黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件關(guān)系論兼論黨的全國代表大會報告的性質(zhì)

胥壯壯

（復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 上海 200433）

在我國的國家治理體系中有三個主要的組成部分：以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國家法律體系，以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系（包括黨內(nèi)法規(guī)體系和黨內(nèi)規(guī)范性文件體系），以及以黨的全國代表大會報告為統(tǒng)領(lǐng)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)體系。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的研究多從中國特色社會主義法治體系的角度來理解，更多關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)自身的概念、屬性、功能及其與國家法律的關(guān)系。這導(dǎo)致了一些問題，例如將黨內(nèi)規(guī)范性文件納入黨內(nèi)法規(guī)范疇的廣義黨內(nèi)法規(guī)論，認(rèn)為黨內(nèi)所有用以規(guī)范和保障黨的行為的規(guī)范性文件均屬于黨內(nèi)法規(guī)，[1]以及傾向于將黨的中央委員會全體會議審議通過的決議、決定等文件納入黨內(nèi)規(guī)范性文件。此外，這種研究方法也可能降低了黨的全國代表大會報告等綱領(lǐng)性文獻(xiàn)的地位，容易引發(fā)“黨內(nèi)法規(guī)寬泛化、黨內(nèi)政策法規(guī)化”的問題。[2]因此，黨內(nèi)法規(guī)的研究需要跳出現(xiàn)有的思維局限，從國家治理體系這一更寬廣、系統(tǒng)化的視角進行科學(xué)定位，全面審視黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和黨的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)等的關(guān)系和作用。

一、黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件關(guān)系的歷史演進

黨內(nèi)法規(guī)是一個從黨的制度建設(shè)實踐中逐步總結(jié)抽象出的概念，其與黨內(nèi)規(guī)范性文件關(guān)系的演變可以分為以下幾個關(guān)鍵階段。

（一）1921—1990年：黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件混同推進

在1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》尚未出臺以前，科學(xué)明確的黨內(nèi)法規(guī)概念尚未提出，各個歷史階段的黨內(nèi)法規(guī)兼具黨內(nèi)規(guī)范性文件的特點，既具有規(guī)范性作用，又能夠靈活適應(yīng)社會發(fā)展變化，無論在實踐還是理論上，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件均沒有明確的界分，也可以說這一時期的黨內(nèi)法規(guī)（不包含黨章）實際上是具有黨內(nèi)法規(guī)意義的黨內(nèi)規(guī)范性文件。

首先，在形式上，黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的名稱與表述形式表現(xiàn)出混同現(xiàn)象。一是名稱混同。1990年以前的黨內(nèi)法規(guī)并沒有特定名稱，特別是在改革開放以前主要被命名為決定、指示等，反映了這一時期黨內(nèi)法規(guī)的應(yīng)急性特點；改革開放后，鄧小平強調(diào)了“而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，[3]（P333）這使得黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性得到逐步重視，如制定了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》（1979）、《關(guān)于黨內(nèi)若干政治生活的若干準(zhǔn)則》（1980）、《機關(guān)檔案工作條例》（1983）等，但此時仍然存在大量以意見、決定、通知命名的黨內(nèi)法規(guī)，如《中共中央關(guān)于實行干部考核制度的意見》（1979）、《中共中央辦公廳關(guān)于中央直屬機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制問題的通知》（1979）、《中共中央關(guān)于禁止在對外活動中送禮、受禮的決定》（1980）等。二是文本表述混同。這一階段被定性為黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)文件既有黨內(nèi)法規(guī)常用的條文式表述，也有黨內(nèi)規(guī)范性文件常用的段落式表述。

其次，在特點上，黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性與黨內(nèi)規(guī)范性文件的靈活性混同，且在不同歷史時期側(cè)重點也有所不同。黨內(nèi)法規(guī)自身的穩(wěn)定性要求與革命形勢瞬息萬變的靈活性要求使得革命時期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)體現(xiàn)了在確保靈活性的前提下尋求穩(wěn)定性的特點。新中國成立后，黨執(zhí)掌全國政權(quán)并進行社會主義革命與建設(shè)，面對“一窮二白”的國情以及不穩(wěn)定的國際局勢，繼續(xù)發(fā)揮自身發(fā)動群眾的優(yōu)勢，這一時期的黨內(nèi)法規(guī)的首要特點仍舊體現(xiàn)了靈活性，但穩(wěn)定性逐漸顯現(xiàn)。改革開放之后，隨著民主與法制建設(shè)的恢復(fù)與推進，穩(wěn)定性成為黨內(nèi)法規(guī)的首要特征，但由于改革處于初始階段，其仍存在一定程度的靈活性。

