論我國對外援助基本法的構(gòu)建
——基于國內(nèi)法和國際法統(tǒng)籌思考的視角

韓永紅

對外援助是實(shí)現(xiàn)安全、發(fā)展、人道主義等多重目標(biāo)的國家戰(zhàn)略實(shí)施工具，其具體目標(biāo)和實(shí)施方式因國家而異，隨著一國國內(nèi)、國際時勢的變化而變化。當(dāng)前，我國的對外援助已步入一個新的歷史階段，面臨的國內(nèi)和國際環(huán)境已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生一些新的變化。

在國內(nèi)層面，2010年8月全國援外工作會議召開以來，我國對外援助的發(fā)展開啟了新的歷程，在援助規(guī)模、援助領(lǐng)域、援助方式等方面步入轉(zhuǎn)型階段。對外援助規(guī)模持續(xù)增長。2010年至2012年的對外援助總金額為893.4億元。①《中國的對外援助(2014)》，http://www.gov.cn/zhengce/2014-07/10/content_2715467.htm，2018年2月7日訪問。2015年，國家主席習(xí)近平在出席聯(lián)合國發(fā)展峰會時，宣布設(shè)立南南合作援助基金，首期提供20億美元，支持發(fā)展中國家落實(shí)2015年后發(fā)展議程。2017年，黨的十九大報告明確提出，將“加大對發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家援助力度，促進(jìn)縮小南北發(fā)展差距”；在援助領(lǐng)域和方式方面，我國的對外援助也正從“提供硬幫助”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆┱管泴?shí)力”，更加注重優(yōu)惠貸款的提供和社會公共設(shè)施的援建。①參見張郁慧：《中國對外援助研究（1950－2010）》，九州出版社2012年版，第175頁。

2010年后，我國對外援助面臨的國際時勢也在發(fā)生重大變化?！耙粠б宦贰背h的提出和實(shí)施為我國對外援助提供了新的實(shí)施框架和援助領(lǐng)域：絲路基金與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行不僅是中國主導(dǎo)的兩個國際金融合作框架的支柱，而且可以發(fā)展成為實(shí)施對外援助的新平臺；《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景和行動》中強(qiáng)調(diào)的互聯(lián)互通、擴(kuò)大留學(xué)生規(guī)模、開展合作辦學(xué)、醫(yī)療援助等事項(xiàng)也拓展了我國對外援助的領(lǐng)域；我國首倡的人類命運(yùn)共同體理念所包含的相互依存國際權(quán)力觀、共同利益觀、全球治理觀和可持續(xù)發(fā)展觀從更高層面提升了我國對外援助的目標(biāo)，也意味著我國在努力尋求自身發(fā)展的同時需要承擔(dān)更多國際義務(wù)。

上述國內(nèi)和國際新形勢對我國的對外援助體系提出了新的挑戰(zhàn)和要求。當(dāng)前我國的對外援助體系尚存在諸多不足，包括缺少完整的對外援助理論、對外援助戰(zhàn)略不清晰、對外援助管理機(jī)構(gòu)零散、缺乏獨(dú)立統(tǒng)一的對外援助法律等。②參見黃梅波：《中國對外援助機(jī)制：現(xiàn)狀和趨勢》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2007年第6期，第4-11頁；黃梅波、胡建梅：《中國對外援助管理體系的形成與發(fā)展》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2009年第5期，第32-39頁；韓秀申：《新時期我國對外援助發(fā)展戰(zhàn)略》，《中國外資》2015年第5期，第68-72頁。有學(xué)者認(rèn)為，我國的對外援助管理體系正處于改革與發(fā)展的關(guān)鍵期，在決策機(jī)制、管理機(jī)制和保障機(jī)制上宜進(jìn)行調(diào)整，以提高對外援助的有效性。③參見胡建梅、黃梅波：《中國對外援助管理體系的現(xiàn)狀與改革》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2012年第10期，第55-58頁。也有學(xué)者更多地從國際形勢出發(fā)，提出需要以“一帶一路”倡議為指導(dǎo)并且借鑒美、日等國家有益的政策及實(shí)踐，完善中國對外援助政策框架。④參見白云真：《“一帶一路”倡儀與中國對外援助轉(zhuǎn)型》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2015年第11期，第53-71頁。2018年4月18日新組建的國家國際發(fā)展合作署掛牌，該機(jī)構(gòu)將統(tǒng)籌負(fù)責(zé)我國的對外援助工作。⑤《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2018〕6號），http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/24/content_5277121.htm,2018年3月28日訪問。此舉可視為對上述學(xué)者呼吁的一種回應(yīng)，標(biāo)志著我國對外援助體系變革的正式開啟。但“徒機(jī)構(gòu)不足以自行”，對外援助專門機(jī)構(gòu)的建立、對外援助戰(zhàn)略的調(diào)整及實(shí)施均須相應(yīng)的法律制度安排予以確認(rèn)和保障?？梢哉f，對外援助法律體系的重構(gòu)是實(shí)現(xiàn)整個對外援助體系變革的重要抓手。因此，本文將基于國內(nèi)法治和國際法治的統(tǒng)籌思考，探討我國對外援助法律體系的基礎(chǔ)和核心部分——對外援助基本法的構(gòu)建問題。

一、我國對外援助制度體系的歷史發(fā)展

我國的對外援助實(shí)踐迄今已有六十余年。①1950年，中國開始向朝鮮和越南兩國提供物資援助，開啟了中國對外援助的序幕。參見《中國的對外援助》，http://www.chinanews.com/gn/2011/04-21/2989430.shtml，2018年1月21日訪問。在總結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，我國形成了具有中國特色的對外援助制度體系。這一體系主要包括戰(zhàn)略層面的政策方針和執(zhí)行層面的部門規(guī)章、規(guī)范性文件及內(nèi)部規(guī)則。兩者隨著我國對外援助的發(fā)展而處于變革調(diào)整之中。這種調(diào)整變革可大致分為三個主要階段：第一個階段為中華人民共和國成立初期至改革開放前；第二個階段為改革開放初期至21世紀(jì)初；第三個階段為2010年至今。②對于我國對外援助發(fā)展階段的劃分有不同觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)將其劃分為五個階段：20世紀(jì)50年代、20世紀(jì)60-70年代、20世紀(jì)80年代、20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)。參見傅自應(yīng)：《繼往開來，進(jìn)一步做好我國對外援助工作——紀(jì)念我國對外援助工作60周年》，《中國經(jīng)貿(mào)》2010年第8期，第10頁。還有觀點(diǎn)將其劃分為改革開放前和改革開放后兩個階段，參見李錕先：《論我國對外援助專門立法的必要性》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2014年第11期，第37頁。本文借鑒上述觀點(diǎn)，基于我國經(jīng)濟(jì)體制的基本特征和對外援助目標(biāo)、方式的變遷，作出上述劃分。

