基于支付機(jī)構(gòu)罰單對我國支付行業(yè)監(jiān)管的政策建議

黑志君，田 發(fā)

（上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海 200093）

一、引言

1999年，我國成立了第一家第三方支付企業(yè)，當(dāng)時由于技術(shù)原因及經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，第三方支付還未形成相應(yīng)的市場規(guī)模。直到2004年支付寶的橫空出世，大眾才開始了解支付公司，余額寶的出現(xiàn)為第三方支付公司贏得了民眾的信任。隨著國家政策的引導(dǎo)及鼓勵，淘寶、京東及蘇寧等大電商的崛起，互聯(lián)網(wǎng)金融的到來以及移動設(shè)備的偶極，支付行業(yè)迎來了高速發(fā)展期。與此同時，監(jiān)管政策及措施的落后也使得支付行業(yè)發(fā)生了一系列問題，比如挪用客戶備用金、洗錢及直連等。

2014年開始，央行也對急速發(fā)展的第三方支付產(chǎn)生了擔(dān)憂，相繼出臺了一些政策進(jìn)行規(guī)范，例如2015年12月出臺了《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》，其中明確界定了第三方支付只能是支付體系的補(bǔ)充。2016年，我國開始整治互聯(lián)網(wǎng)金融，其中包括對第三方支付行業(yè)的整頓，央行發(fā)布了《非銀行支付機(jī)構(gòu)分類評級管理辦法》，規(guī)范了支付行業(yè)的備用金及費(fèi)率，一定程度上緩解了支付行業(yè)監(jiān)管難題。

2018年3月，全國第十三屆人大一次會議在京召開，國務(wù)院總理李克強(qiáng)向大會作了《政府工作報告》。報告指出，2018年要強(qiáng)化金融統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，健全對影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、金融控股公司等監(jiān)管，進(jìn)一步完善金融監(jiān)管。報告還表揚(yáng)了我們的高鐵網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)、移動支付及共享經(jīng)濟(jì)，其中，支付作為我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，對于我國經(jīng)濟(jì)有著重大意義，如何提升和完善對支付行業(yè)的監(jiān)管，成為了兩會代表們熱議的話題。

二、支付行業(yè)現(xiàn)行狀況

2018年3月5日，央行公布了《2017年支付體系運(yùn)行總體情況》，據(jù)2017年支付業(yè)務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國支付體系運(yùn)行平穩(wěn)，社會資金交易規(guī)模不斷擴(kuò)大，支付業(yè)務(wù)量保持穩(wěn)步增長。以下為根據(jù)《2017年支付體系運(yùn)行總體情況》對我國支付行業(yè)進(jìn)行的分析。

非現(xiàn)金支付工具是現(xiàn)代支付體系中的重要組成部分，從表1統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，在2014年，非現(xiàn)金支付工具的交易筆數(shù)及交易金額增長率明顯提高，這也是支付寶推廣普及的那年，可以說支付寶的普及對我國支付行業(yè)的發(fā)展起到了助推器的作用。非現(xiàn)金交易工具的使用及普及不僅使得資金安全高效運(yùn)轉(zhuǎn)，減少現(xiàn)金流通，降低支付成本，也能提高金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險的能力，保障社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

表1 非現(xiàn)金支付工具歷年交易數(shù)據(jù)

根據(jù)中國人民銀行公布的支付系統(tǒng)歷史交易記錄數(shù)據(jù)可知，我國的支付系統(tǒng)交易筆數(shù)及交易金額的增長率增加，2010—2016年增長率都維持在15%以上，2017年我國增速放緩，增速只有5.86%，我國的支付行業(yè)由高速增長步入穩(wěn)步增長狀態(tài)，表2為2010—2017年我國支付系統(tǒng)歷史交易記錄。