（二）1990—2012年：黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件關(guān)系的轉(zhuǎn)折階段

1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的制定出臺，首次明確了黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)內(nèi)涵以及制定程序，開始在理論層面認(rèn)識到黨內(nèi)法規(guī)的獨特性與規(guī)范性，使黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容、形式與程序上逐步規(guī)范，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系進入轉(zhuǎn)折階段。然而，實踐層面依然存在具有黨內(nèi)法規(guī)意義的黨內(nèi)規(guī)范性文件的局面，特別集中地表現(xiàn)在中央辦公廳法規(guī)室等主編的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978—1996）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1996—2000）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007—2012）》三部選編中。雖然三部選編名為“黨內(nèi)法規(guī)選編”，但其中包含了大量以決定、意見、通知、解釋、答復(fù)等命名的規(guī)范性文件，如《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于對黨章第四十條第一款所稱的“特殊情況”如何理解的答復(fù)》（1996）、《中共中央關(guān)于進一步加強和改進國有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》（1997）、《中共中央紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察部關(guān)于中央紀(jì)委第四次全會重申和提出的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律有關(guān)規(guī)定的解釋》（2000）、《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（2005）等。

這一階段的黨內(nèi)規(guī)范性文件主要分為兩類：一類是單純的黨內(nèi)規(guī)范性文件，主要發(fā)揮政策部署以及落實黨內(nèi)法規(guī)的作用；另一類是具有黨內(nèi)法規(guī)意義的黨內(nèi)規(guī)范性文件，雖然形式上是規(guī)范性文件，但實際發(fā)揮了黨內(nèi)法規(guī)的作用，且具有以下特點：一是前身關(guān)系，即某些規(guī)范性文件可視為后期出臺條例的前身，如《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（2005）、《中共中央關(guān)于進一步加強和改進國有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》（1997）可以看作《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2020）以及《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（2019）在此階段的文本表現(xiàn)形式；二是內(nèi)容規(guī)范性，即此類規(guī)范性文件中含有黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范，如《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》規(guī)定“要保證民主黨派成員和無黨派人士在各級人大代表、人大常委會委員和人大專門委員會委員中占有適當(dāng)比例”，[4]（P149）發(fā)揮了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性作用?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)與具有黨內(nèi)法規(guī)意義的規(guī)范性文件共存的局面反映了這一時期關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系進入轉(zhuǎn)折階段，既開始認(rèn)識到黨內(nèi)法規(guī)的獨特性與規(guī)范性，又因為制定黨內(nèi)法規(guī)條件的不成熟等現(xiàn)實原因而采取以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性作用。這一階段的研究不僅揭示了黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的復(fù)雜關(guān)系，也為后續(xù)的法規(guī)建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗和啟示。

（三）2012—2019年：黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件關(guān)系向相互獨立發(fā)展

2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的制定出臺，不僅深化了對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識，而且首次明確了黨內(nèi)規(guī)范性文件的科學(xué)內(nèi)涵，進一步認(rèn)識到黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的差異性，推動二者關(guān)系發(fā)展到相互獨立階段。

黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件關(guān)系向相互獨立發(fā)展的趨勢主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是表現(xiàn)形式。通過對黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件構(gòu)成要素的詳細(xì)比較（見表1），可以發(fā)現(xiàn)盡管黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體是部分擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體，黨內(nèi)規(guī)范性文件的作用范圍涵蓋黨內(nèi)法規(guī)作用范圍，黨內(nèi)規(guī)范性文件的普遍約束力與反復(fù)適用性是黨內(nèi)法規(guī)抽象性表現(xiàn)的一個方面，但黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件名稱的互不交叉，最終印證了二者相互獨立的特征。二是實踐進程。于2017年出版的由中共中央辦公廳法規(guī)局主編的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）》在書名上就對黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件進行了明確區(qū)分，徹底改變了以往將黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件共同概括為黨內(nèi)法規(guī)的命名方式，這一命名的變化不僅反映了實踐層面對黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件之間差異性的深刻認(rèn)識，也突顯了二者在結(jié)構(gòu)和功能上的獨立性。然而，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件在表現(xiàn)形式和實踐進程中反映出的差異性與獨立性，并不意味著二者之間沒有任何交集。前所提及的二者在制定主體、作用領(lǐng)域、特點等方面的交叉，揭示了二者在功能上具有互補作用。黨內(nèi)法規(guī)主要發(fā)揮建章立制的作用，而黨內(nèi)規(guī)范性文件則成為黨內(nèi)法規(guī)的有益補充。此階段的發(fā)展為黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系提供了新的理解視角，強調(diào)了其相互獨立而又互補的特性，為進一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系和推動黨的建設(shè)新的偉大工程提供了重要的理論支撐和實踐指導(dǎo)。