在第一階段，我國對外援助制度體系基本上體現(xiàn)為戰(zhàn)略層面的政策方針。在這一階段的早期，我國對外援助的主要目的是幫助朝鮮、越南等周邊社會主義國家實(shí)現(xiàn)政治和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，因而主要基于國際主義和人道主義兩個出發(fā)點(diǎn)來確立對外援助政策。1964年，周恩來總理在訪問亞非十四國時，提出了“中國對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)原則”（以下簡稱“八項(xiàng)原則”③這八項(xiàng)原則分別為：第一，中國政府一貫根據(jù)平等互利的原則對外提供援助，從來不把這種援助看做單方面的賜予，而認(rèn)為援助是相互的。第二，中國政府在對外提供援助的時候，嚴(yán)格尊重受援國的主權(quán)，絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權(quán)。第三，中國政府以無息或者低息貸款的方式提供經(jīng)濟(jì)援助，在需要的時候延長還款期限，以盡量減少受援國的負(fù)擔(dān)。第四，中國政府對外提供援助的目的，不是造成受援國對中國的依賴，而是幫助受援國逐步走上自力更生、經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立發(fā)展的道路。第五，中國政府幫助受援國建設(shè)的項(xiàng)目，力求投資少、收效快，使受援國政府能夠增加收入，積累資金。第六，中國政府提供自己所能生產(chǎn)的、質(zhì)量最好的設(shè)備和物資，并且根據(jù)國際市場的價格議價。如果中國政府所提供的設(shè)備和物資不合乎商定的規(guī)格和質(zhì)量，中國政府保證退換。第七，中國政府對外提供任何一種技術(shù)援助的時候，保證做到使受援國的人員充分掌握這種技術(shù)。第八，中國政府派到受援國幫助進(jìn)行建設(shè)的專家，同受援國自己的專家享受同樣的物質(zhì)待遇，不容許有任何特殊要求和享受。參見《對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的八項(xiàng)原則》，http://cpc.people.com.cn/GB/69112/75843/75874/75994/5182859.html，2018年3月5日訪問。）。概括而言，“八項(xiàng)原則”的基本精神是：平等互利，不干涉內(nèi)政；切實(shí)幫助受援國自力更生；力求使受援國真正受益；盡量減輕受援國的負(fù)擔(dān)；嚴(yán)格履行承擔(dān)的義務(wù)。①參見黃海波：《中國對外援助機(jī)制：現(xiàn)狀和趨勢》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2007年第6期，第4頁?！鞍隧?xiàng)原則”一經(jīng)問世即成為我國對外援助各項(xiàng)工作的指導(dǎo)方針。有學(xué)者即認(rèn)為“八項(xiàng)原則”既是中國對外援助的試金石，又是中國與西方援助國之間的分水嶺。②參見周弘：《中國援外60年》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第2頁。

在第二階段，我國對外援助制度體系的發(fā)展體現(xiàn)為戰(zhàn)略層面政策方針的繼承、調(diào)整和執(zhí)行層面規(guī)范性文件的制定。1980年，國務(wù)院和有關(guān)部門根據(jù)鄧小平關(guān)于對外援助的指導(dǎo)思想，確定了改革開放時期我國對外援助的總方針，提出了堅持“八項(xiàng)原則”、廣泛開展國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、有出有進(jìn)等主張。1983年初，又進(jìn)一步提出了新時期對外援助工作的四項(xiàng)基本原則：平等互利，講究實(shí)效，形式多樣，共同發(fā)展。③參見陳慕華：《打開對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的新局面》，《國際貿(mào)易》1982年第11期，第6頁。歸納而言，即是在“八項(xiàng)原則”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了互利的內(nèi)容，在確認(rèn)中國進(jìn)行對外援助的國際責(zé)任同時又提出中國的對外援助要“量力而行”。根據(jù)這些原則，我國的對外援助在政策、方式、管理和機(jī)構(gòu)等方面都作出了改革調(diào)整，包括削減援外開支、調(diào)整大型項(xiàng)目的援建、突出援建項(xiàng)目中的平等合作等。④參見周弘：《中國對外援助與改革開放30年》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2008年第5期，第38-39頁。在此過程中，我國也開始出臺關(guān)于管理對外援助工作的規(guī)范性文件。1984年，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部印發(fā)了《關(guān)于鞏固建成經(jīng)援成套項(xiàng)目成果的意見》。該文件要求加強(qiáng)項(xiàng)目建成后的技術(shù)合作，提出可以根據(jù)受援國的需要，參與援建企業(yè)的經(jīng)營管理。20世紀(jì)90年代，對外援助執(zhí)行層面的規(guī)范性文件開始密集出臺，涉及援外成套項(xiàng)目的管理、援外人員的行為準(zhǔn)則、優(yōu)惠貸款的發(fā)放和管理等具體事項(xiàng)的規(guī)制。⑤例如，1992年對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部印發(fā)了《對外經(jīng)援項(xiàng)目試行承包責(zé)任制的管理辦法》等五個援外工作文件，1994年印發(fā)了《關(guān)于援外技術(shù)合作項(xiàng)目招（議）標(biāo)報價取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》。參見中華人民共和國商務(wù)部對外援助司：《對外援助管理規(guī)章制度文件匯編》（1958-2004），2005年，第七集。這一時期，對外援助工作開始引入市場機(jī)制。對外援助的規(guī)范性文件在強(qiáng)調(diào)思想政治工作、計劃指令之外，開始關(guān)注如何運(yùn)用市場機(jī)制以提高援外效率的問題。2001年加入世界貿(mào)易組織后，我國啟動了全方位的法律法規(guī)清理、修訂和制定工作。在此背景下，商務(wù)部印發(fā)了一系列規(guī)范對外援助工作的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，包括第一個援外部門規(guī)章——2004年《對外援助成套項(xiàng)目施工任務(wù)實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法（試行）》、同年印發(fā)的《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》及2009年起試行的《對外援助成套項(xiàng)目管理辦法》等。這些部門規(guī)章和規(guī)范性文件涵蓋了對援助主體（援助企業(yè)資格準(zhǔn)入、退出、評估）、援助項(xiàng)目、援助資金和援助人員的管理規(guī)范，標(biāo)志著我國的對外援助工作邁出法制化的步伐。

