政府公共投資項目的跟蹤審計研究

俞會東

【摘 要】我國政府公共投資項目，每年都是數(shù)量眾多金額巨大，貪污腐敗現(xiàn)象也出了一些。這個問題早就引起了上級部門和專家學(xué)者的注意。但在理論和實踐中同樣暴露出了許多不容忽視的問題。跟一些發(fā)達(dá)國家的研究成果比起來，我國在公共投資項目跟蹤審計方面的研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，未能及時將最新的實踐經(jīng)驗上升為理論來系統(tǒng)指導(dǎo)公共投資項目跟蹤審計工作。因此，本文將對英美兩國政府公共投資項目跟蹤審計的特征、內(nèi)容進(jìn)行分析，學(xué)習(xí)和借鑒其技術(shù)與經(jīng)驗，旨在促進(jìn)我國跟蹤審計理論的現(xiàn)代化，為我國公共投資項目跟蹤審計的實踐活動提供更為先進(jìn)的理論指導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】公共投資項目；跟蹤審計

政府公共投資是政府作為投資主體對公共設(shè)施的投資。政府公共項目投資涉及的資金量巨大，投資的成效對民眾生活有直接的影響，中間要防止貪污腐敗的產(chǎn)生影響項目的成功和安全，所以跟蹤審計是非常重要的。

一、文獻(xiàn)回顧

姜秋梅（2008）提出“政府公共工程管理審計的審計目標(biāo)是政府公共工程項目運營管控模式，主要對項目進(jìn)行時的開展速度、工程的質(zhì)量和投資把控有關(guān)的監(jiān)督和意見”。陳孝亮（2017）則認(rèn)為政府投資項目跟蹤審計是審計機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律對政府投資項目的運行過程進(jìn)行的必要而有重點的持續(xù)進(jìn)行的審計工作。David和Miklos（2011）總結(jié)了對于跟蹤審計的最新實踐經(jīng)驗以及研究成果，分析了傳統(tǒng)審計模式的不足，并指出跟蹤審計可以彌補傳統(tǒng)審計的滯后性等缺點，因此提出對審計事項的全過程跟蹤審計模式將逐漸取代傳統(tǒng)審計模式。楊軍（2016）認(rèn)為由于跟蹤審計所具有的時效性特點，因此能及時發(fā)現(xiàn)和反饋投資項目建設(shè)過程中存在的政策缺陷以及管理漏洞，發(fā)現(xiàn)問題的成因，并提出改進(jìn)措施 。朱惠英（2008）提出跟蹤審計的實施過程中，應(yīng)當(dāng)將項目的選擇預(yù)算階段、招標(biāo)投標(biāo)階段、項目建設(shè)階段以及竣工驗收階段作為審計的重要節(jié)點，同時針對各步驟實行仔細(xì)的跟蹤審查。王瑤瑤、龐艷紅（2016）通過研究美國審計署在政府跟蹤審計活動中有關(guān)明確審計項目、評估項目、項目績效這三個方向的實行和理論知識，不僅豐富了我國政府跟蹤審計理論中關(guān)于績效審計的內(nèi)容，更為政府跟蹤審計在我國的進(jìn)一步發(fā)展與完善建言獻(xiàn)策 。

R oratoo等（2014）詳細(xì)論述了跟蹤審計的主要程序及內(nèi)容，還提出為了確保跟蹤審計的效率性和效益性，要重視跟蹤審計過程中所得到的原始數(shù)據(jù)是否真實可靠、準(zhǔn)確無誤。Chew Har Loke等（2016）認(rèn)為公共投資項目的投資效益與政府各級領(lǐng)導(dǎo)干部以及部門人員的責(zé)任履行情況息息相關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)實行領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任履行追究制度，并且在跟蹤審計的內(nèi)容中加入責(zé)任履行狀況審計。

文獻(xiàn)總結(jié)：國外學(xué)術(shù)界對于跟蹤審計有著更早并且更為系統(tǒng)的研究，而我國對于跟蹤審計的探索起步較晚。2008年由于全球金融危機(jī)、汶川地震以及北京奧運會的影響，社會對于政府跟蹤審計給予了很大關(guān)注，關(guān)于政府跟蹤審計的研究在此之后有所增加。但是在公共投資項目跟蹤審計方面仍然缺乏系統(tǒng)的研究，未能將最新的實踐成果及時上升為理論來指導(dǎo)新的公共投資項目的跟蹤審計工作，所以我們應(yīng)該要考慮自身的情況，借鑒外國經(jīng)驗時改善改進(jìn)，創(chuàng)造出更適合我們自己的方案。

二、國外經(jīng)驗借鑒

（一）英國

英國的公共投資項目資金基本是稅收來提供，所以議會和公眾對此都十分重視，想要了解具體的使用情況，為了滿足議會公眾了解公共資金使用的合法性與效益性的需求，英國法律賦予國家最高審計機(jī)關(guān)對這些公共投資項目進(jìn)行審計監(jiān)督的權(quán)利，公共投資項目跟蹤審計的主要特點是：

