PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的路徑選擇

劉在磊 王明吉

（河北師范大學(xué)商學(xué)院，河北 石家莊 050024）

PPP即公私合營投融資模式，是地方政府投融資模式的一種，主要解決的是地方政府財政資金不足的問題。將PPP與河北鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合，可以有效打破長期以來鄉(xiāng)村旅游傳統(tǒng)的融資模式，為之融入新的活力與發(fā)展動力。2015年起，河北省政府就頒布系列政策支持和發(fā)展PPP模式參與河北鄉(xiāng)村旅游的建設(shè)。要切實將政策落到實處，還需要我們加強對法律制度的規(guī)范和風險因素的防范，完善相關(guān)專業(yè)團隊的建設(shè)。優(yōu)選PPP的開發(fā)路徑，對于我省鄉(xiāng)村旅游建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的現(xiàn)狀

（一）系列政策出臺扶持PPP參與鄉(xiāng)村旅游

2017年5月3日，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，旨在促進引導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游持續(xù)健康發(fā)展，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新動能，壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。其中明確提出，要創(chuàng)新融資模式，鼓勵利用PPP模式等方式，引導(dǎo)社會各類資本投資休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。早在2015年11月河北省為貫徹落實中央精神、促進旅游投資與消費，為營造良好的旅游投資與消費環(huán)境、提升人民生活品質(zhì)，提出《河北省人民政府辦公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的實施意見》。其中第八條明確指出在創(chuàng)新旅游投融資方式方面，針對目前河北省旅游投融資難的問題，要引入和開發(fā)切合實際的新型金融工具、推廣運用PPP投融資模式，并支持旅游企業(yè)擴大融資規(guī)模。其中第五條指出將鄉(xiāng)村旅游開發(fā)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)、ppp融資模式相結(jié)合，以市場為導(dǎo)向進一步提升鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品吸引力，配套鄉(xiāng)村旅游公路、營地、購物等旅游公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。

由此可見，政府旨在借力PPP模式發(fā)展和促進河北省鄉(xiāng)村旅游，推動農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，同時，政府在公共產(chǎn)品供給思路開闊也使得PPP模式如魚得水，更好的在河北省鄉(xiāng)村旅游這個新經(jīng)濟增長極中結(jié)合應(yīng)用。未來農(nóng)業(yè)PPP投資將迎來重大機遇，也將進一步助推河北鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。

（二）投入資金及項目數(shù)量可觀

截至2018年1月31日，財政部政府和社會資本合作中心（CPPPC）網(wǎng)站顯示河北省PPP入庫總項目269個，項目數(shù)量在全國排名第11位，占全國比重4%；項目投資金額總計4461億元，投資金額在全國排名第12位，占全國比重3.9%。其中在行業(yè)分布情況來看，已落地的河北鄉(xiāng)村旅游項目為3個，占河北省PPP總?cè)霂祉椖康?.2%；項目投資金額總計17.6億元占項目總金額的0.4%，由圖1.2.1所示。同時較全國而言，河北鄉(xiāng)村旅游項目在全國排名第18位，占比0.9%。

圖1.2.1 河北鄉(xiāng)村旅游在PPP項目行業(yè)間占比分布

由數(shù)據(jù)統(tǒng)計可以看出，河北省PPP鄉(xiāng)村旅游開發(fā)還處于發(fā)展初級階段，項目數(shù)量和資金占總體PPP項目行業(yè)間比重不高。但不可否認的是，鄉(xiāng)村旅游業(yè)正在成為PPP項目的新寵。據(jù)了解國家發(fā)改委第三批推介項目中，鄉(xiāng)村旅游項目較前兩批有所增加，從地區(qū)而言，河北省PPP項目第二批就第一批明顯增加。目前，河北省鄉(xiāng)村旅游正在迎頭趕上，同時，我省鄉(xiāng)村旅游挖掘潛力巨大，如糧畫小鎮(zhèn)、雞澤辣椒、館陶小鎮(zhèn)等。所以，做好河北鄉(xiāng)村旅游與PPP項目的結(jié)合，將會為河北經(jīng)濟帶來新的增長極。

