論行政訴訟規(guī)范性文件附帶審查制度的確立與完善

王翀　周天

摘要：2014年新修改的《行政訴訟法》正式將規(guī)范性文件納入行政訴訟附帶審查的范圍中。附帶司法審查制度是行政法領(lǐng)域的一項(xiàng)制度突破，但在實(shí)務(wù)中也遇到了很多問題，突出的是規(guī)范性文件的識(shí)別問題以及附帶審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。完善規(guī)范性文件識(shí)別機(jī)制，建立法院系統(tǒng)與行政機(jī)關(guān)法制部門系統(tǒng)之間的咨詢識(shí)別機(jī)制，同時(shí)以立法的方式明確以內(nèi)容審查為主的審查標(biāo)準(zhǔn)，有助于完善規(guī)范性文件附帶審查制度，更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件；附帶審查；審查標(biāo)準(zhǔn)；新行政訴訟法

一、行政規(guī)范性文件附帶審查的合理性

（一）行政規(guī)范性文件附帶審查符合我國(guó)司法發(fā)展現(xiàn)狀

1.法院定紛止?fàn)幍穆毮堋７ㄔ旱穆毮苁嵌娭範(fàn)?，通過(guò)解決爭(zhēng)議維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。法院的這一維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的職能決定了法院處理的問題是涉及當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)的具體爭(zhēng)議，無(wú)爭(zhēng)議則無(wú)訴訟，也即不能直接將規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍。

2.規(guī)范性文件的專業(yè)性。我國(guó)對(duì)規(guī)范性文件的規(guī)制體系比較混亂，實(shí)務(wù)中規(guī)范性文件的制定主體十分廣泛，規(guī)范性文件不計(jì)其數(shù)。其數(shù)量之多，制定主體之廣，內(nèi)容之豐富導(dǎo)致其相對(duì)于普通行政行為的專業(yè)性和技術(shù)性都更加突出，我國(guó)法院法官的素質(zhì)達(dá)不到對(duì)所有規(guī)范性文件獨(dú)立審查的標(biāo)準(zhǔn)。即使將規(guī)范性文件納入受案范圍，法院由于不懂專門技術(shù)，也無(wú)力完成規(guī)范性文件的司法審查任務(wù)。

3.實(shí)務(wù)操作有困難。首先，將規(guī)范性文件審查直接納入受案范圍必然導(dǎo)致法院審理案件數(shù)量激增，增加法院受案壓力和審理難度，而采取規(guī)范性文件附帶性審查這種循序漸進(jìn)的方式，有利于讓法院慢慢積累經(jīng)驗(yàn)。其次，若直接將規(guī)范性文件的審查納入受案范圍內(nèi)，法院應(yīng)作出何種判決，法院的判決結(jié)果與行政機(jī)關(guān)和人大及其常委會(huì)的撤銷權(quán)產(chǎn)生沖突如何處理等都是急需解決的問題。

（二）西方國(guó)家對(duì)行政規(guī)范性文件的審查不能簡(jiǎn)單模仿

一些主張將行政規(guī)范性文件納入獨(dú)立審查范圍的學(xué)者認(rèn)為，西方國(guó)家有采取此項(xiàng)制度的先例。誠(chéng)然，確有西方國(guó)家確立了規(guī)范性文件的抽象審查制度，但實(shí)施效果不盡理想。

德國(guó)《聯(lián)邦行政法院法》第47條規(guī)定，州高等行政法院可以受理直接對(duì)抽象的行政命令提出的審查請(qǐng)求，但事實(shí)上沒有一個(gè)現(xiàn)實(shí)的例子或爭(zhēng)訴，這種法律規(guī)定的實(shí)施效果并不理想。而法國(guó)法律雖然也確立了規(guī)范性文件的直接審查制度，但法國(guó)的行政法院的性質(zhì)與我國(guó)法院的性質(zhì)截然不同。法國(guó)行政法院在地位上還是行政機(jī)關(guān)的一部分，是設(shè)在普通法院之外的專管行政糾紛解決的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，這種司法機(jī)制的不同也決定了我們不能簡(jiǎn)單模仿西方國(guó)家的立法模式。