在第三階段，我國對外援助的制度體系在戰(zhàn)略層面和執(zhí)行層面均得以發(fā)展。2011年，我國發(fā)布了首個《中國的對外援助》白皮書，其中將對外援助的基本原則總結(jié)為：“堅持幫助受援國提高自主發(fā)展能力，堅持不附帶任何政治條件，堅持平等互利、共同發(fā)展，堅持量力而行、盡力而為，堅持與時俱進(jìn)、改革創(chuàng)新?！薄秾ν庠灼?014）》提出：“中國提供對外援助，堅持不附帶任何政治條件，不干涉受援國內(nèi)政，充分尊重受援國自主選擇發(fā)展道路和模式的權(quán)利。相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏是中國對外援助的基本原則?！笨梢姡趹?zhàn)略層面，我國對外援助的政策方針并沒有大的改變，不附帶政治條件、平等互利仍是我國對外援助的核心原則。在執(zhí)行層面，在這一階段我國已經(jīng)形成了一套偏重實(shí)用、強(qiáng)調(diào)可操作性、以規(guī)章為主的對外援助法律體系。這一體系主要由部門規(guī)章、規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)則構(gòu)成（詳見表1）。其中，2014年12月15日開始施行的《對外援助管理辦法（試行）》是迄今我國在對外援助領(lǐng)域的第一部綜合性的部門規(guī)章。該規(guī)章首次對我國對外援助的定義、宗旨、方式、管理機(jī)制、援助項(xiàng)目的監(jiān)督管理、對外援助人員的管理以及法律責(zé)任問題在法律層面作出了系統(tǒng)性規(guī)定。在該規(guī)章的基礎(chǔ)上，近幾年商務(wù)部及有關(guān)部門又發(fā)布施行了一系列規(guī)章和規(guī)范性文件，旨在實(shí)現(xiàn)對原有對外援助管理制度體系的更新?lián)Q代。例如，2016年6月22日起施行的《對外援助標(biāo)識使用管理辦法（試行）》取代了《對外援助標(biāo)識使用管理辦法（試行）》（商務(wù)部2008年第16號令）。2016年1月8日起施行的《對外援助成套項(xiàng)目管理辦法（試行）》取代了《對外援助成套項(xiàng)目管理辦法（試行）》（商務(wù)部令2008年第18號）和《對外援助成套項(xiàng)目安全生產(chǎn)管理辦法（試行）》（商務(wù)部令2006年第15號）。

表1 我國現(xiàn)行對外援助規(guī)章和規(guī)范性文件匯總

續(xù)表

二、我國對外援助法律體系評析：國內(nèi)法和國際法維度

作為我國現(xiàn)行對外援助法律體系的“基礎(chǔ)性規(guī)范”，2014年《對外援助管理辦法（試行）》是對我國對外援助實(shí)踐的總結(jié)和規(guī)則凝練，為執(zhí)行層面對外援助具體規(guī)范的制定提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。更值得肯定的是，該規(guī)章的一些規(guī)定體現(xiàn)了與時俱進(jìn)的思想。例如，該規(guī)章第4條對我國對外援助的宗旨作出了表述，突出了實(shí)現(xiàn)受援國發(fā)展的目標(biāo)：“致力于減輕與消除受援方貧困，改善受援方民生和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)受援方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步……”很好地呼應(yīng)了對外援助的國際發(fā)展趨勢。

1.我國現(xiàn)行對外援助法律體系結(jié)構(gòu)分散、立法層級低

上述規(guī)章的施行并未改變我國對外援助法律體系結(jié)構(gòu)分散、立法層級低、處罰力度不夠、可能與上位法沖突等問題。目前在執(zhí)行層面，我國對外援助的法律體系由部門規(guī)章、規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)則構(gòu)成。其中部門規(guī)章受制于其效力等級，對一些嚴(yán)重違法行為設(shè)定的處罰力度明顯不足。例如，《對外援助管理辦法（試行）》對援外項(xiàng)目中方實(shí)施主體的違法行為和以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段獲得對外援助實(shí)施主體資格行為規(guī)定的處罰措施主要是“由商務(wù)部給予警告，可以并處3萬元人民幣以下罰款，并可以依法公布處罰決定”。2016年《對外援助標(biāo)識使用管理辦法（試行）》對援外標(biāo)識使用人的嚴(yán)重違法行為規(guī)定的主要處罰措施是“商務(wù)部給予警告，可以并處3萬元人民幣以下罰款，并應(yīng)當(dāng)依法公布處罰決定”。正如學(xué)者所言，對于動輒上千萬甚至上億的援外項(xiàng)目來說，3萬元罰款不啻于“毛毛雨”，威懾作用大打折扣。但3萬元行政罰款，已是目前商務(wù)部部門規(guī)章所能設(shè)定的最高處罰權(quán)限。①參見李錕先：《論我國對外援助專門立法的必要性》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2014年第11期，第39頁。此外，對外援助工作在許可、采購和保密方面有一些特殊要求，需協(xié)調(diào)與《行政許可法》、《行政處罰法》、《政府采購法》、《信息公開條例》等法律法規(guī)之間的關(guān)系，必要時作出一些例外規(guī)定。但部門規(guī)章受制于立法效力等級，無力滿足此種要求。而規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)則不具有正式的法律約束力，制定、修改程序簡單隨意，可能導(dǎo)致對外援助具體規(guī)則隨著部門領(lǐng)導(dǎo)的更迭而改變，缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。而且這些規(guī)章、規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)則政出多門，形式多樣，體系性不強(qiáng)、透明度不足。

2.我國現(xiàn)行對外援助法律體系缺乏國際法維度的立法考量

我國現(xiàn)行對外援助法律體系更為重要的一個不足是立法思維仍然鎖定在國內(nèi)法，缺乏對國際法維度的考量。該法律體系的規(guī)制視野基本上只局限于對內(nèi)管理層面，欠缺國際法維度的統(tǒng)籌思考。

這種局限性在立法目的和立法內(nèi)容方面已多有體現(xiàn)。《對外援助管理辦法（試行）》第1條將其立法目的限定為：“為了規(guī)范對外援助管理，提高對外援助效果，依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定制定本辦法?！逼渌?guī)章和規(guī)范性文件也都作出了類似表述。該表述完全未闡釋我國對外援助的戰(zhàn)略目標(biāo)，也未將如何處理與受援助國、其他援助國和國際組織之間的關(guān)系納入考慮。

