加強(qiáng)調(diào)查研究促進(jìn)教育決策科學(xué)化

背景與方法

2018年3月，中共教育部黨組印發(fā)《關(guān)于在教育系統(tǒng)大興調(diào)查研究之風(fēng)的意見》，決定把2018年作為教育系統(tǒng)“調(diào)查研究年”，要求各級教育主要負(fù)責(zé)同志以身作則、以上率下，親自牽頭開展重大問題調(diào)研。

區(qū)（縣）級教育領(lǐng)導(dǎo)是最基層的教育行政管理者和決策者，他們的調(diào)查研究作風(fēng)和建立在此基礎(chǔ)上的決策能力對當(dāng)?shù)亟逃茖W(xué)發(fā)展意義重大。當(dāng)前區(qū)（縣）級教育領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查研究與行政決策情況如何？帶著這個問題，我們對西部某省59名區(qū)（縣）級政府教育分管領(lǐng)導(dǎo)和教育行政機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)（以下統(tǒng)稱為“教育領(lǐng)導(dǎo)”）進(jìn)行了問卷調(diào)查，并對其中10位教育領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了訪談。

我們運用專業(yè)統(tǒng)計軟件（SPSS）進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，著重考察教育領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查研究和教育決策的可改進(jìn)之處，希冀提出能夠提升教育領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查研究和教育決策水平的策略，助推縣域教育科學(xué)發(fā)展。

結(jié)果與分析

1.絕大多數(shù)教育領(lǐng)導(dǎo)有較強(qiáng)的調(diào)查研究意識

調(diào)查顯示，96.6%的教育領(lǐng)導(dǎo)注重決策前的調(diào)查研究，84.7%的教育領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為教育行政決策失誤的主要原因是調(diào)查研究不夠。這表明，絕大多數(shù)教育領(lǐng)導(dǎo)對調(diào)查研究的重要性有較為清醒的認(rèn)識，有較強(qiáng)的調(diào)查研究意識。

但深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，教育領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識有待進(jìn)一步落實在行為上。實際工作中，在做重要教育行政決策前，44.1%的教育領(lǐng)導(dǎo)會成立專門的研究小組開展專題調(diào)研。接受訪談的教育領(lǐng)導(dǎo)中，約8成較少深入薄弱學(xué)校、困難家庭和邊遠(yuǎn)地區(qū)調(diào)研，他們最主要的調(diào)研方式是聽取匯報、召開座談會。究其原因：一是部分教育領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，聽匯報和開座談會就能基本掌握本地教育實際情況，憑工作經(jīng)驗就能進(jìn)行決策，沒有必要費時費力搞調(diào)研；二是多數(shù)區(qū)（縣）沒有建立教育領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研考核機(jī)制，教育領(lǐng)導(dǎo)缺乏下基層調(diào)研的壓力和動力。

2.超7成教育領(lǐng)導(dǎo)在重要決策前咨詢過專家意見

調(diào)查顯示，對于教育行政決策咨詢的功能和價值，100%的教育領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為其能夠提升教育行政決策的科學(xué)化程度，84.7%的教育領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為其能夠增強(qiáng)教育行政決策執(zhí)行的有效性，74.6%的教育領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為其能夠促進(jìn)教育行政決策的民主化。

數(shù)據(jù)顯示，72.9%的教育領(lǐng)導(dǎo)在做重要教育行政決策前咨詢過專家意見， 61.0%的教育領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常采納決策咨詢意見。這說明在真正進(jìn)行教育行政決策時，仍有部分教育領(lǐng)導(dǎo)無法采納決策咨詢意見。究其原因：一是縣級教育專家智力資源供給薄弱。目前，專家智力資源主要集中在大中城市，縣級本土教育專家數(shù)量、質(zhì)量薄弱，縣級教育部門很難吸引足夠的專家智力資源服務(wù)重要教育決策并給出專業(yè)咨詢建議。二是縣級教育決策購買社會服務(wù)機(jī)制尚未建立?？h級教育決策本土化、專業(yè)化特征明顯，目前能提供相應(yīng)服務(wù)的社會專業(yè)機(jī)構(gòu)少，縣級教育決策很難借助社會專業(yè)力量。三是教育領(lǐng)導(dǎo)對本地調(diào)研成果運用不夠。部分教育領(lǐng)導(dǎo)不太重視本地教育調(diào)研成果的決策轉(zhuǎn)化，沒有建立調(diào)研成果決策轉(zhuǎn)化平臺和獎勵辦法，教育調(diào)研成果的決策咨詢作用很難真正發(fā)揮出來。