表1 黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件構(gòu)成要素比較①本表根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012）與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（2012）整理而成。

在黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的發(fā)展進程中，二者逐漸展現(xiàn)出相互獨立的特點。對這一理解的深化，不僅揭示了黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的內(nèi)在差異，而且有利于各自的功能得到充分發(fā)揮和體現(xiàn)。然而，雖然理論層面上的概念內(nèi)涵強調(diào)了二者的相互獨立，但在實踐發(fā)展需求方面仍存在一定的不匹配和挑戰(zhàn)，主要問題反映在黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體范圍上。例如，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體并不包括黨的中央組織，但在《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）》中卻收錄了眾多由中共中央或中共中央辦公廳印發(fā)的重要文件。這些文件，如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）、《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨校工作的意見》（2015）、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)禁黨政機關(guān)到風(fēng)景名勝區(qū)開會的通知》（2014）等，雖然由黨的中央組織制定，其構(gòu)成要素如作用領(lǐng)域、名稱、性質(zhì)、特點等卻完全符合黨內(nèi)規(guī)范性文件的要求，但是這些文件的實際效力往往高于黨內(nèi)規(guī)范性文件。這一現(xiàn)象引發(fā)了一系列疑問：此類由黨的中央組織制定的文件究竟應(yīng)歸屬于何種類別？它們與黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的確切關(guān)系是什么？這些問題不僅需要進一步深入的認(rèn)識和解析，而且揭示了由黨的中央組織制定的具有普遍適用力與反復(fù)適用性的文件在定性方面存在明顯空白。這一空白反過來又催生了廣義黨內(nèi)法規(guī)論的產(chǎn)生。通過對這一時期黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件關(guān)系的詳細(xì)分析，我們雖然可以看到其在理論與實踐層面上取得的進展，但仍然存在一些尚待解決的復(fù)雜問題。這些問題的存在，進一步強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件研究的重要性和緊迫性，也為今后的研究提供了新的方向和視角。

（四）2019年以來：黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系向相得益彰演進

自2018 年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022 年）》印發(fā)以來，黨內(nèi)法規(guī)制定工作便提出了“堅持黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相得益彰”的要求，[5]體現(xiàn)了二者關(guān)系正在朝相得益彰階段發(fā)展的方向邁進。所謂“相得益彰”是指黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件在互相協(xié)作、互相補充的基礎(chǔ)上，更能顯出各自的好處。[6]（P1427）這種關(guān)系的形成，預(yù)設(shè)了黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件之間必須有根本區(qū)別、邊界清晰，且互為補充的特性。2019年，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（修訂后被命名為《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，以下簡稱《備案審查規(guī)定》）的修訂，對黨內(nèi)規(guī)范性文件的內(nèi)涵進行了重新界定，并首次對黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件效力位階進行了明確。這一重要步驟標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系從過去的相互獨立階段向更加協(xié)同和互補的相得益彰階段發(fā)展。這一演進不僅在理論上豐富了對黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件關(guān)系的理解，而且在實踐層面為黨內(nèi)法規(guī)的構(gòu)建和執(zhí)行提供了有力支撐。

從差異性來看，在2012年版的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》中，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件被明確區(qū)分，分別設(shè)立了專門的制定主體與文件名稱，使二者在表現(xiàn)形式上具有明顯的差異性。而在2019年版的《備案審查規(guī)定》中，雖然取消了對黨內(nèi)規(guī)范性文件制定主體以及對其文件名稱的專門規(guī)定，但與之相配套的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了二者的實質(zhì)性差別，這一變化不僅在法規(guī)文字表述上進行了精煉，還對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范事項保留原則（凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員權(quán)利義務(wù)、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定）進行了總結(jié)提煉，明確了黨內(nèi)法規(guī)雖然是黨組織制定的具有普遍約束力與反復(fù)適用性的文件，但并不屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件的范疇。這一重要認(rèn)識將黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的差別推進到了實質(zhì)內(nèi)容層面，為黨內(nèi)法規(guī)的未來發(fā)展提供了堅實的理論基礎(chǔ)。

