以人民為中心推動(dòng)城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展

李連成

城市軌道交通既是緩解城市交通擁堵的重要舉措，也是優(yōu)化城市布局、改善空間結(jié)構(gòu)的重要手段。為規(guī)范城市軌道交通發(fā)展，2003年9月27日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕81號，下稱“81號文件”），提出了我國城市發(fā)展地鐵和輕軌的指導(dǎo)思想，規(guī)范了城市軌道交通規(guī)劃和建設(shè)的管理。2012年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，針對優(yōu)先發(fā)展公共交通提出“有條件的特大城市、大城市有序推進(jìn)軌道交通系統(tǒng)建設(shè)?！?/p>

在國家系列政策指導(dǎo)下，我國城市軌道交通發(fā)展總體有序，對優(yōu)化城市交通出行結(jié)構(gòu)，完善城市功能布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。上海、北京等城市的城軌運(yùn)營里程位居世界前列，超大城市基本處于完善網(wǎng)絡(luò)和穩(wěn)定運(yùn)營階段，特大城市進(jìn)入加速成網(wǎng)時(shí)期，一批大城市也相繼完成骨干線路建設(shè)。2017年底，我國已有31個(gè)城市開通地鐵和輕軌4200公里。自2003年以來，隨著我國發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，城市軌道交通也面臨新形勢、新要求，需要與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

一、堅(jiān)定不移推動(dòng)城市軌道交通有序發(fā)展

優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是解決城市交通問題的有力途徑。作為超大、特大城市公共交通的骨干，地鐵和輕軌等大容量公共交通對提高超大、特大城市運(yùn)行效率具有重要作用。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，世界上200萬以上人口的大城市，基本上確立了公共交通的主體地位，特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)的超大、特大城市，需要依靠快速、大容量的軌道交通來支撐城市發(fā)展，如紐約、倫敦、巴黎、東京、香港等國際大都市居民出行公共交通分擔(dān)率一般為60—80%，其中軌道交通客運(yùn)量是公共交通客運(yùn)量的主體。2000年至2017年，我國民用載客汽車保有量從854萬輛增加到1.85億輛，汽車已經(jīng)進(jìn)入我國千家萬戶，許多城市家庭擁有多輛汽車，城市交通擁堵已成為大城市管理者和居民社會(huì)生活中最頭疼的問題之一；同時(shí)，隨著新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)我國城市規(guī)模和人口不斷增長，居民出行距離越來越長，一些城市對發(fā)展快速、便捷、經(jīng)濟(jì)的城市軌道交通表現(xiàn)出較高的積極性。

2017年2月，國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》明確，“完善優(yōu)化超大、特大城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)城區(qū)常住人口300萬以上的城市軌道交通成網(wǎng)?！苯?jīng)過多年建設(shè)，我國城市軌道交通發(fā)展總體有序，北上廣深等超大、特大城市已形成成熟的運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)，還有一批城市基本建成骨干線路，大部分建成線路客流效益良好，受到相關(guān)城市和人民群眾的廣泛認(rèn)可。

當(dāng)然，我們也要清醒地看到，有的城市發(fā)展城市軌道交通急于求成，有的城市追求過高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有的城市提出建設(shè)城市軌道交通的需求但客流支撐不足，這些情況都與81號文件提出“量力而行、有序發(fā)展”的原則產(chǎn)生了偏差。為進(jìn)一步促進(jìn)城市軌道交通規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2018〕52號文發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》，強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市軌道交通必須堅(jiān)持“有序”，即有管理秩序、有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和合理節(jié)奏。

二、堅(jiān)持“以人民為中心”發(fā)展城市軌道交通

黨的十九大強(qiáng)調(diào)改革和發(fā)展要堅(jiān)持以人民為中心。《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》明確交通運(yùn)輸以服務(wù)人民為根本宗旨。在城市軌道交通發(fā)展中，要牢牢把握“以人民為中心”這一核心理念，關(guān)鍵是要統(tǒng)籌城市居民需求和城市建設(shè)能力的關(guān)系。既要盡力而為，緩解城市交通擁堵、提升人民群眾出行質(zhì)量；又要量力而行，科學(xué)有序，不造成城市可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