表2 支付系統(tǒng)歷史交易記錄

根據(jù)表3人民幣銀行結(jié)算賬戶歷年數(shù)據(jù)可知，人民幣銀行結(jié)算賬戶穩(wěn)步增加，單位銀行結(jié)算賬戶增長率穩(wěn)定略有下降，但整體基數(shù)增加，個人銀行結(jié)算賬戶也由2010年的33.51億戶增長到了2017年的91.69億戶。央行261號文件規(guī)定：自2016年12月1日起，銀行為個人開立銀行結(jié)算賬戶的，同一個人在同一家銀行（以法人為單位）只能開立一個Ⅰ類戶，已開立Ⅰ類戶，再新開戶的，應(yīng)當(dāng)開立Ⅱ類戶或Ⅲ類戶。即使有了一人一行只能有一個Ⅰ類賬戶的規(guī)定，我國的個人銀行結(jié)算賬戶仍然保持了10.42%的增長率，銀行卡的普及已經(jīng)成為了時代的趨勢，雖然支付行業(yè)的增速可能放緩，但是增長的空間仍然很大。

表3 人民幣銀行結(jié)算賬戶歷年數(shù)據(jù)

支付行業(yè)瘋狂增長的同時，我們也應(yīng)看到我國支付行業(yè)監(jiān)管存在的不足及問題，越來越多亟待解決的問題擺在我們面前，如何讓支付行業(yè)更好的服務(wù)金融、服務(wù)社會成了需要我們考慮的問題。2017年對于支付行業(yè)來說是不平凡的一年，也被稱為支付行業(yè)的監(jiān)管強(qiáng)年，央行出臺了一系列政策進(jìn)一步收緊了對清算機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)及收單外包機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，監(jiān)管范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，涉及無證經(jīng)營、反洗錢、聚合支付等，這一系列政策的出臺顯示出了監(jiān)管層的決心。表4為2017年對支行行業(yè)影響較為深遠(yuǎn)的十大監(jiān)管政策。

表4 2017年對支行行業(yè)影響較為深遠(yuǎn)的十大監(jiān)管政策

三、支付機(jī)構(gòu)罰單情況統(tǒng)計分析

2018年5月15日，人民銀行與外匯管理局聯(lián)合對智付支付開出年度目前罰款金額最高罰單，罰款原因?yàn)檫`反外匯賬戶管理規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍、逃匯、未按規(guī)定報送相關(guān)資料等，因此，人民銀行深圳市中心支行沒收違法所得并處以2 561.38萬元的罰款金額，外匯管理局深圳市分局也給與了智付支付1 590.8萬元的罰款并給與警告處分，兩者合計罰款金額高達(dá)4 152.18萬元，一舉成為今年第三方支付機(jī)構(gòu)領(lǐng)到的罰款金額最高的罰單。

實(shí)際上，從2016年開始，我國對于第三方支付的監(jiān)管力度就不斷加大，2017年支付機(jī)構(gòu)收到罰單儼然已經(jīng)屢見不鮮，至2018年，罰單的力度及頻度不斷加大，本文選取的研究數(shù)據(jù)為支付圈統(tǒng)計的2017年支付機(jī)構(gòu)收到的罰單，研究維度為罰單的數(shù)量及類型，通過研究近去年年罰單數(shù)量及罰單類型，結(jié)合我國去年支付行業(yè)運(yùn)行情況分析我國支付行業(yè)監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)。

圖1 2017年支付行業(yè)罰單地區(qū)統(tǒng)計

圖2 2017年支付行業(yè)罰單類型統(tǒng)計

由圖1可知，我國罰單大部分集中在我國的東南及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，我國的支付行業(yè)機(jī)構(gòu)大多位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一二線城市，上海作為全國經(jīng)濟(jì)中心，全年共開出了30張罰單，罰款金額高達(dá)849.65萬元，占到全年罰款金額的30.13%。

