(guī)民約程序及內(nèi)容的合法性進(jìn)行審查并提出處理意見，但并未明確未經(jīng)備案的村規(guī)民約是否有效，也未明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未認(rèn)真履行備案職權(quán)時所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在現(xiàn)實中，由于一些村（社）對村規(guī)民約主動備案的積極性還有待提高，特別是一些新的規(guī)定雖然沒有冠以村規(guī)民約的名稱，但實際上卻發(fā)揮著村規(guī)民約的作用，因此，這些規(guī)定還游離在備案及合法性審查機(jī)制之外。

四、農(nóng)村基層治理中完善村規(guī)民約的建議

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，注重規(guī)范引導(dǎo)

從治理理論的視角出發(fā)，黨政主導(dǎo)下的多元共治，是指在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和基層政府主導(dǎo)下，社區(qū)居委會、社區(qū)居民、市場組織、社會組織等社區(qū)主體基于社區(qū)發(fā)展的公共利益，通過強(qiáng)化彼此認(rèn)同、開展協(xié)商合作等集體行動，在有效提供社區(qū)公共物品、滿足社區(qū)發(fā)展需求、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)社區(qū)優(yōu)良公共秩序的過程。[3]因此，在村規(guī)民約的制定、執(zhí)行及修訂過程中，要充分發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，特別是要發(fā)揮好社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用以及駐區(qū)單位黨組織的參與作用，從而實現(xiàn)多元主體之間的彼此認(rèn)同和協(xié)商合作。具體到實踐中，一是要讓“村兩委”干部、駐村干部全程參與到村規(guī)民約的制定、宣傳之中，確保村規(guī)民約符合國家有關(guān)法律法規(guī)和黨的方針、政策，在合理界定村民自治范圍的同時，通過黨員和村民代表入戶收集問題，了解村民所思所想，讓制定或修訂的村規(guī)民約能夠反映村民意愿，做到家喻戶曉；二是要充分發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，要求廣大黨員主動亮身份，在遵守村規(guī)民約上起表率作用并接受村民的廣泛監(jiān)督，同時，要把遵守、執(zhí)行村規(guī)民約的情況作為培養(yǎng)考察入黨積極分子及后備干部的重要參考依據(jù)。

（二）堅持于法有據(jù)，健全監(jiān)督機(jī)制

在村規(guī)民約制定過程中，要以合法性為底線，確保程序和內(nèi)容的合法性，不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相沖突，切實做到“于法有據(jù)”。具體而言，一是通過制定相關(guān)的地方性法規(guī)對村規(guī)民約予以規(guī)范。目前，《村民委員會組織法》對于村規(guī)民約的規(guī)定較為簡單，無論是制定、修訂、備案程序，還是制定時應(yīng)遵循的原則和要求，都沒有作出詳細(xì)規(guī)定。在全國性相關(guān)法規(guī)沒有出臺的情況下，就需要地方性法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化村規(guī)民約的制定、修訂等程序。二是充分利用“一村一律師”的機(jī)制平臺，讓駐村律師全程參與村規(guī)民約的制定與修訂，同時要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對村規(guī)民約制定工作的指導(dǎo)，審查其是否由村民會議制定，及時反饋其中不合法不合理的內(nèi)容，并請政府法律顧問或相關(guān)法律專家列席村民會議，進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)，如果在備案過程中發(fā)現(xiàn)有程序或內(nèi)容不合法的，不予備案，并責(zé)令改正。三是完善村規(guī)民約監(jiān)督審查機(jī)制，建議建立全市層面的村規(guī)民約合法性審查機(jī)制，定期審查村規(guī)民約的合法性，充分發(fā)揮政府相關(guān)部門、法律顧問及專家智庫的作用，增強(qiáng)村規(guī)民約的規(guī)范性與科學(xué)性。