在立法內(nèi)容方面，關(guān)于對外援助人員的待遇問題，《對外援助管理辦法（試行）》第39條規(guī)定：“對外援助人員在外執(zhí)行援外項(xiàng)目任務(wù)期間享有國家規(guī)定的待遇”；第40條規(guī)定：“對外援助人員在受援方當(dāng)?shù)貓?zhí)行援外項(xiàng)目任務(wù)期間應(yīng)遵守中國和受援方的法律法規(guī)，尊重受援方的風(fēng)俗習(xí)慣，認(rèn)真履行工作職責(zé)，不得從事其他商務(wù)活動?！鄙鲜鲆?guī)定完全未涉及受援方的必要義務(wù)?？紤]到對外援助項(xiàng)目尤其是成套項(xiàng)目施工、運(yùn)營時間長，部分受援助國家政局不穩(wěn)、法治環(huán)境不佳，為保障援外項(xiàng)目的順利實(shí)施，實(shí)有必要在立法中要求受援國遵守相關(guān)國際條約和國際軟法，承擔(dān)對援外人員的人身安全保障義務(wù)、及時救助義務(wù)及提供必要法律便利的義務(wù)（如免費(fèi)辦理多次入出境簽證和必要的工作許可），并基于確保援助效果的角度，將受援助國對上述義務(wù)的履行情況作為其獲得或持續(xù)獲得援助的一種條件。實(shí)際上，類似規(guī)定在對外援助國際軟法類文件中已有出現(xiàn)?！秶H災(zāi)難救援和初期重建援助的國內(nèi)協(xié)調(diào)及管理指南》①該文件的全文可參見中國紅十字會網(wǎng)站，http://www.redcross.org.cn/hhzh/zh/hxyw/gjrdjz/200806/t20080623_760.html，2018年2月7日訪問。即規(guī)定，“過境國和受災(zāi)國應(yīng)向援助國提供第五部分規(guī)定的最低限度的法律便利”。該文件第五部分（法律便利）建議“各國按照第16～24款提供法律便利，以協(xié)助各國和人道組織。但給予這些便利不能影響受災(zāi)國、原產(chǎn)國和過境國國家安全、公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生、公共利益、道德的限制”?！叭绻麌艺疅o法采取具體的便利措施，政府應(yīng)鼓勵有關(guān)當(dāng)局提供有關(guān)便利措施，協(xié)助國家和人道組織。”《國際災(zāi)難救援和初期重建援助的國內(nèi)協(xié)調(diào)及管理指南》雖然不具有強(qiáng)制約束力，但其制定的目的是協(xié)助各國制定和完善有關(guān)國際災(zāi)難救援和初期重建援助的國內(nèi)法規(guī)。

此外，在立法內(nèi)容方面，我國現(xiàn)有對外援助法律體系僅規(guī)范雙邊援助，未提及與國際組織合作的多邊援助和三方合作援助，②三方合作援助包括至少一個傳統(tǒng)援助國（OECD/DAC成員）或國際組織、一個及一個以上新興援助國、一個及一個以上受援助國，前兩者共同計劃、融資并執(zhí)行合作項(xiàng)目。一般情況下，新興援助國扮演中心角色，提供技術(shù)援助并分享發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，傳統(tǒng)援助國提供技術(shù)援助或資金支持。而后兩者可能更有利于提升我國在對外援助領(lǐng)域的國際話語權(quán)。在當(dāng)代國際關(guān)系中，幾乎所有主權(quán)國家和重要的國際組織均涉及國際援助。③參見丁韶彬：《大國對外援助——社會交換論的視角》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第1頁。援助國一般都會將一定比例的援助用于多邊援助，而三方合作援助則可以充分利用不同援助方的資源、知識與經(jīng)驗(yàn)，有助于提高援助有效性，已經(jīng)成為對外援助領(lǐng)域新的趨勢。在實(shí)踐中，我國也已通過自愿捐款、股權(quán)融資等方式，支持并參與多邊機(jī)構(gòu)發(fā)展援助行動并與其他多雙邊援助方試點(diǎn)開展優(yōu)勢互補(bǔ)的三方合作。例如，2012年8月，中國、新西蘭和庫克群島就合作建設(shè)庫克供水項(xiàng)目達(dá)成共識，項(xiàng)目建成后將為當(dāng)?shù)孛癖娞峁┌踩l(wèi)生的飲用水。④參見《中國的對外援助(2014)》，http://www.gov.cn/zhengce/2014-07/10/content271546 7.htm，2018年2月7日訪問。但我國現(xiàn)有對外援助相關(guān)立法未將多邊援助和三方合作援助納入規(guī)制視野確是一種缺憾。

有學(xué)者已敏銳地指出，“我國現(xiàn)有法學(xué)體系缺乏對國內(nèi)法治和國際法治的統(tǒng)籌思考……現(xiàn)有法學(xué)知識和理論鎖定在國內(nèi)法律思維上，不能適應(yīng)國內(nèi)法治和國際法治相統(tǒng)籌的新形勢，難以適應(yīng)中國作為一個已經(jīng)站在世界舞臺中心的負(fù)責(zé)任大國的使命和擔(dān)當(dāng)”。①參見張文顯：《新時代新征程新貢獻(xiàn)——在法學(xué)期刊研究會2017年年會上的講話》，中國法學(xué)創(chuàng)新網(wǎng)，http://www.fxcxw.org/index.php/Home/Miaowen/artIndex/id/15280/tid/6.html，2018年1月17日訪問。對外援助法律體系的現(xiàn)狀正體現(xiàn)了這一問題。對外援助具有外交、商業(yè)、發(fā)展、文化傳播、人道主義等多重目標(biāo)，是增強(qiáng)國家軟實(shí)力、實(shí)現(xiàn)國家利益的一種重要戰(zhàn)略工具。這一點(diǎn)在美國歷屆政府的國家戰(zhàn)略報告中已得到明顯體現(xiàn)。例如，1990年布什政府的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》指出，“美國過去的對外援助通過增強(qiáng)盟友及地區(qū)安全、遏止沖突、保障基本權(quán)利，從而維護(hù)了國家安全”。②National Security Strategy of the United States(The White House,March 1990),http://nssarchive.us/NSSR/1990.pdf,visited on 17 January 2018.2017年特朗普政府發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》也指出：“貿(mào)易、促進(jìn)出口、有針對性地使用對外援助和現(xiàn)代化的發(fā)展金融工具可以促進(jìn)穩(wěn)定、繁榮和政治變革”。③National Security Strategy of the United States of America(The White House,December 2017),http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2017/12/2017.pdf,visited on 17 January 2018.目前，我國已是非經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(OECD/DAC)援助國中提供援助最多、受援國范圍最廣的國家。④參見李小云等：《國際發(fā)展援助——援助有效性和全球發(fā)展框架》，世界知識出版社2015年版，第149頁。在推進(jìn)“一帶一路”和人類命運(yùn)共同體建設(shè)過程中，對外援助也應(yīng)成為我國參與全球治理、提升國際制度話語權(quán)的重要制度工具。對此，有學(xué)者主張，對外援助已成為“一帶一路”倡議中與政治合作、經(jīng)貿(mào)合作并列的三大支柱之一，需要進(jìn)而以此來確立中國對外援助政策框架。⑤參見白云真：《一帶一路”倡儀與中國對外援助轉(zhuǎn)型》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2015年第11期，第71頁。對外援助需要服務(wù)于國內(nèi)、國際兩個大局。一個良好的對外援助法律體系不僅旨在提升援助活動的有效性，也要具有國家戰(zhàn)略視野和國際法思維，不僅需要規(guī)范國內(nèi)對外援助的主體行為，還需要協(xié)調(diào)與受援國、其他援助國、國際組織之間的關(guān)系。因此，我國的對外援助法律體系應(yīng)謀求新的構(gòu)建理念和制度框架。