3.教育行政決策需更多傾聽基層聲音

調(diào)查顯示，有62.9%的教育領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，長官意志太強(qiáng)是教育決策失誤的主要原因。但同時，72.9%的教育領(lǐng)導(dǎo)做重要行政決策的動力是貫徹領(lǐng)導(dǎo)指示，仍有74.6%的教育領(lǐng)導(dǎo)在做重要行政決策前聽取領(lǐng)導(dǎo)意見。7成受訪者表示，教育決策基本上不會征求家長、學(xué)生和縣級教育研究者（機(jī)構(gòu)）等教育利益主體的意見。部分教育領(lǐng)導(dǎo)更看重上級領(lǐng)導(dǎo)“怎么看”，把上級領(lǐng)導(dǎo)的意見和態(tài)度作為他們進(jìn)行教育決策的關(guān)鍵因素。

究其原因：一是縣級教育決策信息公開不足。與縣級教育行政部門相比，公眾對教育決策信息的知曉度有限。許多縣級教育決策信息在公開時重決策結(jié)果，但回避了公眾關(guān)心的實質(zhì)信息和決策過程公開，無法保障公眾在重大教育決策方面的知情權(quán)。二是缺乏公眾參與縣級教育決策的有效機(jī)制。盡管公眾參與在政治層面得到高度重視，但在實際操作上，部分區(qū)縣通過縮短征求意見時間等方式規(guī)避公眾參與。三是縣級政府與其教育行政部門職權(quán)不清、邊界不明。多數(shù)教育領(lǐng)導(dǎo)在做重大教育決策時，基于害怕?lián)?zé)和尊重領(lǐng)導(dǎo)等因素，對自己的法定職責(zé)不愿擔(dān)當(dāng)、不敢作為。四是部分教育領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，家長、學(xué)生、教師、校長、科室負(fù)責(zé)人站位不高，多只顧及自身利益，提不出有益建議，讓他們參與決策會影響效率。

4.縣級教育決策機(jī)制有待進(jìn)一步完善

調(diào)查顯示，在教育決策接受合法性審查方面，重大決策占20.3%，重要決策占44.1%，所有決策占30.5%，集體會議討論決定是普遍的決策方式。這表明，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確寫出的“把合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”在縣級教育決策中得到了較好落實，教育領(lǐng)導(dǎo)教育決策法治意識較強(qiáng)。

但訪談也顯示，部分縣級教育決策在主要領(lǐng)導(dǎo)做出決定后，決策程序存在走過場的情況，對決策沒有周密審議和充分協(xié)商，有的縣級政府甚至還出現(xiàn)“一個領(lǐng)導(dǎo)一個決策、一個程序”的現(xiàn)象。這表明，部分縣級教育行政決策沒有明確、嚴(yán)格、規(guī)范的決策程序，重大教育決策制度化、規(guī)范化水平不高，縣級教育決策機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

對策與建議

1.完善縣級教育決策機(jī)制

建立可操作的公眾參與制度。堅持縣級重大教育行政決策公眾參與原則，除依法不能或不宜開放的情形外，重要教育行政決策應(yīng)全程、全方位吸納相關(guān)公眾參與；對依法不能或不宜開放的情形，可采用負(fù)面清單方式，詳細(xì)列舉并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整更新。根據(jù)教育決策事項內(nèi)容，明確其在決策前、決策中、決策后等不同階段選擇公眾代表的類型及其參與方式，形成具有較強(qiáng)操作性的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，保證公眾參與的廣泛性和代表性。

健全縣級教育決策信息公開機(jī)制。堅持以公開為常態(tài)、以不公開為例外的原則，明確教育決策過程和結(jié)果等重要信息公開的時機(jī)和方式，及時全面地向公眾傳遞重要教育決策信息。建立健全重大教育決策預(yù)告制度，使公眾能夠通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道獲取參與決策過程的信息，保障公眾廣泛參與的實現(xiàn)。完善社會公眾、咨詢專家與教育行政部門的互動機(jī)制，規(guī)范教育行政決策的開放程序和開放方式，提升教育決策的公開度和透明度。

探索縣級教育決策責(zé)任制。在做出重大教育決策之后，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)機(jī)構(gòu)或獨立第三方，通過檢查、評估等方式，適時對重大教育決策的決策過程和執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤和反饋，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，并對教育決策績效進(jìn)行評估。在此基礎(chǔ)上，對重大教育決策失誤實行問責(zé)，探索建立和完善縣級重大教育決策終身責(zé)任制度和倒查制度，明確主要決策者的責(zé)任，激發(fā)其擔(dān)當(dāng)意識。