（三）堅持問題導(dǎo)向，突出約定實效

近年來，部分村民的權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，開始關(guān)注村規(guī)民約制定的程序、修訂的內(nèi)容以及執(zhí)行情況。要讓廣大村民對村規(guī)民約形成普遍的心理認(rèn)同，在村規(guī)民約起草制定和修訂過程中就要建立相關(guān)機(jī)制。一是始終堅持問題導(dǎo)向。嚴(yán)格遵循“三上、三下”①的步驟，要敢于面對困難與挑戰(zhàn)，通過村黨員干部主動入戶談話、召開村民代表大會、黨員大會等形式，找出帶有普遍性的問題。如在村規(guī)民約中增加環(huán)保內(nèi)容，要避免出現(xiàn)簡單照抄照搬法律法規(guī)政策和相互效仿的現(xiàn)象，要根據(jù)本村（社）實際，查找出當(dāng)?shù)卮嬖诘沫h(huán)保問題并有針對性地作出約定。二是突出約定實效。在村規(guī)民約制定和修訂過程中，要確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)，以文本的形式外化村民內(nèi)心的需求，做到村民滿意的，合法合理的，就約定到位；村民不認(rèn)可的，不切實際的，就不納入討論范圍。同時組織村民簽訂遵守村規(guī)民約承諾書，②以增強(qiáng)其自我約束意識，做到“我制定、我簽字，我承諾、我執(zhí)行”。三是加強(qiáng)績效考核。通過對村規(guī)民約的制定、執(zhí)行等效果的評估，進(jìn)一步完善其形式和內(nèi)容，并將其作為村委會績效考評的內(nèi)容之一。

（四）堅持宣傳先行，著力觀念更新

村民對村規(guī)民約的理解與認(rèn)可，是村規(guī)民約發(fā)揮應(yīng)有作用的前提條件。因此，要加大宣傳力度，提高村民的法律素養(yǎng)，如通過舉辦故事會、文藝表演、國旗下的“微宣講”①等活動將村規(guī)民約融入每一位村民的日常生活之中，并借助村務(wù)公開欄、網(wǎng)絡(luò)信息平臺、微信、微電影等形式擴(kuò)大宣傳范圍，不斷重復(fù)信息，讓村規(guī)民約的內(nèi)容家喻戶曉，讓村民形成對村規(guī)民約的文化認(rèn)同，從而營造出有利于執(zhí)行村規(guī)民約的良好氛圍。同時，可以在全市范圍內(nèi)定期舉辦優(yōu)秀村規(guī)民約評選活動，通過對村規(guī)民約的挖掘、記錄、規(guī)范、展示，遴選出優(yōu)秀的村規(guī)民約編集成冊出版。區(qū)縣政府還可以通過整合資源，評選踐行村規(guī)民約的優(yōu)秀農(nóng)戶并進(jìn)行表彰和獎勵。如通過勞動部門為其提供免費(fèi)的技能培訓(xùn)，信貸部門為其免除小額貸款擔(dān)保和抵押等方式，讓村民切實感受到主動踐行村規(guī)民約帶來的實惠，以此發(fā)揮村規(guī)民約的規(guī)范和引導(dǎo)功能。

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村基層治理面臨著更大的挑戰(zhàn)，這就對村規(guī)民約提出了更高的要求，一方面要積極應(yīng)對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問題，另一方面要配合法律法規(guī)及各項政策在基層的落實，把社會主義核心價值觀與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融入其中，惟有如此，才能有效拓展農(nóng)村基層治理創(chuàng)新的實踐路徑，促進(jìn)自治與法治的有機(jī)融合，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]陳寒非，高其才.鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用實證研究[J].清華法學(xué)，2018，（01）：78.

[3]孫萍.中國社區(qū)治理的發(fā)展路徑：黨政主導(dǎo)下的多元共治[J].政治學(xué)研究，2018，（01）：108.

（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：In the process of urban and rural community governance，village rules and regulations play a unique function according to their different attributes.With the development of urbanization，the traditional way of life in rural areas has changed，and new features have emerged in the scope of regulation，procedures， means of restraint and forms of expression.However，there are also problems such as non-standardized content，lack of pertinence，and lack of effective legitimacy review mechanisms.Through the investigation and analysis of the formulation，text content and implementation of the rules and regulations of some towns and villages in Chengdu，the author puts forward the path of improving the rules and regulations of the village is：first，to adhere to the leadership of the party and pay attention to normative guidance；The second is to adhere to the legal basis and improve the supervision mechanism；Third，adhere to the problem orientation，highlight the effectiveness of the agreement；Fourth，we must continue to promote propaganda and focus on updating ideas.

Key words：rural grassroots governance；village rules and regulations；legality review mechanism