三、我國對外援助基本法的構(gòu)建

（一）對外援助基本法的定位

站在統(tǒng)籌思考國內(nèi)法和國際法的視角，本文認(rèn)為，我國新的對外援助法律體系應(yīng)涵蓋以下幾類法律規(guī)范：對外援助基本法、對外援助規(guī)章及規(guī)范性文件、對外援助國際條約及國際軟法。對外援助基本法應(yīng)就對外援助事項(xiàng)作出全面的原則性規(guī)定，包括對外援助的定義、宗旨、原則、管理、監(jiān)督等；對外援助規(guī)章及規(guī)范性文件旨在就對外援助事務(wù)在執(zhí)行層面的管理和運(yùn)行作出規(guī)定；對外援助國際條約旨在就多邊援助和三方合作援助作出承諾并規(guī)定履行承諾的原則、方式或方法等；對外援助國際軟法則涵蓋國際組織和國際會議達(dá)成的有關(guān)對外援助的決議、聲明、宣言、議程等規(guī)劃類文件以及指南、建議、意見等工作指導(dǎo)性文件。①例如，2005年簽署的《關(guān)于援助有效性的巴黎宣言》、2008年《阿克拉行動議程》及2011年《有關(guān)新的全球合作關(guān)系的釜山宣言》。其中，對外援助基本法應(yīng)居于這一法律體系的核心位置。長期以來，我國的對外援助在戰(zhàn)略層面依靠政策指引，在執(zhí)行層面以部門規(guī)章等為具體實(shí)施依據(jù)，從而使對外援助基本法的制定遭到忽視。對外援助基本法的缺失已成為我國建立對外援助法律體系的一大障礙。近年來，很多學(xué)者呼吁制定統(tǒng)一的對外援助基本法，認(rèn)為制定統(tǒng)一的對外援助法是克服立法分散性，適應(yīng)援外特殊性，提高透明度及加強(qiáng)社會監(jiān)督的要求。②參見李錕先：《論我國對外援助專門立法的必要性》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2014年第11期，第38-40頁；曹俊金：《完善我國對外援助立法之探討》，《天津法學(xué)》2014年第3期，第70頁。

關(guān)于對外援助基本法的法律性質(zhì)，從已有的相關(guān)立法建議來看，基本將其定位為行政法，重點(diǎn)是對援助機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行規(guī)制。③參見姜小夕：《論我國對外援助制度的法治化》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報》2016年第4期，第86-87頁。誠然，對外援助基本法關(guān)涉對外援助管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)設(shè)定和行使，行政法規(guī)制是其重要內(nèi)容。但是，對外援助不僅關(guān)涉援助國的國內(nèi)實(shí)施主體之間的關(guān)系，還關(guān)涉援助國與受援助國、援助國與其他援助國（三方合作援助）、援助國與國際組織（多邊援助）之間的關(guān)系。而后三對關(guān)系是國際關(guān)系，屬于國際法的調(diào)整范圍。而且對外援助的方式多樣，包括成套項(xiàng)目、一般物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免。在實(shí)施具體的援助項(xiàng)目時，必然涉及貨物、技術(shù)、人員或資金的跨境轉(zhuǎn)移，從而將與國際貿(mào)易法、國際投資法、國際人權(quán)法、國際環(huán)境保護(hù)法等多個國際法領(lǐng)域的法律規(guī)則產(chǎn)生交集。況且對外援助領(lǐng)域已出現(xiàn)國際發(fā)展理念的新轉(zhuǎn)向，國際發(fā)展理念正日益成為與國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、國際政治安全并駕齊驅(qū)的一個重要概念，成為全球治理框架的重要組成部分。①參見李小云等：《國際發(fā)展援助——援助有效性和全球發(fā)展框架》，世界知識出版社2015年版，第149頁。這一新轉(zhuǎn)向?yàn)樾屡d援助國家（如我國）提供了影響并參與制定國際發(fā)展援助規(guī)則的機(jī)遇。因而，我國的對外援助基本法不僅是國內(nèi)法也關(guān)涉國際法，應(yīng)該統(tǒng)籌國內(nèi)法治和國際法治資源，進(jìn)行內(nèi)容框架的構(gòu)建?；谝陨峡紤]，未來的對外援助基本法在名稱上也應(yīng)體現(xiàn)上述定位，不妨可以稱為《國際發(fā)展合作框架法》。

（二）對外援助基本法的內(nèi)容框架

對外援助立法應(yīng)以提供原則性框架為宜，不宜包括過多的操作性細(xì)節(jié)，因?yàn)閷ν庠侵匾耐饨还ぞ咧?，隨著內(nèi)外情勢變化，對外援助政策和措施有必要及時調(diào)整。②參見孫同全等：《國際對外援助法律制度研究》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2014年第4期，第45頁。這一原則性框架旨在國家戰(zhàn)略層面明確對外援助的宗旨和原則，在執(zhí)行層面確立對外援助管理的管理機(jī)制和基本規(guī)則，從而為整個對外援助體系提供法律基礎(chǔ)，提升對外援助的效果、合法性和透明度。因此，本文認(rèn)為，我國對外援助基本法的內(nèi)容框架應(yīng)主要涵蓋對外援助的定義、宗旨、基本原則、管理機(jī)制以及實(shí)施對外援助的一般行為規(guī)范。