建立縣級重大教育決策督導(dǎo)機(jī)制。把重大教育決策的調(diào)查研究、公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大教育行政決策法定程序，將這6項內(nèi)容的執(zhí)行實施情況納入教育督導(dǎo)內(nèi)容，督導(dǎo)結(jié)果作為對教育領(lǐng)導(dǎo)考核的重要依據(jù)。

建立縣級教育改革創(chuàng)新決策失誤容錯糾錯機(jī)制。寬容教育領(lǐng)導(dǎo)在推進(jìn)教育改革創(chuàng)新中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤和在尚無明確限制的教育探索性試驗中的失誤錯誤，對敢于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)、善于作為的教育領(lǐng)導(dǎo)予以必要的保護(hù)。

2.優(yōu)化縣級教育決策環(huán)境

出臺縣級政府和職能部門權(quán)力清單。堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的原則。推進(jìn)縣級政府及其職能部門的職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，依照法律規(guī)定和管理工作實際，建立教育行政權(quán)力清單，明確縣級政府及教育行政部門職權(quán)內(nèi)容、運行程序等基本要素，并向全社會公開，實現(xiàn)縣級教育行政權(quán)力清單管理，明確縣級政府及教育行政部門的教育職權(quán)、責(zé)任。

豐富縣級教育決策智力資源供給。一是建立縣級教育決策專家?guī)?。縣級政府和教育行政部門要巧借外力，采取“柔性引進(jìn)”等方式引進(jìn)大中城市教育決策專家和教育研究機(jī)構(gòu)；同時依托本地教育事業(yè)單位（如區(qū)縣教研室等）和本土教育專家，建立（并適時調(diào)整）本縣教育決策專家?guī)臁６墙∪h級教育決策購買社會服務(wù)機(jī)制?？h級政府和教育行政部門從自身決策實際需求出發(fā)，找準(zhǔn)專家服務(wù)本地重大教育決策的時機(jī)、內(nèi)容等，通過購買社會服務(wù)等方式，吸引社會專業(yè)教育決策咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)本地重大教育決策。

完善縣級教育決策數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)。建立教育信息和數(shù)據(jù)跨部門共享機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)云平臺等先進(jìn)技術(shù)，為縣級教育決策提供充分的信息支持。

建立縣級教育調(diào)查決策咨詢轉(zhuǎn)化平臺。打通教育調(diào)查決策咨詢轉(zhuǎn)化通道，讓教育調(diào)查進(jìn)入教育領(lǐng)導(dǎo)決策視野。建立縣級教育調(diào)查決策咨詢轉(zhuǎn)化應(yīng)用獎勵辦法和機(jī)制，調(diào)動廣大教育工作者和相關(guān)專家開展教育調(diào)查并將其轉(zhuǎn)化為決策咨詢的積極性，營造良好的教育決策咨詢社會氛圍。

3.提升教育領(lǐng)導(dǎo)決策素質(zhì)

大興調(diào)查研究之風(fēng)。教育領(lǐng)導(dǎo)要常態(tài)化地深入基層、深入群眾，從群眾的“后院”和“角落”里發(fā)現(xiàn)真實的教育問題，找準(zhǔn)本地教育的短板弱項和基層群眾最盼、最急、最憂、最怨的教育問題，找到關(guān)乎教育全局的“險灘”，做到精準(zhǔn)決策、科學(xué)決策，克服消除經(jīng)驗式?jīng)Q策習(xí)慣。從群眾中汲取智慧，向群眾宣傳、解釋教育政策，消除教育決策信息不對稱現(xiàn)象。

強(qiáng)化開放決策意識。教育領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識政府在當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展中的公共服務(wù)和社會管理職責(zé)，促進(jìn)教育從管理走向治理的意識轉(zhuǎn)變和行動跟進(jìn)。在教育決策中，要努力改變以往習(xí)以為常的自上而下的包辦式、家長式?jīng)Q策，更多地實施自下而上的多元參與、多元共商式?jīng)Q策。在重大教育決策中，要重視公眾參與和專家論證，尊重多元利益主體的意見和建議，做到民主決策、協(xié)商決策，克服消除封閉式、閉門式?jīng)Q策習(xí)慣，推進(jìn)決策公開化、透明化，增強(qiáng)政府與公眾之間信任度。

提升決策能力。教育領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)研究，在工作中堅持樹立決策科學(xué)思維、民主思維和法治思維，提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策的能力和水平，精準(zhǔn)服務(wù)本地教育持續(xù)發(fā)展。