（三）項目完成程度有限

截至2018年1月31日，從財政部政府和社會資本合作中心（CPPPC）網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)來看，河北鄉(xiāng)村旅游PPP總項目13個，已進入執(zhí)行階段1個，項目資金約為57900萬元；采購階段1個項目資金約為103000萬元；準備階段1個，項目資金約為19800萬元，其余10個項目均為識別階段，由圖1.3.1所示。

圖1.3.1 從資金角度看河北PPP鄉(xiāng)村旅游項目完成程度(單位:萬元)

在國內(nèi)，PPP項目與鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合的成功案例屈指可數(shù)。PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的完成程度也基本符合國內(nèi)現(xiàn)狀。同時，河北省鄉(xiāng)村區(qū)域交通，環(huán)境維護，垃圾處理和水資源處理等方面基礎(chǔ)設(shè)施存在滯后性，導(dǎo)致了PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游實際應(yīng)用過程中需要解決一系列相關(guān)的配套設(shè)施問題?？偠灾?，其有著推廣案例多，落地案例少，資金規(guī)劃比例高，實際投入比例低的特點。

二、PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的問題

（一）PPP項目落地難

在我省一系列政策的沐浴下，旅游業(yè)近幾年持續(xù)走熱。但是，PPP與河北鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的結(jié)合卻顯得鳳毛麟角，鮮有項目馬上落地。PPP項目中社會資本的目的在于盈利，其更愿意在交通運輸和市政工程等政府付費和收入穩(wěn)定的剛需項目中運營。作為鄉(xiāng)村旅游業(yè)，收益存在著很大的不確定性，如果經(jīng)營得好，社會資本賺的盆滿缽滿，如果經(jīng)營的差，門可羅雀。這導(dǎo)致了社會資本在投入初期就要承擔著很大的風險。鄉(xiāng)村旅游業(yè)初期投入資本金額大，在鄉(xiāng)村缺少有實力的投資者，不僅如此，往往其還需要持續(xù)不斷的投入，難以短期收回投資并且獲利。張家口蔚縣的負責人表示，該縣的鄉(xiāng)村旅游資源若交給社會資本開發(fā)，初期建設(shè)包含公測，停車場，觀景設(shè)施等。一系列投入高達近10億元，對于普通的投資者而言很難介入。在加之后續(xù)景觀的開發(fā)，所有投入資本預(yù)計不少于30億元。若將這些資源拆分交給不同的社會資本共同開發(fā)，又很難對各部分旅游資源進行評估，同時政府土地指標，水電資源的協(xié)調(diào)供給不足，導(dǎo)致了PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游落地難。

（二）易產(chǎn)生較高的PPP風險

客觀而言，任何項目的運營都存在著一定的風險，風險和收益存在著天然的矛盾。但作為社會資本的投資者，其更習(xí)慣的去關(guān)注高收益，而忽略了PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游中存在的高風險。目前，在鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)過程中，為了吸引社會資本進入，融資者對項目風險，以及風險類型，風險大小等都把關(guān)不嚴，特別是景區(qū)缺少融資風險預(yù)警機制，一旦PPP融資的某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，將給鄉(xiāng)村旅游景區(qū)帶來毀滅性的災(zāi)難。地方政府PPP融資本質(zhì)上是運用區(qū)域現(xiàn)有的或未來的財政資金，吸引社會資本為區(qū)域集體利益的“非盈利”項目進行融資，但是鄉(xiāng)村旅游業(yè)具有逐利性，就會帶來更多的風險。例如地方投資的鄉(xiāng)村旅游項目獲得超額利潤，將會導(dǎo)致地方政府債務(wù)風險，甚至發(fā)展成區(qū)域的金融風險。同時，若資本無法得到回流，將會導(dǎo)致政府信用風險，使投資方和融資方皆受到損失。