1.對外援助的定義

國內(nèi)外對“對外援助”（foreign aid,foreign assistance）的定義具有共性但又并不一致?！洞蟛涣蓄嵃倏迫珪方o出的定義是：“對外援助是指一個國家或國際組織為了受援國及其人民的利益而進(jìn)行的資金、貨物和服務(wù)的國際轉(zhuǎn)移?！雹踁ictoria Williams,Encyclopedia Britannica Online,http://www.britannica.com/EB-checked/topic/213344/foreign-aid,2018年2月8日訪問。蘭開斯特（美國國際開發(fā)署前副署長）認(rèn)為，對外援助是一個政府對另外一個政府、國際組織或非政府組織的資源轉(zhuǎn)移。此種資源轉(zhuǎn)移的目的之一是促進(jìn)接受國減除貧困等長期有益性變化。④Carol Lancaster&Ann Van Dusen,Organizing U.S.Foreign Aid:Confronting the Challenges of the Twenty First Century 6(Brookings Institution Press 2005).我國學(xué)者最常引用的觀點(diǎn)則是：“一個國家或國家集團(tuán)對另外一個國家或國家集團(tuán)提供的無償或優(yōu)惠的有償貨物或資金，用以解決受援國所面臨的政治經(jīng)濟(jì)困難或問題，或達(dá)到援助國家特定目標(biāo)的一種手段。”⑤宋新寧、陳岳：《國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第16頁。我國《對外援助管理辦法（試行）》第2條對對外援助給出的定義是“使用政府對外援助資金（以下稱援外資金）向受援方提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、物資、人才和管理等支持的活動。”比較上述定義，我們發(fā)現(xiàn)其差異主要在于對援助目標(biāo)、援助主體和援助方式的確定。考慮到對外援助的具體方式和目標(biāo)會隨著一國國內(nèi)、國際形勢的變化而變化，為保持立法的彈性和穩(wěn)定性，本文認(rèn)為對外援助基本法對“對外援助”的定義應(yīng)隱去對具體援助方式和援助目標(biāo)的規(guī)定，僅界定為援助方向，受援助方提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、物資、人才和管理等支持的活動。在寬泛的一般定義之下，將對外援助劃分為發(fā)展援助、人道主義援助和軍事援助三類，然后分別作出界定。其中，對于發(fā)展援助的定義可借鑒OECD/DAC的定義，強(qiáng)調(diào)由政府部門實(shí)施，以促進(jìn)受援方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會福利為主要目標(biāo)，其主體包括國家和國際組織（政府間國際組織）。

雖然發(fā)展援助的傳統(tǒng)主體是國家（政府），但非政府主體也已開始出現(xiàn)在對外援助的不同領(lǐng)域，尤其是在一些民生工程及人文交流領(lǐng)域。非政府主體在對外援助實(shí)施中具有靈活性、創(chuàng)新性及較少政治色彩。但是，在對外援助中，非政府主體與政府主體的關(guān)系是平等參與還是協(xié)助，不同國家的立法界定并不一致。對外援助基本法應(yīng)對發(fā)展援助中非政府組織、企業(yè)、公民等非政府主體的地位予以明確。目前OECD/DAC國家較為提倡私營部門和民間組織的平等參與。①例如，美國國際開發(fā)署自建立之初就與非政府組織保持著密切合作關(guān)系。這一合作關(guān)系有利于發(fā)展多樣化的援助項(xiàng)目；有助于發(fā)展援助項(xiàng)目的有效實(shí)施；非政府組織對受援國進(jìn)行民主等西方價值觀的宣傳，降低了受援國人民產(chǎn)生逆反心理的可能性，同時也使得美國政府免受干涉他國內(nèi)政的輿論指責(zé)。參見羅會鈞、黃夢佳：《美國對非發(fā)展援助的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)——兼談中國對外發(fā)展援助工作的幾點(diǎn)思考》，《湖南行政學(xué)院學(xué)報》2016年第3期，第77頁。但考慮到我國非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀，建議我國對外援助基本法將之界定為協(xié)助關(guān)系?？稍诮缍òl(fā)展援助的定義之后，規(guī)定“發(fā)展援助主體可通過與相關(guān)非政府組織、企業(yè)、公民合作開展對外援助項(xiàng)目，提升對外援助項(xiàng)目的效果”。

2.對外援助的宗旨

宗旨是立法者通過制定法律希望達(dá)到的目標(biāo)，體現(xiàn)了立法者對于該法的價值追求。關(guān)于對外援助的宗旨，國內(nèi)外學(xué)者已多有討論?，F(xiàn)實(shí)主義學(xué)者堅持“所有援助行為本質(zhì)上都是政治性的”，對外援助主要以實(shí)現(xiàn)援助國利益為目標(biāo)，獲得從物質(zhì)到非物質(zhì)的多種國家利益（包括經(jīng)濟(jì)、軍事、政治、意識形態(tài)、國家威望等）。②Hans J.Morgenthau,A Political Theory of Foreign Aid,56 American Political Science Review 301-309(1962).美國時任總統(tǒng)尼克松曾說：“記住，美國對外援助的主要目標(biāo)不是幫助其他國家而是幫助我們自己。”①Teresa Hayter,The Creation of World Poverty 83-84(Pluto Press 1990).但也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)對外援助的利他主義動機(jī)和道德義務(wù)，如“人道主義和矯正正義的義務(wù)要求發(fā)達(dá)國家及其公民給予更多對外援助”。②Brian R.Opeskin,Foreign Aid in a Bounded World-An Appraisal of the Universalistic Moral Tradition,20 Bulletin of Australian Society of Legal Philosophy 4(1995).更多的學(xué)者強(qiáng)調(diào)對外援助的政治、經(jīng)濟(jì)和文化多重目標(biāo)。對外援助的目標(biāo)包括發(fā)展、外交和安全、應(yīng)對全球問題、人道主義救援、反恐，其中發(fā)展與外交是對外援助最主要的兩個目標(biāo)。③Carol Lancaster,George Bush’s Foreign Aid:Transformation or Chaos?3(Brookings Institution Press 2008).自由貿(mào)易、對外援助和投資可視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大引擎，三者的成功均依賴于法治。④Delissa A.Ridgway&Mariya A.Talib,Globalization and Development—Free Trade,Foreign Aid,Investment and the Rule of Law,33 California Western International Law Journal 325,344(2003).還有學(xué)者認(rèn)為，對外援助也可以成為援助國傳播文化和價值觀的重要工具。⑤參見周玉淵：《從東南亞到非洲：日本對外援助的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，《當(dāng)代亞太》2010年第3期，第120頁。