（作者李志輝系重慶市教育科學(xué)研究院教育督導(dǎo)研究所教研員，王緯虹系重慶市教育科學(xué)研究院原副院長、研究員。本文為全國教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2017年度單位資助教育部規(guī)劃課題“教育精準(zhǔn)扶貧視域下西部鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展社會支持服務(wù)體系研究”的階段成果，課題批準(zhǔn)號：FHB170596）

【專家說】

邁向教育行政決策科學(xué)化的新時代

張新平

改革開放以來，我國基礎(chǔ)教育管理體制改革發(fā)展的一個重點，是在明確、增進(jìn)中央領(lǐng)導(dǎo)的前提下，逐步建立起義務(wù)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的教育管理體制。因此，縣級教育行政組織履職盡責(zé)的好壞與強(qiáng)弱，將關(guān)系到并從根本上決定我國基礎(chǔ)教育公平而有質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)度和程度。而縣級教育行政決策及其科學(xué)化作為評判衡量縣級教育行政部門，特別是其中的縣級教育主管領(lǐng)導(dǎo)是否履職盡責(zé)的一個重要標(biāo)準(zhǔn)維度，受到了越來越廣泛的重視。

作為整個教育行政決策體系中的一個相對低位和數(shù)量龐大的決策類別，縣級教育行政決策最常見的也是最為人所詬病的兩個問題：一是決策未能很好地反映和代表利益相關(guān)人的訴求，社會公眾常被拒斥于教育行政決策過程之外；二是決策不透明、無固化程序和缺少合法性，這嚴(yán)重破壞了教育行政決策的公信力和實踐指向價值。

教育行政決策的科學(xué)化就是為了預(yù)防、減少和杜絕教育行政過程中的想當(dāng)然和隨性化處理，強(qiáng)調(diào)以科學(xué)的態(tài)度、理性的精神開展決策活動。教育行政決策應(yīng)該以客觀事實為依據(jù)，以廣泛調(diào)查研究為基礎(chǔ)，以確定的固化程序為守則，尊重研究部門和專家的意見，不搞“一言堂”和“瞎指揮”，從而確保教育行政決策的效率與效能、合法與合理。

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”。在邁向新時代的進(jìn)程中，凸顯科學(xué)化的縣級教育行政決策除了要深刻理解新時代內(nèi)涵特征、主要矛盾及社會需要等方面的宏觀環(huán)境變化發(fā)展之外，切實把握教育環(huán)境正在發(fā)生著的兩大變化也顯得極其重要。

第一，要確?？h級教育行政決策的科學(xué)化，就須充分認(rèn)識、緊扣和順應(yīng)我國基礎(chǔ)教育改革發(fā)展的新要求、新變化。改革開放以來，我國基礎(chǔ)教育的改革發(fā)展經(jīng)歷了3次大的發(fā)展浪潮：一是從整體上解決“沒學(xué)上”難題，讓適齡青少年“有學(xué)上”；二是從基礎(chǔ)教育發(fā)展的不均衡到基本均衡，這一浪潮目前并未完結(jié)，仍在進(jìn)行中；三是從基礎(chǔ)教育改革發(fā)展的基本均衡走向優(yōu)質(zhì)均衡，這一浪潮才剛剛興起。要確保和提升縣級教育行政決策的科學(xué)化，就得深刻認(rèn)識我國基礎(chǔ)教育改革發(fā)展三大浪潮交疊發(fā)展的特征，并牢牢把握這種波浪式推進(jìn)的軌跡行程。

第二，要確?？h級教育行政決策的科學(xué)化，須加快教育信息化建設(shè)步伐，在集成整合和充分挖掘包括教育管理信息系統(tǒng)等在內(nèi)的多種資源數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，積極促成經(jīng)驗決策向循證決策的轉(zhuǎn)型。