從邊界來看，2019年修訂的《備案審查規(guī)定》將黨內(nèi)規(guī)范性文件的基本內(nèi)涵明確為“黨組織在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件”，[7]（P938）表明黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體由先前特定的黨組織轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷壐黝慄h組織，文件名稱不再拘泥于決議、決定、意見、通知等，充分體現(xiàn)了黨內(nèi)規(guī)范性文件的多樣性和廣泛性，擴大了黨內(nèi)規(guī)范性文件的適用范圍。這一修訂回應(yīng)了理論界提出的實踐中存在的問題，例如無黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體制定的可反復(fù)適用的文件，中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體制定的不以7種名稱命名的文件，或中紀(jì)委、中央工作機關(guān)、省區(qū)市黨委制定的不屬于“備案規(guī)定”列舉情況的文件便無從歸屬等，[8]有力地消除了黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的模糊地帶，進一步凈化了將黨內(nèi)規(guī)范性文件誤歸為黨內(nèi)法規(guī)的理論誤區(qū)。

從互為補充的視角看，2019年版《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》增加了關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件關(guān)系的具體內(nèi)容，一是擴展了前置審核的適用范圍，即將先前關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)前置審核的內(nèi)容“是否同上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸”[9]（P1363）修訂為“是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸”，[7]（P935）二是改正或撤銷的情形修訂，即將先前關(guān)于黨中央責(zé)令改正或撤銷的情形由“同中央黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的”[9]（P1364）修訂為“同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸”，[7]（P937）確立了中央規(guī)范性文件的效力位階高于部委及地方黨內(nèi)法規(guī)的原則。總體來說，2019年的修訂強調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的互補性，提出了更為精細(xì)化的操作原則，這一發(fā)展方向不僅符合實踐的需要，也反映了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的日益成熟和精進。

二、黨內(nèi)規(guī)范性文件的具體理解及其判定

黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系發(fā)展到相得益彰階段并不意味著二者的關(guān)系已經(jīng)完善與健全，從現(xiàn)實層面而言，黨內(nèi)規(guī)范性文件概念外延的擴大也帶來相應(yīng)的問題，即黨組織制定的具有普遍約束力與反復(fù)適用性的文件是否均屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件，進一步來講，黨的全國代表大會報告以及黨的中央全會審議通過的文件是否屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件的范疇，黨內(nèi)規(guī)范性文件的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何界定。

（一）黨內(nèi)規(guī)范性文件的判斷標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范性文件并非黨內(nèi)規(guī)范性文件的簡稱，按照制定主體劃分，其可分為行政規(guī)范性文件、黨內(nèi)規(guī)范性文件等。而《備案審查規(guī)定》中關(guān)于黨內(nèi)規(guī)范性文件內(nèi)涵的界定，首先明確了一般性標(biāo)準(zhǔn)，即規(guī)范性文件要具有普遍約束力、在一定時期內(nèi)可以反復(fù)適用，[7]（P938）這成為判斷黨內(nèi)規(guī)范性文件的基本標(biāo)準(zhǔn)。其次，制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的主導(dǎo)主體是黨組織，這是黨內(nèi)規(guī)范性文件的主體性要求。之所以強調(diào)主導(dǎo)主體，是因為2019年版《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中規(guī)定了“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定”，[7]（P934）而黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定也應(yīng)與之相適應(yīng)，這一要求強調(diào)了黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件在現(xiàn)實中的重要作用。

然而，除了一般性和主體性標(biāo)準(zhǔn)外，還需考慮黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的位階關(guān)系，確保與憲法法律不相抵觸，這是判斷黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系性標(biāo)準(zhǔn)，因為在2019年修訂的《備案審查規(guī)定》中就規(guī)定了合法合規(guī)性審查的內(nèi)容，明確了黨內(nèi)規(guī)范性文件與憲法法律相一致，強調(diào)了以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的原則。也即是黨內(nèi)規(guī)范性文件的判斷不可僅僅依據(jù)以上三項標(biāo)準(zhǔn)中的任何一項，而應(yīng)基于一般性標(biāo)準(zhǔn)、主體性標(biāo)準(zhǔn)以及關(guān)系性標(biāo)準(zhǔn)進行綜合判斷。通過深入理解和適當(dāng)運用這些標(biāo)準(zhǔn)，有助于確保黨內(nèi)規(guī)范性文件的科學(xué)合理判斷，促進黨內(nèi)法規(guī)制度體系的健康和有序發(fā)展。