圖2為我國支付行業(yè)監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)，我國反洗錢雖然占據(jù)的罰單數(shù)量較低，但懲罰力度堪稱罰單之最，罰單最低金額29萬元，更有兩張高達(dá)百萬級的罰單。反洗錢涉及我國金融的各個領(lǐng)域，支付行業(yè)作為金融行業(yè)興起較晚的領(lǐng)域，監(jiān)管部門在監(jiān)管體系還未完善之初便確立了對防范反洗錢的決心。洗錢行為一直是我國金融行業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)，洗錢行為不僅危害了普通群眾的利益，使得違法犯罪所得順利流通市場，還增大了金融行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險，全球各國對于反洗錢行為都給予了較為嚴(yán)厲的懲罰。

罰單的另一個重點(diǎn)為違反銀行卡收單業(yè)務(wù)管理規(guī)定。銀行卡收單業(yè)務(wù)極大的推動了我國移動支付行業(yè)的發(fā)展，但同時也存在著一些問題：（1）銀行卡業(yè)務(wù)監(jiān)管沖突。中國人民銀行及銀監(jiān)會同時承擔(dān)著我國支付行業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，兩方監(jiān)管不能存在監(jiān)管真空，人民銀行更多的是對于支付機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入牌照的管理，負(fù)責(zé)審查機(jī)構(gòu)是否具備做銀行卡收單業(yè)務(wù)的資質(zhì)，銀監(jiān)會則注重于支付機(jī)構(gòu)銀行卡收單業(yè)務(wù)的日常管理，具有較強(qiáng)的可操作性。（2）不合理的收單業(yè)務(wù)價格競爭機(jī)制。我國還沒有對支付機(jī)構(gòu)的收單業(yè)務(wù)手續(xù)費(fèi)制定合理的定價，商戶費(fèi)率的決定還屬于典型的“雙邊市場”，大部分發(fā)卡行為了較高的手續(xù)費(fèi)對于接入商戶沒有做盡職調(diào)查，而是任由支付機(jī)構(gòu)簽約商戶，對于不良商戶或者資信較差的商戶沒有仔細(xì)識別，這些行為都會極大的威脅到金融行業(yè)的穩(wěn)定運(yùn)行。（3）在銀聯(lián)直連模式下，人民銀行能夠?qū)τ诿抗P交易進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，并對可疑交易進(jìn)行實(shí)時攔截，及時防范風(fēng)險，但支付機(jī)構(gòu)的發(fā)展使得我國間連模式增加，人民銀行對于我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的整體把控程度降低，風(fēng)險增大。

違反支付結(jié)算規(guī)定主要體現(xiàn)在備付金的管理問題及直連問題上：（1）支付機(jī)構(gòu)開展支付清算業(yè)務(wù)不可避免的會產(chǎn)生金額巨大的客戶備用金，規(guī)范支付結(jié)算業(yè)務(wù)關(guān)系到支付機(jī)構(gòu)的生存問題，沉淀的大量客戶備用金如果不能得到合理的利用和有效的監(jiān)管，將帶來極大的系統(tǒng)風(fēng)險。另一方面，支付機(jī)構(gòu)推出的各種首付款碼、POS機(jī)等如果存在技術(shù)或者操作風(fēng)險，帶來的客戶資金丟失等問題也沒有明確的法律提供支持，眾多的中小支付機(jī)構(gòu)讓廣大消費(fèi)者及商戶面臨的支付結(jié)算風(fēng)險大大增加。（2）支付機(jī)構(gòu)與發(fā)卡銀行直連，對接的另一頭為廣大的個人消費(fèi)者及中小企業(yè)商戶，為了保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)安全運(yùn)行，央行于2017年3月推出了網(wǎng)聯(lián)的試運(yùn)營，規(guī)定截至2018年6月30日，支付機(jī)構(gòu)必須接入網(wǎng)聯(lián)平臺，網(wǎng)聯(lián)作為類似于銀聯(lián)的機(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)清算業(yè)務(wù)，而不做具體大的支付業(yè)務(wù)，支付機(jī)構(gòu)接入統(tǒng)一的平臺將使得支付機(jī)構(gòu)的交易數(shù)據(jù)有跡可循。