（三）運營及管理缺乏專業(yè)性

一般而言，采用PPP模式是由于政府受自身財力條件的限制不能單獨完成某項項目，亦或是政府缺少項目運營管理的基本能力，通過讓渡項目經(jīng)營權(quán)大量吸引社會資本進行專業(yè)的投資，運營和管理。一方面政府看重的是社會資本的財力，另一方面更是看中專業(yè)的管理和運營能力。尤其是具有PPP運作的專業(yè)團隊，保障PPP在后續(xù)運營過程中順利的進行，并具備償還債務(wù)的能力。但就現(xiàn)實而言，目前專業(yè)的投資管理團隊還十分缺乏，就算PPP模式為鄉(xiāng)村旅游成功引入了資本源，如果不規(guī)范后續(xù)經(jīng)營，建立專業(yè)的運作模式，很有可能造成一大批鄉(xiāng)村旅游業(yè)無法回收資本，虎頭蛇尾的現(xiàn)象。目前，PPP在河北鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)中，人才建設(shè)滯后，缺少專業(yè)的旅游景區(qū)投資人才，運營人才，解決好這一問題直接關(guān)系到河北鄉(xiāng)村旅游采用PPP模式的進展。

（四）政府職能不清且存在誠信缺失

在PPP與河北鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，盡管合作協(xié)議規(guī)定了雙方的權(quán)利，義務(wù)與責任，但是由于缺乏第三方的監(jiān)管機制和法律制度，政府在具體項目的投資和運作中仍會出現(xiàn)既承當裁判員又當運動員的現(xiàn)象。若政府對投資人信用違約，將會為項目收益帶來直接傷害。雖然目前政策對PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游大力支持，但是地方政府在行動時就有可能違背這一意愿，其在需要投資時就鼓勵社會資本進入，一旦不需要就不愿繼續(xù)合作，或者變相改變政策，促使社會資本退出。同時，為了引入社會資本，政府初期都會承諾比較好的補貼和需求保證，但是遇到實際問題是往往無法兌現(xiàn)，項目失敗會成為必然。就現(xiàn)在而言，由于我省的PPP鄉(xiāng)村旅游介入少，項目開發(fā)還出與初級階段，以上的問題還沒有大規(guī)模顯現(xiàn)，但不可不防患于未然。

（五）缺乏相關(guān)法律制度

目前，PPP相關(guān)法律法規(guī)還沒有規(guī)范，有關(guān)法律缺失，其為未來社會資本的經(jīng)營運作蒙上了一層陰影。河北鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)最初以來依靠的都是傳統(tǒng)融資模式，如政府投資，銀行貸款，資本經(jīng)營和外商投資。PPP模式參與其中，短時間內(nèi)依舊缺乏國家層面的法律制度，有的只是整個法律體系中位階較低的部門規(guī)章及地方規(guī)章和其他規(guī)范性文件。橫向來看，法律制度地域差異較大，不利于在各個地區(qū)具體實施，從縱向來看，現(xiàn)實中簽署文件的制定大多是由政策推動，而后續(xù)政策修改又比較頻繁，從而致使前述的內(nèi)容也頻繁變動。此外，由于前述文件在指定的過程中就缺乏完整有效的法律監(jiān)管，很多文件內(nèi)容就已經(jīng)摻雜了相關(guān)制定部門的意志，甚至偏離法律和行政法規(guī)，這些都使得民間資本在參與河北鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)中承擔額外的成本及風險，不利于PPP參與其中的發(fā)展。例如，政府在河北省石家莊市靈壽縣“水庫度假營地”項目中，政府允諾污水處理，土地規(guī)劃和水電資源分配的長期文件，但由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的制約，很難保證此類文件是否在今后長期保持有效，這就阻礙了PPP模式中社會資本的介入。

三、PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的優(yōu)化路徑

（一）多方社會資本組成聯(lián)合體

目前，PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游項目周期長，前期投入大，很有可能需要持續(xù)性投資，這些現(xiàn)狀都阻礙了社會資本的進入。很多企業(yè)僅靠一家很難完成整個鄉(xiāng)村旅游項目的投資，還有的企業(yè)有錢沒能力，或者有建設(shè)能力沒有運營能力。這就需要由各種社會條件的社會資本組成聯(lián)合體，共同參與鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)。