循證決策（evidence-based policy making）是近年來開始流行于公共行政和教育行政領(lǐng)域的一種重要理論和實踐，是一種基于證據(jù)做出公共政策的政策制定過程和路徑。循證決策主張，“政策制定者的決策是建立在最佳的可利用的證據(jù)的基礎(chǔ)上，這些證據(jù)來自一系列廣泛資源；所有關(guān)鍵利益相關(guān)者都能夠在政策發(fā)展的初始階段就參與進(jìn)來并且經(jīng)歷整個政策過程；所有相關(guān)的證據(jù)，包括那些來自專家的，都會以一種重要的和通俗的格式提交給政策制定者”。循證決策特別重視證據(jù)的搜集開發(fā)、分析運用，這就使得教育行政決策的科學(xué)性有了保障。最近還有一項研究提出，由于教育行政決策越來越依賴于信息技術(shù)的支持，尤其是基于數(shù)據(jù)的教育決策相關(guān)信息系統(tǒng)的支撐，這就為“數(shù)據(jù)可視化”促進(jìn)教育行政決策科學(xué)化提供了可能。該研究認(rèn)為，數(shù)據(jù)可視化可將教育活動中積累的大量數(shù)據(jù)以適合的方式呈現(xiàn)出來，這為教育行政領(lǐng)導(dǎo)者全面、正確、深入理解數(shù)據(jù)和科學(xué)開展教育決策帶來了便捷和便利。總之，循證決策及數(shù)據(jù)可視化應(yīng)用，可被看成是新時代對教育行政領(lǐng)導(dǎo)者提出的加強(qiáng)學(xué)習(xí)的一種新要求。

（作者系南京師范大學(xué)教科院教育領(lǐng)導(dǎo)與管理研究所所長、教授）

【調(diào)查者說】

理順縣級教育決策體制機(jī)制

李志輝

在吃透黨的十九大精神的基礎(chǔ)上，深入開展調(diào)查研究，準(zhǔn)確掌握本區(qū)域制約教育改革發(fā)展的突出問題和人民群眾關(guān)心的熱點難點問題，科學(xué)決策、民主決策、依法決策，確保十九大精神在教育系統(tǒng)落地生根，確保中央和上級黨委、政府各項教育決策部署符合本地客觀實際、適切人民期待，這是各地深化教育綜合改革、辦好人民滿意教育的必然要求。

在落實中央和上級教育政策過程中，縣級教育決策具有很強(qiáng)的操作性，直接關(guān)系到本縣域教育改革發(fā)展、教育質(zhì)量提升和廣大師生的切身利益，提升縣級教育決策科學(xué)化、民主化、法治化水平是縣域教育科學(xué)發(fā)展的迫切需要。

縣級教育領(lǐng)導(dǎo)是本地主要教育行政管理者和決策者，其決策水平直接影響本縣域教育改革發(fā)展、教育質(zhì)量提升和廣大群眾的教育滿意度、獲得感。以往學(xué)界對縣級教育領(lǐng)導(dǎo)這一群體關(guān)注很少，我們認(rèn)為通過對他們進(jìn)行調(diào)查研究，可直接反映中央和上級黨委政府教育決策部署的貫徹落實情況。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級教育領(lǐng)導(dǎo)學(xué)歷均在本科以上，專業(yè)素質(zhì)較高；他們都經(jīng)歷過多崗位鍛煉，行政管理和決策經(jīng)驗豐富；九成接受調(diào)查者年齡在41～55歲之間，年富力強(qiáng)；近6成接受調(diào)查者有一年及以上任教經(jīng)歷，對基礎(chǔ)教育有較深入的理解；他們的教育決策法治意識和調(diào)查研究意識較強(qiáng)，重視教育行政決策咨詢的功能和價值。無疑，他們是本區(qū)域教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的引領(lǐng)者和推動者、辦好人民滿意教育的重要依靠者，是一支值得信賴的干部隊伍，這是我國教育改革發(fā)展和黨的干部隊伍建設(shè)的可喜成果。

此外我們也發(fā)現(xiàn)，受本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、縣級教育決策機(jī)制、教育決策環(huán)境和教育領(lǐng)導(dǎo)決策素質(zhì)等主客觀因素制約，縣級教育領(lǐng)導(dǎo)雖身處本地教育系統(tǒng)“高位”，卻對進(jìn)一步提升教育決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平有一些無可奈何；一些縣級教育領(lǐng)導(dǎo)雖有教育抱負(fù)，但也只能“戴著鐐銬起舞”。這提示我們，進(jìn)一步提升縣級教育決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平不僅僅是縣級教育領(lǐng)導(dǎo)的事情，還需要相應(yīng)體制機(jī)制的跟進(jìn)和全社會的理解支持。

希望各級黨委、政府做好本地教育綜合改革頂層設(shè)計，優(yōu)先理順縣級教育決策體制機(jī)制，優(yōu)化縣級教育決策環(huán)境，充分調(diào)動縣級教育領(lǐng)導(dǎo)和廣大學(xué)校、師生、教育專家、教育研究者（機(jī)構(gòu)）、家長等方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，廣泛借鑒吸收各地先進(jìn)教育決策經(jīng)驗和做法，進(jìn)一步提升教育決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。