（二）黨的全國代表大會報告及其性質(zhì)

在黨的歷史上，不同歷史階段黨的全國代表大會審議通過的報告有所不同。中共二大開啟了作工作報告的先河，陳獨秀“代表中央局向大會作一年來的工作報告”；[10]（P79）黨的五大黨章將作工作報告的要求制度化，指出黨的全國代表大會的工作之一為“討論與批準(zhǔn)中央委員會、中央監(jiān)察委員會及其他中央各部工作的報告”，[11]（P87）中央委員會所作的報告一般稱之為政治報告，其他則為軍事報告、組織報告等；自中共十二大開始，黨的全國代表大會審議的報告被進一步界定為中央委員會報告以及中紀(jì)委所作的工作報告，其中，中共十三大、十四大還審議通過了中央顧問委員會所作的工作報告。因此，以報告主體為標(biāo)準(zhǔn)進行分類，黨的全國代表大會審議通過的報告主要包含兩類，一類為中央委員會報告，一類為具體的中央工作機關(guān)報告，也就是說，黨的全國代表大會報告即為黨的全國代表大會審議通過的中央委員會報告，與黨的全國代表大會審議通過的報告是兩個截然不同的概念。

根據(jù)前所論述的黨內(nèi)規(guī)范性文件的判斷標(biāo)準(zhǔn)，黨的全國代表大會報告的制定主體是黨組織，且在全黨全國范圍內(nèi)具有普遍約束力與反復(fù)適用性，滿足了黨內(nèi)規(guī)范性文件的一般性要求與主體性要求，但是，從黨的全國代表大會報告與憲法法律及黨章的關(guān)系來看，黨的全國代表大會報告具有更高的戰(zhàn)略地位和引導(dǎo)作用。例如黨的十九大報告提出的“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”，[12]（P54）對監(jiān)察法的制定具有前瞻性的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用；同時，黨的十九大黨章的修改也融合了黨的十九大報告確立的重大理論觀點和戰(zhàn)略思想。因此，黨的全國代表大會報告的地位和功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般的黨內(nèi)規(guī)范性文件。

關(guān)于黨的全國代表大會報告的性質(zhì)，我們可以通過歷史的發(fā)展軌跡來觀察和分析。自黨的十二大以來，隨著黨的全國代表大會會議議程的不斷完善和深化，黨的全國代表大會報告的性質(zhì)也得到了逐漸明晰和精煉的界定。通過這一歷史發(fā)展脈絡(luò)，我們可以觀察到從“黨的各項工作的基本依據(jù)”[13]（P128）到“黨和人民集體智慧的結(jié)晶”[14]（P79）到“政治宣言和行動綱領(lǐng)”[15]（P111）再到“馬克思主義的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)”，[16]（P136）是對黨的全國代表大會報告性質(zhì)認(rèn)識的逐漸深化，且至中共十七大趨于規(guī)范和穩(wěn)定?！吨袊伯a(chǎn)黨第二十次全國代表大會關(guān)于十九屆中央委員會報告的決議》將黨的二十大報告的性質(zhì)界定為“是黨和人民智慧的結(jié)晶，是黨團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民奪取中國特色社會主義新勝利的政治宣言和行動綱領(lǐng)，是馬克思主義的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)”。[17]（P61）所謂“綱領(lǐng)”，在黨的理論和實踐中具有深遠(yuǎn)的意義，“是黨向世人公開宣告自己的奮斗目標(biāo)以及實現(xiàn)目標(biāo)的原則和路徑的一面旗幟”，[18]是黨的理念、方針和策略的集中體現(xiàn)。而黨的全國代表大會報告，作為中國共產(chǎn)黨定期表現(xiàn)黨的綱領(lǐng)的載體，[19]具有無可替代的重要地位。

（三）中央委員會全體會議審議通過的文件及其性質(zhì)