三、規(guī)范性文件附帶審查的實(shí)務(wù)困境及解決措施

（一）規(guī)范性文件附帶審查的實(shí)務(wù)困境

1.規(guī)范性文件識(shí)別困難。首先就主體而言，我國(guó)行政規(guī)范性文件的制定主體廣泛、規(guī)制體系混亂，從國(guó)務(wù)院部門到各級(jí)地方人民政府都有權(quán)制定行政規(guī)范性文件，這對(duì)在制定主體相同的情況下如何將其與行政立法相區(qū)分帶來(lái)挑戰(zhàn)。其次就制定程序而言，行政規(guī)范性文件要隨意得多。實(shí)踐中，規(guī)章當(dāng)作規(guī)范性文件來(lái)制定，而規(guī)范性文件運(yùn)用規(guī)章制定程序的也并不少見。

2.附帶審查標(biāo)準(zhǔn)不一。新修改的《行政訴訟法》第五十三條雖然確立了行政訴訟中規(guī)范性文件的附帶審查制度，但對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)卻沒有做出明確規(guī)定。關(guān)于法院是否要對(duì)規(guī)范性文件的制定程序進(jìn)行審查，學(xué)界存在肯定說(shuō)和否定說(shuō)兩種截然不同的見解。

首先，否定說(shuō)：規(guī)范性文件的附帶性審查應(yīng)只包括對(duì)其內(nèi)容的審查。天津市高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)王紅衛(wèi)持此觀點(diǎn)。他指出基于全國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一、明確、規(guī)范的規(guī)范性文件制定程序規(guī)定，對(duì)規(guī)范性文件制定程序的審查標(biāo)準(zhǔn)很難掌握，而法院的附帶審查只是有限審查，法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查只宜審查制定機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)權(quán)限以及行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的具體條款是否合法，不宜對(duì)制定程序進(jìn)行審查。

其次，肯定說(shuō)：規(guī)范性文件的附帶審查的范圍應(yīng)該包括程序和內(nèi)容的審查。江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院陳云生副教授根據(jù)對(duì)司法實(shí)踐的總結(jié)指出，法院對(duì)規(guī)范性文件所進(jìn)行的審查主要從規(guī)范性文件的制定主體、制定程序和內(nèi)容三個(gè)方面進(jìn)行，因此所謂的規(guī)范性文件司法審查的標(biāo)準(zhǔn)也就具體包括了三個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)，制定主體、制定程序、規(guī)范性文件具體內(nèi)容的審查標(biāo)準(zhǔn)。

（二）規(guī)范性文件附帶審查制度的完善建議

1.完善規(guī)范性文件識(shí)別機(jī)制。建立法院系統(tǒng)與行政機(jī)關(guān)法制部門系統(tǒng)之間的咨詢識(shí)別機(jī)制，凡是涉及規(guī)章與規(guī)范性文件的制定主體同一而難以認(rèn)定時(shí)，法院要及時(shí)與行政機(jī)關(guān)法制部門咨詢，確保審查對(duì)象為法律規(guī)定范圍內(nèi)的規(guī)范性文件。咨詢機(jī)制建立后，涉及哪個(gè)級(jí)別的規(guī)范性文件，就向該規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)所在政府的法制部門進(jìn)行咨詢。

2.統(tǒng)一規(guī)范性文件附帶審查標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)務(wù)中對(duì)規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)不一，容易造成法律規(guī)范秩序的混亂，違背了設(shè)立規(guī)范性文件附帶審查制度的初衷，所以需要以立法的形式確立統(tǒng)一的附帶審查標(biāo)準(zhǔn)，而由于對(duì)規(guī)范性文件制定程序進(jìn)行統(tǒng)一立法不能在短期內(nèi)得到實(shí)現(xiàn)，所以筆者認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該以立法的形式確立以內(nèi)容審查為主的規(guī)范性文件附帶審查標(biāo)準(zhǔn)，待相關(guān)程序立法出臺(tái)后再行確立新的審查標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)

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