近年，發(fā)展目標(biāo)已成為最為凸顯的對外援助目標(biāo)。這在OECD/DAC成員國家的對外援助立法上已有體現(xiàn)。2010年《韓國國際發(fā)展合作框架法》第1條即指出該法制定的宗旨是“為改善國際發(fā)展合作政策制定及其實(shí)施效果，通過滿足國際發(fā)展合作的基本需要使政策目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)，從而為人類的共同繁榮和世界和平作出貢獻(xiàn)”。⑥Framework Act on International Development Cooperation,http://www.odakorea.go.kr/eng.policy.Legal.do，2018年1月27日訪問；鄧智慧：《韓國對外援助法律體系研究》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2014年第8期，第71頁。1961年《美國對外援助法》也開宗明義地指出發(fā)展援助的五個主要目標(biāo)：（1）減緩世界貧困國家極差的物質(zhì)生活條件；（2）提高條件以便使發(fā)展中國家能夠在公平接受福利分配的情況下實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長；（3）鼓勵發(fā)展中國家的公民和經(jīng)濟(jì)權(quán)利不斷得到尊重和提升；（4）幫助發(fā)展中國家融入開放和平等的國際經(jīng)濟(jì)體系；（5）通過反腐、提高透明度和明確責(zé)任等方式促進(jìn)對外援助的管理。在國際軟法層面，2011年通過的《有關(guān)新的全球合作關(guān)系的釜山宣言》也將國際援助政策的范式從“援助有效性”轉(zhuǎn)變成了“發(fā)展有效性”。⑦參見李小云等：《國際發(fā)展援助——援助有效性和全球發(fā)展框架》，世界知識出版社2015年版，第20頁。

對于發(fā)展目標(biāo)，我國的《對外援助管理辦法（試行）》已有相關(guān)表述，但其將立法目的僅限為“規(guī)范對外援助管理，提高對外援助效果”，并將對外援助的目標(biāo)與原則混雜在一起，不利于清晰闡釋我國對外援助的戰(zhàn)略目標(biāo)，也不適應(yīng)我國面臨的國內(nèi)、國際形勢變化需要。因此，建議我國未來的對外援助基本法將宗旨表述為：（1）致力于減輕與消除受援方貧困，改善受援方民生和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)受援方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，增強(qiáng)受援方自主發(fā)展能力；（2）鞏固和發(fā)展與受援方的友好合作關(guān)系；（3）增強(qiáng)國際發(fā)展合作；（4）為世界和平、繁榮和人類命運(yùn)共同體建設(shè)作出貢獻(xiàn)。第一層次強(qiáng)調(diào)幫助受援方實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。第二層次強(qiáng)調(diào)援助方的政治目標(biāo)。第三層次是國際發(fā)展合作目標(biāo)，旨在增強(qiáng)與其他援助方、國際組織之間的合作。第四層次是升華目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)大國的國際責(zé)任，宣揚(yáng)和促進(jìn)人類命運(yùn)共同體建設(shè)。

3.對外援助的基本原則

原則是對宗旨的發(fā)展和具體化。在戰(zhàn)略層面，我國的對外援助長期以政策方針為導(dǎo)向，內(nèi)涵不夠清晰，表述也不夠一致。對外援助基本法的原則規(guī)定旨在將政策語言轉(zhuǎn)化為國際法律語言，增強(qiáng)其可接受性。

（1）不附加政治條件原則

目前我國對外援助的基本原則（政策）中最易引發(fā)關(guān)注和爭議的是不附加政治條件原則。有OECD/DAC成員國家學(xué)者指責(zé)中國的不附加政治條件援助易催生受援國的腐敗并影響其發(fā)展活力。①M(fèi)adison Condon,China in Africa:What the Policy of Nonintervention Adds to the Western Development Dilemma,27 Fletcher Journal of Human Security 6(2012).因在提供優(yōu)惠貸款前，中國并不像西方國家或者國際貨幣基金組織那樣嚴(yán)格審查受援國的腐敗和人權(quán)問題，這使得很多非洲國家更愿意、更容易從中國獲得優(yōu)惠貸款。②Tamara Fisher,China and the New Development Bank:The Future of Foreign Aid,38 Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review 168(2016).我國也有學(xué)者主張在新時期中國對外援助應(yīng)該附加條件。③參見龐中英：《中國對外援助應(yīng)附加條件》，《環(huán)球時報》2010年12月14日，第14版。應(yīng)該說，不附加政治條件不存在國際道義或國際法上的問題。OECD/DAC成員國家對不附加政治條件的爭議、批評主要源于擔(dān)心中國因此在對外援助中取得比較競爭優(yōu)勢，從而影響OECD/DAC成員國家在發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)和政治利益，沖擊其以援助促進(jìn)發(fā)展中國家良治的理念和做法。考慮到對外援助原則（政策）的歷史延續(xù)性，對外援助基本法應(yīng)確認(rèn)不附加政治條件原則，但應(yīng)對其內(nèi)涵作出狹義的界定。不附加政治條件指的是，尊重各受援國自主選擇發(fā)展道路和模式的權(quán)利，不把提供援助作為干涉他國內(nèi)政、謀求政治特權(quán)的手段。但不附加政治條件不意味著受援方不承擔(dān)任何義務(wù)，為保證援助的效果，可以要求受援方基于合同約定和國際法承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)（如提供法律便利的義務(wù)）。

（2）平等互利原則

此外，對外援助基本法還應(yīng)確認(rèn)平等互利原則。盡管此種表達(dá)方式有時會招致“以援助換資源”的質(zhì)疑，但考慮到我國在南南合作框架下開展對外援助的現(xiàn)實(shí)，平等互利、量力而行仍具有現(xiàn)實(shí)價值。