自黨的十一屆三中全會以來，中央委員會全體會議的議程開始走向規(guī)范化，審議通過的文件類型也呈現(xiàn)固定化趨勢，主要包括中央政治局工作報告、準(zhǔn)則、條例，建議、意見、方案以及決議、決定等。這一變革不僅反映了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的不斷完善，也展示了民主法治建設(shè)的穩(wěn)步推進。其中，中央政治局工作報告作為中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的工作總結(jié)和展望，反映了黨的中央層面的主要工作方向和決策思路。準(zhǔn)則、條例是黨的中央全會審議通過的中央黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范著黨的組織行為和黨員干部的行為。意見、方案主要涉及機構(gòu)改革和行政管理體制改革領(lǐng)域，如《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》（1993）、《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（2008）等，這類文件是針對黨和國家機構(gòu)改革的指導(dǎo)性文件，具有規(guī)劃圖和施工圖的重要作用，為全國人大制定國務(wù)院機構(gòu)改革具體文件（如《第八屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》（1993））提供指導(dǎo)作用，是黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的重要體現(xiàn)。建議類文件主要關(guān)聯(lián)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，具有“宏觀性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性”，[20]（P775）不僅起到了綱領(lǐng)性的作用，而且是未來一段時期國家經(jīng)濟社會發(fā)展的行動指南，如《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（2020）等。決議、決定文件是黨的重要決策載體，根據(jù)是否具有反復(fù)適用性，可細(xì)分為兩類：一是不具有反復(fù)適用性的決議、決定，這類文件主要集中在特定事件和人事任免方面，具有針對性和一次性特征，如《關(guān)于召開黨的第十九次全國代表大會的決議》《中國共產(chǎn)黨十三屆五中全會關(guān)于同意鄧小平同志辭去中共中央軍事委員會主席職務(wù)的決定》等；二是具有普遍約束力及反復(fù)適用性的決議、決定，這類文件常常涉及黨的基本理論、基本路線和基本綱領(lǐng)等重大政治問題，具有長期指導(dǎo)意義，如《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》等，這類文件不僅滿足黨內(nèi)規(guī)范性文件的一般標(biāo)準(zhǔn)與主體性標(biāo)準(zhǔn)，更在地位功能上高于黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件，屬于綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。

總之，能夠定義為黨的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)的文件只有中央綱領(lǐng)性文獻(xiàn)一個層級，其制定與審議主體僅包括黨的全國代表大會以及黨的中央委員會全體會議。其中，黨的全國代表大會報告不僅要根據(jù)社會發(fā)展情況與工作經(jīng)驗總結(jié)出黨的一般綱領(lǐng)，還要圍繞這一綱領(lǐng)制定基本路線以及在內(nèi)政外交、國防、治黨治國治軍等各領(lǐng)域的具體綱領(lǐng)，反映了黨的整體意志和方向，是綱領(lǐng)性文獻(xiàn)的主軸與核心。中央全會審議通過的具有普遍約束力與反復(fù)適用性的決議、決定、建議等綱領(lǐng)性文獻(xiàn)則是圍繞黨的全國代表大會報告所制定的綱領(lǐng)而展開的具體戰(zhàn)略部署。主要包括對黨的歷史作出經(jīng)驗總結(jié)、對黨的建設(shè)作出部署、對經(jīng)濟社會發(fā)展作出頂層設(shè)計、對農(nóng)村改革發(fā)展以及社會主義精神文明建設(shè)等重要事項提出發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)要求。這些文獻(xiàn)以作出重大決策和戰(zhàn)略部署為核心內(nèi)容，是綱領(lǐng)性文獻(xiàn)體系的重要組成部分。綱領(lǐng)性文獻(xiàn)以黨的全國代表大會報告為統(tǒng)領(lǐng)，確保了黨的全局工作的統(tǒng)一性和連續(xù)性，反映了黨的先進性和領(lǐng)導(dǎo)核心地位。通過這一機制，黨能夠有效地統(tǒng)一全黨全社會的意志和行動，確保了黨的理論和實踐活動的科學(xué)性、先進性和有效性，為實現(xiàn)黨的歷史使命和戰(zhàn)略目標(biāo)提供了堅強的理論支撐和實踐指導(dǎo)。

三、黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件與綱領(lǐng)性文獻(xiàn)之間的關(guān)系