首先，由政府對河北鄉(xiāng)村旅游項目進行公開招標，確定聯(lián)合體資質(zhì)。例如，聯(lián)合體中A承包商具有甲級資質(zhì)，B承包商具有乙級資質(zhì)，，且A、B屬于同類競爭者，在認定聯(lián)合體時以最低的資質(zhì)認定聯(lián)合體資質(zhì)。若A、B不屬于同類競爭者，則聯(lián)合體中A、B所具有的資質(zhì)不受影響。其次，由聯(lián)合體的各方社會資本簽訂初步協(xié)議，成立鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項目公司。聯(lián)合體簽訂初步協(xié)議并繳納保證金，可以緊密結(jié)合聯(lián)合投資方，防止投資方臨時撤資導(dǎo)致項目瓦解。同時，進一步成立聯(lián)合體項目公司，使得多方資本的股權(quán)明晰，利益分配明確，在經(jīng)營期間出現(xiàn)的糾紛，按照公司章程解決。此舉也有利于政府和稅務(wù)部門對經(jīng)營期間的監(jiān)管。最后，由成立的項目公司簽署PPP協(xié)議，承擔項目的建設(shè)、維護和經(jīng)營活動。

（二）建設(shè)專業(yè)的運營團隊和融資機構(gòu)

PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)是一項專業(yè)性很強的工作，其需要專門的運營團隊和融資機構(gòu)完成。河北鄉(xiāng)村旅游要加大對專業(yè)人才和專業(yè)團隊的引進，利用國外或其他省份運作PPP模式的經(jīng)驗和觀念，提升運作PPP項目的能力。另一方面，可以邀請我省行業(yè)專家或選派人員外出參加專業(yè)學(xué)習(xí)，加強政府、景區(qū)從業(yè)人員PPP相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，提升他們關(guān)于PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的專業(yè)化水平。

例如，山東省沂南縣在PPP參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，為建設(shè)環(huán)境友好型小城鎮(zhèn)，完善污水處理、生態(tài)環(huán)境，休閑娛樂場所等配套設(shè)施。山東省設(shè)立沂南縣鄉(xiāng)村旅游發(fā)展基金，通過民生銀行注資4億元，沂南縣政府注資1億元成立旅游投資公司，雙方聯(lián)手承擔項目風險，利益分享和收益分配，最終成功完成開發(fā)。這說明了建設(shè)一個專業(yè)的運營團隊非常重要，明晰團隊內(nèi)部風險分配，利益分配職責可以有效的解決項目開發(fā)中的問題。我們可以借鑒這種成功案例，并結(jié)合我省已有的鄉(xiāng)村旅游如糧畫小鎮(zhèn)、雞澤辣椒、館陶小鎮(zhèn)等，邀請其運營團隊進行講座教學(xué)，訪問其投資公司，或吸引其到河北省境內(nèi)進行投資。

（三）建立健全風險預(yù)警機制

任何項目在運作過程中都會存在一定的風險。在PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的過程前后也無法回避風險這一問題。為此，我們可以建立風險監(jiān)控和預(yù)警，降低風險給項目運作帶來的危害。政府和私人部門要各司其職，首先，政府部門要負責PPP模式參與河北鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的制度化建設(shè)和長遠規(guī)劃，加快推行物有所值評估體系，對項目的準入嚴格審核，建立一定的政策活動機制，保證項目在政府層面的風險最低，對項目的運行進行必要的監(jiān)管，但應(yīng)杜絕對項目的不合理干涉，堅決杜絕政府部門預(yù)期估計失誤拖欠相關(guān)費用，杜絕合作中后期利益協(xié)調(diào)不周使政府違約，杜絕政府審批決策緩慢拖垮PPP項目等風險因素產(chǎn)生。私人部門在追求利益的同時，應(yīng)提前制定項目風險預(yù)警，明確一旦發(fā)生債務(wù)風險，履約風險等應(yīng)如何處置，在項目建設(shè)和運營期間，進行全程的動態(tài)監(jiān)督，提高風險識別意識和防范意識，提升風險處置能力。通過實時采集景區(qū)內(nèi)PPP各項目運行階段的數(shù)據(jù)，及時對其中存在的問題進行分析，同時，根據(jù)景區(qū)內(nèi)PPP項目各階段的要求、重點、難點確定風險預(yù)警，提前預(yù)判可能產(chǎn)生的建造風險，運營風險，市場和收益風險以及法律風險。減少PPP項目風險給河北鄉(xiāng)村旅游帶來的危害。