（3）國際發(fā)展合作原則

考慮到對外援助的國際發(fā)展理念轉(zhuǎn)向，我國的對外援助基本法還應(yīng)確立國際發(fā)展合作原則。通過加強(qiáng)多邊援助和三方合作援助，不僅有助于借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)對外援助效果，而且也是提升我國在國際援助體系影響力和制度話語權(quán)的重要途徑。我國并不需要建立一個與現(xiàn)有國際發(fā)展援助體系完全獨(dú)立甚至對立的體系，我們需要的是“和而不同”的新國際發(fā)展體系——不同的援助理念和方式相互補(bǔ)充、互有增益。①參見左常升：《國際發(fā)展援助理論與實(shí)踐》，中國社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第71頁。

4.對外援助的管理機(jī)制

我國對外援助管理機(jī)制碎片化已多為學(xué)者詬病。有學(xué)者認(rèn)為我國采取在商務(wù)部內(nèi)設(shè)立對外援助機(jī)構(gòu)的做法，不利于區(qū)分具有營利性、商務(wù)性的對外投資與具有非營利性、公共性的發(fā)展援助，從而建議成立獨(dú)立的國際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理對外援助事務(wù)。②參見胡鞍鋼等：《對外援助與國家軟實(shí)力：中國的現(xiàn)狀與對策》，《武漢大學(xué)學(xué)報》（人文科學(xué)版）2017年第3期，第9頁。類似的觀點(diǎn)還包括設(shè)立直接隸屬國務(wù)院的對外援助委員會或國際發(fā)展合作局。③參見胡建梅、黃梅波:：《中國對外援助管理體系的現(xiàn)狀與改革》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2012年第10期，第57頁；白云真：《如何有效推進(jìn)中國對外援助》，《中國社會科學(xué)報》2014年8月14日，第14版。2018年4月18日，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的國家國際發(fā)展合作署掛牌成立。此舉回應(yīng)了學(xué)者的上述建議?！蛾P(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》列明該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括：擬訂對外援助戰(zhàn)略方針、規(guī)劃、政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)援外重大問題并提出建議，推進(jìn)援外方式改革，編制對外援助方案和計劃，確定對外援助項(xiàng)目并監(jiān)督評估實(shí)施情況等。對外援助的具體執(zhí)行工作仍由相關(guān)部門按分工承擔(dān)。④參見王勇：《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/14/content_5273856，2018年3月15日訪問。這意味著組建國際發(fā)展合作署旨在加強(qiáng)對外援助的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)我國對外援助決策、評估與監(jiān)督機(jī)構(gòu)和對外援助執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離。

對外援助基本法需要在對外援助管理機(jī)制部分確認(rèn)國際發(fā)展合作署及對外援助執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職能定位?？紤]到我國現(xiàn)有的對外援助管理體系涉及商務(wù)部(14個司局)、外交部和財政部等20余個中央部委、地方省區(qū)對應(yīng)的商務(wù)部門以及中國駐外使（領(lǐng)）館，該部分還需要明確國際發(fā)展合作署與商務(wù)部、財政部、外交部及駐各國使領(lǐng)館機(jī)構(gòu)等原對外援助管理體系之間的關(guān)系。其關(guān)鍵在于：如何既保證彼此之間的相對獨(dú)立，又能形成合力，推動援助、貿(mào)易、投資三位一體的國際發(fā)展合作理念的落實(shí)。

5.實(shí)施對外援助的一般行為規(guī)范

對外援助涉及對資金、物資、人員的匯集、分配和管理，對外援助基本法還應(yīng)為此提供基礎(chǔ)性規(guī)定。

首先，這些規(guī)定應(yīng)至少涵蓋以下規(guī)范：資金的籌集、預(yù)算、使用和監(jiān)督，援外項(xiàng)目的立項(xiàng)條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序，援外項(xiàng)目監(jiān)督和評估，援外人員的管理和保護(hù)，援外管理機(jī)構(gòu)及其工作人員、援外項(xiàng)目實(shí)施主體的法律責(zé)任。應(yīng)在總結(jié)我國對外援助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，梳理我國現(xiàn)有對外援助法律體系相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，以對外援助基本法的宗旨和基本原則為指引，實(shí)現(xiàn)上述方面規(guī)則的整合及升級換代。

其次，對外援助基本法還應(yīng)就對外援助在許可、采購和保密方面的一些特殊需求，協(xié)調(diào)該法與《行政許可法》、《行政處罰法》、《政府采購法》、《信息公開條例》等法律法規(guī)之間的關(guān)系。

最后，我國對外援助基本法應(yīng)建立旨在增強(qiáng)對外援助透明度的相關(guān)制度，包括建立對外援助數(shù)據(jù)統(tǒng)計制度和對外援助信息發(fā)布制度。目前我國對外援助形式多樣。實(shí)有必要通過對外援助基本法，確立我國對外援助全口徑統(tǒng)計制度，增強(qiáng)話語主導(dǎo)權(quán)；建立對外援助信息發(fā)布制度，通過刊物和政府網(wǎng)站闡釋與宣傳我國對外援助中長期規(guī)劃、優(yōu)先領(lǐng)域及相關(guān)立法，公布各個受援國的援助項(xiàng)目等具體信息也有助于緩解外界對于我國對外援助工作的質(zhì)疑和誤解，從而為我國對外援助的發(fā)展?fàn)I造良好的國內(nèi)、國際環(huán)境。

四、結(jié)語

作為一種重要的國家戰(zhàn)略實(shí)施工具，對外援助的實(shí)施須嵌入整個國家戰(zhàn)略框架。在我國面臨的國內(nèi)、國際形勢出現(xiàn)新變化之時，對外援助的戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)施方式也需要與時俱進(jìn)地作出調(diào)整。相應(yīng)地，對外援助基本法的構(gòu)建也應(yīng)具有國家戰(zhàn)略意識，突破國內(nèi)法思維的局限，統(tǒng)籌利用國內(nèi)法治和國際法治兩種資源。在立法目的上，未來的對外援助基本法不僅應(yīng)致力于提升對外援助的國內(nèi)管理效率，也應(yīng)致力于成為我國參與全球治理、提升對外援助話語權(quán)的重要制度性工具；在調(diào)整范圍上，不僅須規(guī)制國內(nèi)對外援助主體的行為，還須協(xié)調(diào)與受援國、其他援助國、國際組織之間的關(guān)系；在規(guī)范內(nèi)容上，未來的對外援助基本法不僅應(yīng)在國家戰(zhàn)略層面明確對外援助的宗旨和原則，還須在執(zhí)行層面確立對外援助管理、實(shí)施的原則性框架，從而為整個對外援助體系提供法律基礎(chǔ)，提升對外援助的效果、合法性和透明度。