一是要盡力而為，滿足城市居民出行的基本需求。在城市居民更高品質(zhì)、更長距離的出行趨勢下，大城市要形成以公共交通為主的出行結(jié)構(gòu)。同時(shí)，城市交通出行結(jié)構(gòu)要具有一定的彈性和調(diào)整優(yōu)化的空間。一般而言，在機(jī)動(dòng)化發(fā)展初期，交通出行結(jié)構(gòu)具有較大彈性和可調(diào)整的余地，但是，隨著城市形態(tài)、空間結(jié)構(gòu)的逐漸成熟，以及人們出行習(xí)慣的固化，出行結(jié)構(gòu)可調(diào)整的彈性將越來越小?，F(xiàn)階段，我國交通擁堵問題已經(jīng)由超大城市、特大城市向其他城市蔓延開來，要抓住城市出行結(jié)構(gòu)彈性期，通過政府的政策支持，發(fā)揮企業(yè)和社會(huì)的積極性，構(gòu)建與城市時(shí)空匹配的快速、經(jīng)濟(jì)的城市綜合交通體系，提升人民群眾生活品質(zhì)。

二是要量力而行，把握規(guī)模和節(jié)奏。政府要把人民創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富用好，用在必須和急需的地方，才能發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。城市軌道交通建設(shè)投資大，如地鐵每公里造價(jià)動(dòng)輒七八億元以上，運(yùn)營期還需要長期依靠財(cái)政補(bǔ)貼。因此，需要統(tǒng)籌城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營和地方政府財(cái)力。另外，從發(fā)展模式來看，城市軌道交通有地鐵、輕軌等多種系統(tǒng)制式，造價(jià)不同、適應(yīng)的運(yùn)量規(guī)模不同。要按照經(jīng)濟(jì)適用原則，合理選擇系統(tǒng)制式，控制工程投資，提高城市軌道交通投資效益。許多發(fā)達(dá)國家的百萬人口規(guī)模的大城市，雖然城市軌道交通發(fā)展起步較早，但是規(guī)模僅僅幾十公里、三四條線，就能解決好城市交通問題。我們也要充分借鑒國際大城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，量力而行，合理把握城市軌道建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，有序推進(jìn)發(fā)展。

三、完善政策，加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

城市軌道交通的規(guī)劃建設(shè)管理必須與時(shí)俱進(jìn)。與2003年出臺(tái)81號文件的時(shí)候相比，我國城市軌道交通發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了較大的變化。比如，按照81號文件規(guī)定，申報(bào)建設(shè)地鐵的城市，財(cái)政一般預(yù)算收入在100億元以上；申報(bào)建設(shè)輕軌的城市，財(cái)政一般預(yù)算收入在60億元以上。近年來，建筑材料價(jià)格的上漲、征地拆遷、勞動(dòng)力成本的提高等使得目前城市軌道建設(shè)成本已經(jīng)大幅提高。從這個(gè)情況來看，十幾年前的建設(shè)申報(bào)條件已經(jīng)滯后于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。又如，隨著近年來軌道交通裝備的快速發(fā)展，制造企業(yè)對中低速磁懸浮、跨座式單軌等裝備的自主創(chuàng)新力度不斷加大，技術(shù)日趨成熟，部分城市和軌道交通市場也表現(xiàn)出較大興趣，將它們納入規(guī)劃管理也是新時(shí)期發(fā)展需要解決的問題。

總之，適應(yīng)城市軌道交通發(fā)展新形勢下的新要求、解決新變化帶來的新問題，應(yīng)該有更加完善的政策制度，從而確保城市軌道交通發(fā)展與需求相匹配，實(shí)現(xiàn)健康有序發(fā)展。

（作者為國家發(fā)展改革委運(yùn)輸所副所長）