在明確黨內(nèi)規(guī)范性文件的判斷標(biāo)準(zhǔn)與明晰黨的全國代表大會報告、中央全會審議通過的文件性質(zhì)的基礎(chǔ)上，還需要進一步明確黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件、綱領(lǐng)性文獻(xiàn)三者之間的聯(lián)系與區(qū)別。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件都屬于以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨章作為黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的統(tǒng)領(lǐng)與核心，賦予了二者之間的連接性并確保了二者在內(nèi)容和實施上的協(xié)調(diào)和一致。從制定主體來看，黨的全國代表大會負(fù)責(zé)黨章的制定和解釋，黨的中央組織、中紀(jì)委和黨中央工作機關(guān)、省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)的制定。各級各類黨組織則負(fù)責(zé)黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定。這種分層次的制定體系體現(xiàn)了黨的組織原則和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則。從審查內(nèi)容來看，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件均不得與黨章相抵觸。合章性審查確保了黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件在實施過程中的合法合規(guī)性。從內(nèi)容上看，黨章總綱體現(xiàn)了黨的政治主張，黨章條文部分規(guī)范了黨的根本制度，是黨的根本行為規(guī)范。而黨內(nèi)法規(guī)是對黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)活動的建章立制，黨內(nèi)規(guī)范性文件是對具體事項進行的安排，二者都是對黨章內(nèi)容的合理延伸與具體化。

“法治”屬性是黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的重要區(qū)別。黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入了中國特色社會主義法治體系之中，使得黨內(nèi)法規(guī)具有了“法治”屬性。與黨內(nèi)法規(guī)不同，黨內(nèi)規(guī)范性文件并沒有被納入中國特色社會主義法治體系之中，因而不具備“法治”屬性。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的區(qū)別主要表現(xiàn)在形式、內(nèi)容與功能三個方面。在形式上，黨內(nèi)法規(guī)主要采用條文式的法規(guī)表達(dá)方式，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，表述準(zhǔn)確，便于解釋和執(zhí)行；黨內(nèi)規(guī)范性文件則是段落式的政策表達(dá)方式，雖不構(gòu)成法律規(guī)范，但更靈活、更注重實際情況的具體描述和指導(dǎo)。在內(nèi)容上，“在加強基層黨組織建設(shè)、選人用人等方面，更多的是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，而在加強理論創(chuàng)新、理論武裝、黨性鍛煉等方面，更多的規(guī)范性要求是由規(guī)范性文件提供的”，[21]（P838）因而黨內(nèi)法規(guī)具有長期穩(wěn)定和普遍約束的特點，而黨內(nèi)規(guī)范性文件具有針對性和較強時效性。在功能上，黨內(nèi)法規(guī)主要負(fù)責(zé)建章立制，確立黨的基本制度和行為規(guī)范；黨內(nèi)規(guī)范性文件在黨內(nèi)法規(guī)不具備制定條件時發(fā)揮先行先試的作用，以及推動黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與綱領(lǐng)性文獻(xiàn)的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)與綱領(lǐng)性文獻(xiàn)的關(guān)系構(gòu)成了黨的組織和行為的重要框架，兩者的區(qū)別與聯(lián)系不僅體現(xiàn)了黨的理論與實踐的內(nèi)在一致性，還彰顯了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的最高政治原則。首先，綱領(lǐng)性文獻(xiàn)與黨內(nèi)法規(guī)所處的效力層級有所不同。綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是體現(xiàn)黨的綱領(lǐng)的文件，是黨的路線、方針、政策以及黨中央重大決策部署的重要文件載體，代表了黨的統(tǒng)一意志，在基本內(nèi)容上具有戰(zhàn)略性，屬于頂層設(shè)計的層面，主要包括黨的全國代表大會報告以及中央委員會全體會議審議通過的具有普遍約束力與反復(fù)適用性的決議、決定、建議等，只存在中央綱領(lǐng)性文獻(xiàn)一個層級。黨內(nèi)法規(guī)主要包括中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)與地方黨內(nèi)法規(guī)三個層級，中央黨內(nèi)法規(guī)又包含準(zhǔn)則、條例類主干黨內(nèi)法規(guī)以及規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則類具體黨內(nèi)法規(guī)，其中準(zhǔn)則、條例類黨內(nèi)法規(guī)是由黨的中央組織制定，由中央委員會全體會議和中央政治局會議審議批準(zhǔn)的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動，依靠黨的紀(jì)律實施的專門規(guī)章制度，主要對黨的基本制度以及黨組織職權(quán)職責(zé)作出規(guī)范。在中央黨內(nèi)法規(guī)位階層面，主干黨內(nèi)法規(guī)高于具體黨內(nèi)法規(guī)，具體黨內(nèi)法規(guī)不得與主干黨內(nèi)法規(guī)相違背。因此，具體來看黨內(nèi)法規(guī)共有四個層級，由高到低分別是中央主干類黨內(nèi)法規(guī)、中央具體黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)，其中中央主干類黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮主干作用。