未按規(guī)定報送業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及變更相關(guān)事項(xiàng)也是支付機(jī)構(gòu)被罰的重點(diǎn)之一，經(jīng)歷了前期野蠻生長的支付行業(yè)在經(jīng)歷了監(jiān)管部門的嚴(yán)厲懲治及規(guī)范后，截至2018年4月有牌照的支付機(jī)構(gòu)共243家，很多小型支付機(jī)構(gòu)控股股東或直接控制人變更頻繁，造成很多客戶的資金存在安全隱患，支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)涉及面廣，資金量大，對于支付機(jī)構(gòu)的控制人的資質(zhì)要求也較高，只有及時進(jìn)行審查及相關(guān)信息披露才能使得支付機(jī)構(gòu)運(yùn)行在陽光之下。

2018年，支付行業(yè)迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，為了拓展支付行業(yè)新領(lǐng)域，眾多支付機(jī)構(gòu)紛紛布局海外市場，支付寶作為國內(nèi)最大的支付行業(yè)巨頭，早在2017年已將業(yè)務(wù)接入了國外的國家或地區(qū)，微信也在加速布局海外市場。從今年的罰單類型來看，跨境支付違規(guī)問題受到的處罰最為嚴(yán)重，一些支付機(jī)構(gòu)超出自己的經(jīng)營范圍布局跨境支付業(yè)務(wù)，跨境經(jīng)營將使支付行業(yè)的監(jiān)管變得更為困難，同時如何避免支付機(jī)構(gòu)套匯將成為另一大監(jiān)管難題。國外市場不同于國內(nèi)市場，國內(nèi)市場的銀行機(jī)構(gòu)早已為支付行業(yè)的發(fā)展提供了良好的準(zhǔn)備工作，客戶的身份認(rèn)證及轉(zhuǎn)賬結(jié)算等支付機(jī)構(gòu)必須關(guān)注的兩大問題都由發(fā)卡行代為解決，因此雖然第三方支付最早出現(xiàn)于歐美國家，我國卻實(shí)現(xiàn)了彎道超車。就目前來看，國外的銀行大多對于利潤較低的發(fā)卡業(yè)務(wù)熱情較低，銀行卡也遠(yuǎn)沒有我國的銀行卡普及面廣，支付行業(yè)出海能否像國內(nèi)一樣迅猛發(fā)展還有待市場檢驗(yàn)。

四、加強(qiáng)支付行業(yè)監(jiān)管的政策建議

支付行業(yè)的強(qiáng)監(jiān)管是近幾年釋放的一個信號，對于即將出海的支付行業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管更是對監(jiān)管層提出了更高的要求，支付與金融領(lǐng)域的眾多機(jī)構(gòu)一起構(gòu)成了人們生活的日常，基于此本文提出了對于加強(qiáng)支付行業(yè)監(jiān)管的幾項(xiàng)建議。

（一）明確我國支付行業(yè)監(jiān)管部門的職能

我國支付行業(yè)監(jiān)管還沒有一個明確統(tǒng)一的職能部門，究竟是將支付行業(yè)劃分為央行的監(jiān)管系統(tǒng)還是銀監(jiān)會的監(jiān)管之下還沒有一個明確的界定，兩者合作監(jiān)管既帶來監(jiān)管的重合也造成了監(jiān)管的真空，兩個部門在業(yè)務(wù)領(lǐng)域信息共享的程度、協(xié)作的程度都將影響到整個支付行業(yè)的監(jiān)管效率。未來需要將監(jiān)管的領(lǐng)域細(xì)分到每個監(jiān)管部門，或者將監(jiān)管納入統(tǒng)一的部門中來才能最大效率的實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的作用，保障支付行業(yè)從牌照到業(yè)務(wù)都有一整套完整的業(yè)務(wù)操作規(guī)則。