（四）建立PPP投資法律體系

河北鄉(xiāng)村旅游的PPP項目需要相關(guān)法律法規(guī)的支撐，沒有相關(guān)法律的約束，PPP項目就不能名正言順的運行，還會存在諸多法律風險，使得很多民間資本望而卻步。PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游開發(fā)具有長期性，復(fù)雜性，參與方眾多，利益關(guān)系混淆等特點，需要相關(guān)法律對各主體的權(quán)利義務(wù)進行明確，使得項目參與者各司其職，有法可依，依法辦事。首先，應(yīng)制定PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游開發(fā)相關(guān)的基本法律，對于開發(fā)過程中的操作流程、風險分擔、權(quán)責關(guān)系等進行規(guī)范和明確。其次，針對河北鄉(xiāng)村旅游的配套設(shè)施建設(shè)，如政府土地供給，污水處理，水電資源分配等問題出臺相關(guān)法律政策，使得配套設(shè)施得以保障。再次，有相關(guān)部門出臺更具體的操作規(guī)范，使PPP河北鄉(xiāng)村旅游項目真正做到有法可依，使項目的法律風險降到最低，保證項目收益。此外，對于政策風險，私人部門應(yīng)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政實力、過往資信記錄等方面進行考量并通過簽訂詳細的合同，降低政府部門＂隨意簽約，肆意毀約＂的概率。最終使得PPP參與河北鄉(xiāng)村旅游能在有效的法律框架下，各方共同協(xié)調(diào)、參與，實現(xiàn)多方共贏的局面。

（五）明晰PPP融資利益分配投機

明晰河北鄉(xiāng)村旅游PPP融資的利益分配機制，建立景區(qū)經(jīng)營管理的現(xiàn)代企業(yè)制度是促進河北鄉(xiāng)村旅游持續(xù)發(fā)展的必要選擇。首先，在企業(yè)外部環(huán)境中，企業(yè)與企業(yè)之間，企業(yè)與政府之間的利益分配，要建立以互惠互利為原則的PPP利益分配機制，充分考慮雙方預(yù)期的應(yīng)得投資收益，不破壞，不損害他人利益，建立互惠共贏的關(guān)系。其次，收益分配要與風險承擔對等，合作方之間誰承擔的風險更多就予以一定的收益補償，同時還要考慮投入的資源等，堅持風險、投入、收益一致原則。最后，在企業(yè)內(nèi)部要引入景區(qū)現(xiàn)代企業(yè)管理制度，明晰各利益相關(guān)者的履行義務(wù)，承擔責任，享受的權(quán)益，確定最優(yōu)比例的利益分配機制。充分調(diào)動利益相關(guān)者的積極性，避免矛盾和沖突的產(chǎn)生。最終使鄉(xiāng)村旅游景區(qū)的發(fā)展符合法律制度要求，迎合市場規(guī)律，形成良性的可持續(xù)發(fā)展。

目前，PPP參與我省的鄉(xiāng)村旅游業(yè)還處于發(fā)展初級階段，雖然國家及省級政府出臺一些列政策促進PPP模式與鄉(xiāng)村旅游業(yè)結(jié)合，但是由于PPP項目運轉(zhuǎn)周期較長，從概念引進到應(yīng)用，大部分項目還未實際運作，只是處于識別階段。在河北PPP建設(shè)的發(fā)展中，現(xiàn)階段尚處于政府和地方資本合作的萌芽期，要切入實際的解決鄉(xiāng)村旅游項目落地難的問題，認真識別PPP參與其中易產(chǎn)生的各類風險，防止造成大面積項目失敗的結(jié)果。借助PPP這一新型融資方案，打破長期以來鄉(xiāng)村旅游以來單一融資渠道的束縛，可以成立項目公司，建立專業(yè)投資管理機構(gòu)，旅游資產(chǎn)證券化等，借助廣闊的民間資本使河北鄉(xiāng)村旅游業(yè)呈現(xiàn)更廣闊的發(fā)展空間。