其次，綱領(lǐng)性文獻(xiàn)與黨內(nèi)法規(guī)之間相輔相成，黨內(nèi)法規(guī)是綱領(lǐng)性文獻(xiàn)得以貫徹落實的重要保障。從黨章是綱領(lǐng)性文獻(xiàn)與黨內(nèi)法規(guī)之間的重要連接點來看，一方面，綱領(lǐng)性文獻(xiàn)的產(chǎn)生過程需要相應(yīng)黨組織嚴(yán)格履行黨章所規(guī)定的職權(quán)、職責(zé)；另一方面，黨的全國代表大會報告是黨章修改尤其是黨章總綱部分修改的重要依據(jù)，黨章吸收了黨的全國代表大會的重大理論觀點和戰(zhàn)略思想，二者的關(guān)系反映了黨內(nèi)法規(guī)與綱領(lǐng)性文獻(xiàn)的相輔相成。從功能視角來看，綱領(lǐng)性文獻(xiàn)“靠黨的規(guī)章制度來落實，靠黨的紀(jì)律來維護，更靠廣大黨員干部的帶頭行動來實現(xiàn)”。[22]（P252）依據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)基本內(nèi)涵的界定，就類別而言，黨內(nèi)法規(guī)屬于專門規(guī)章制度的范疇；就本質(zhì)而言，黨內(nèi)法規(guī)是一種具備特定形式的紀(jì)律，[23]（P36）表明了黨內(nèi)法規(guī)是綱領(lǐng)性文獻(xiàn)貫徹落實的重要制度保障。

（三）黨內(nèi)規(guī)范性文件與綱領(lǐng)性文獻(xiàn)的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)體系與黨內(nèi)規(guī)范性文件體系共同構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系，黨內(nèi)法規(guī)與綱領(lǐng)性文獻(xiàn)的關(guān)系基本適用于黨內(nèi)規(guī)范性文件與綱領(lǐng)性文獻(xiàn)的關(guān)系。一方面，黨內(nèi)規(guī)范性文件與綱領(lǐng)性文獻(xiàn)具有不同的效力層級。如前所述綱領(lǐng)性文獻(xiàn)僅存在于中央層面，而黨內(nèi)規(guī)范性文獻(xiàn)具有四個層級，從高到低依次為中央黨內(nèi)規(guī)范性文件、部委黨內(nèi)規(guī)范性文件、地方黨內(nèi)規(guī)范性文件以及基層黨內(nèi)規(guī)范性文件；將黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一個整體來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系共有五個層級，從上到下依次為中央主干類黨內(nèi)法規(guī)、中央具體黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件、部委黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件、地方黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件、基層黨內(nèi)規(guī)范性文件，同樣中央主干類黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中發(fā)揮主干作用。另一方面，黨內(nèi)規(guī)范性文件也是綱領(lǐng)性文獻(xiàn)得以貫徹落實的重要保障，因為黨內(nèi)規(guī)范性文件是依據(jù)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)作出的戰(zhàn)略部署與目標(biāo)任務(wù)對具體事項進行安排的具有普遍約束力與反復(fù)適用性的文件，例如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強和改進大學(xué)生思想政治教育的意見》（2004）就是“為深入貫徹黨的十六大精神，適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求，提高大學(xué)生的思想政治素質(zhì)，促進大學(xué)生的全面發(fā)展”而制定的。[24]（P145）

與此同時，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件必須與國家法律相一致，且符合合法性審查的要求。這一原則確保了黨的指導(dǎo)和國家法律體系之間的和諧統(tǒng)一，體現(xiàn)了法治的基本精神。而綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是黨的領(lǐng)導(dǎo)思想和戰(zhàn)略方向的反映，它為國家法律提供了價值指導(dǎo)和目標(biāo)引領(lǐng)，其效力位階高于黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件，也是由黨的領(lǐng)導(dǎo)地位與執(zhí)政地位所決定的。正如列寧所指出的，“我們的黨是一個執(zhí)政黨，黨的代表大會所通過的決定，對于整個共和國都是必須遵守的”，[25]（P55）這一觀點強調(diào)了黨的中心地位和綱領(lǐng)性文獻(xiàn)在整個法治體系中的重要性。總之，在中國特色社會主義制度下，黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件與綱領(lǐng)性文獻(xiàn)共同構(gòu)建了一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的體系，這一體系在維護國家法治秩序、推動國家治理能力現(xiàn)代化方面起到了關(guān)鍵作用，為維護社會穩(wěn)定和促進全面發(fā)展提供了重要的制度保障。