（二）建立完善的監(jiān)管政策

支付行業(yè)較為依賴支付進(jìn)步，每一個小的技術(shù)創(chuàng)新都能對支付行業(yè)帶來較大的改變，技術(shù)創(chuàng)新層出不窮，支付行業(yè)的發(fā)展及變革也較快，這就對于我國的監(jiān)管行業(yè)提出了要與時俱進(jìn)，不斷發(fā)展的要求，監(jiān)管政策要立足長遠(yuǎn)，解決我國支付行業(yè)發(fā)展前瞻性長遠(yuǎn)性問題，但同時各種規(guī)范及文件也要跟上形勢的發(fā)展，及時解決支付行業(yè)面臨的各種問題，做到指導(dǎo)性與規(guī)范性相結(jié)合，引導(dǎo)我國支付行業(yè)形成健康的發(fā)展環(huán)境。

（三）重視文件、政策的落地執(zhí)行

監(jiān)管部門不僅要及時制定各種政策及文件，也要保證這些政策及文件的落地及執(zhí)行，雖然2017年處罰力度加強(qiáng)，但是仍有眾多資質(zhì)較低、質(zhì)量較差的支付機(jī)構(gòu)活躍于市場之上，很多支付機(jī)構(gòu)形成上有政策下有對策的風(fēng)氣，監(jiān)管部門不僅要仔細(xì)甄別這些潛在的違規(guī)行為，更要對于這些行為給與嚴(yán)厲的懲治，對于那些心存僥幸想要蒙混過關(guān)的支付機(jī)構(gòu)嚴(yán)以懲罰，不能讓監(jiān)管的作用流于形式，對于造成極大不良社會影響的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅決取締牌照，給支付行業(yè)樹立起應(yīng)有的威嚴(yán)。

（四）嚴(yán)格把控支付行業(yè)牌照的發(fā)放

支付行業(yè)混亂無序的發(fā)展大多是由于中小支付機(jī)構(gòu)的無序經(jīng)營造成的，中小支付機(jī)構(gòu)很多沒有完善的風(fēng)險保障機(jī)制，業(yè)務(wù)模塊劃分混亂，業(yè)務(wù)開展也是處于灰色地帶，在法律的邊緣試探，特別是很多較小的持牌照機(jī)構(gòu)，更是成為了很多大公司的附屬機(jī)構(gòu)，完全沒有自己的經(jīng)營模式及利潤來源，幾乎成為大公司非法融資的渠道。針對這類小型支付機(jī)構(gòu)，要給予引導(dǎo)與支持，鼓勵他們更好的豐富支付行業(yè)體系，正確為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)。

（五）嚴(yán)控支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍

支付行業(yè)大多是先發(fā)展后續(xù)觀察再決定能不能做該怎樣做，支付機(jī)構(gòu)也是處在試探的邊緣，創(chuàng)新不斷相對應(yīng)的是不斷與時俱進(jìn)的監(jiān)管，支付機(jī)構(gòu)是金融市場的一部分，如何做到更好的與市場上其他機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益，更好的為人民服務(wù)，需要監(jiān)管部門嚴(yán)控支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，明確各個金融主體的業(yè)務(wù)范圍，對于不能由支付機(jī)構(gòu)來做的事要及時成立相應(yīng)的部門或者及時將業(yè)務(wù)劃分至其他金融領(lǐng)域。對于支付行業(yè)的發(fā)展，監(jiān)管部門要有超前的眼光，對于業(yè)務(wù)范圍的審查要盡量細(xì)致，減少監(jiān)管的真空地帶。

五、結(jié)論

2018年召開的十三屆全國人大一次會議上李克強(qiáng)總理做了題為《政府工作報告》的報告中指出，2018年要強(qiáng)化我國的金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，支付作為我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，如何加強(qiáng)我國的金融監(jiān)管成為了不可避免要考慮的問題，本文基于對2017年、2018年罰單匯總分析了我國支付行業(yè)存在的問題，并從監(jiān)管部門、立法、執(zhí)法、牌照發(fā)放及支付行業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)等方面給出了幾點(diǎn)建議，希望能為支付行業(yè)長遠(yuǎn)健康發(fā)展提出一個合理的建議。