1、強(qiáng)調(diào)政府審計的獨立性。按照《1983國家審計法》，國家審計署誕生，女王任命主計審計長，主計審計長可以任命國家審計署履行其職責(zé)所需的所有人員。并且下議院還成立了審計署事務(wù)委員會用來完成國家審計署的有關(guān)活動，由委員會主席、下議院議長和七名下議院成員組成，任務(wù)主要是核驗國家審計署上報的經(jīng)費預(yù)算，參考公共賬目委員會和財政部意見后，修改預(yù)算并交給下議院；審計署會計官核查國家審計署的賬務(wù)等。這樣的管理模式更安全嚴(yán)謹(jǐn)。

2、嚴(yán)格把控公共投資項目。按照投資項目大小，在審查時的側(cè)重點要不一樣。一般的項目審查重點是工程建設(shè)和運營的連貫，要保證項目的收益回報。重大投資項目的評估由財政部的重要項目評價小組進(jìn)行。評估小組由4- 5名的專家組成，對資金超過5億英鎊的項目進(jìn)行審查，主要是項目的成功率、前景和帶來的回報。

3、將績效審計作為法定職責(zé)?！?983年國家審計法》針對審計署績效審計職能有了精準(zhǔn)的定義，主計審計長可以檢查各部門和機(jī)構(gòu)在履行職能過程中的資源利用情況，包括是否高效高質(zhì)，經(jīng)濟(jì)價值如何等。同時也規(guī)定了審計署有權(quán)力對公共資金占收入超過50%的機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效審計 。

因為英國的公共投資是中央政府、地方政府和公營企業(yè)使用財政收入、貸款和自有資金發(fā)展教育、公路、鐵路、國防和民用建筑等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的活動。所以英國政府將教育、交通和醫(yī)療保健等公共領(lǐng)域作為投資的重點，這些公共領(lǐng)域與公民的基本福利息息相關(guān)，因此是議會和公眾關(guān)注的熱點。英國政府為了及時向議會和國民反饋資金的使用情以及項目的建設(shè)等情況，開展了政府審計工作，并且在長期的實踐過程中，逐步形成了比較健全的公共投資項目跟蹤審計制度，其主要內(nèi)容如下表1所示：

（二）美國

美國公共投資項目跟蹤審計的主要目標(biāo)是滿足公眾基本需求和保障國民福利，因此更注重決策的可行性和項目的效益性，其特征主要有以下幾個方面：

1、重視投資項目的事前審計。在做出決策前仔細(xì)分析項目的預(yù)算、風(fēng)險控制以及項目具體規(guī)劃，考察它是否符合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是否以公共利益為基本出發(fā)點，以及能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)與期望效益，并根據(jù)分析結(jié)果向國會提出是否對項目進(jìn)行投資的建議，其目的在于幫助政府做出科學(xué)決策，保證投資方向的正確性以及提高投資效率。

2、重視投資項目的全過程審計。全過程審計主要是指績效審計，在項目建設(shè)的全程審計合同的合法性與合規(guī)性，在建設(shè)過程中對施工方進(jìn)行資格審查并審計施工的質(zhì)量與效率，在竣工決算時審計工程的完成質(zhì)量以及資金的使用效率，重點是資金的有效性分析，如投資資金使用的安全性以及效益性，其目的在于保障投資環(huán)境的安全。

3、重視政府公共投資政策的效果評估。政府通過公共投資政策所能帶來的效益分為三類：經(jīng)濟(jì)效益、政治效益和社會效益。經(jīng)濟(jì)效益主要是衡量公共投資政策給國家和公民所帶來的經(jīng)濟(jì)收益和政策既定目標(biāo)的完成程度；政治效益主要是衡量公共投資政策為完善國家治理體系以及監(jiān)督機(jī)制、提高政府的服務(wù)質(zhì)量所帶來的成果；社會效益是評估公共投資政策在保護(hù)投資環(huán)境和社會秩序的效用。目前，美國公共投資項目跟蹤審計還對公共投資項目建設(shè)過程中對環(huán)境的保護(hù)情況進(jìn)行審計，具體體現(xiàn)在監(jiān)督被審計單位遵守環(huán)境法和相關(guān)法律法規(guī)條例，監(jiān)督地方政府實施國家環(huán)境保護(hù)計劃，確保項目建設(shè)過程符合聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)的要求，并核實和評估被審計單位的環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況。

4、重視國民關(guān)注的重點、熱點以及焦點項目的跟蹤審計。為了合理配置審計資源，對影響資金使用有效性的指標(biāo)進(jìn)行重點分析，對少數(shù)特大型公共投資項目進(jìn)行直接審計，對可能存在特殊問題的工程項目進(jìn)行專項審計，比如存在重大缺陷、群眾反應(yīng)激烈以及被舉報的項目，對普通的投資項目一般不實施直接審計。此外，審計機(jī)構(gòu)還對建設(shè)單位的內(nèi)部審計工作進(jìn)行檢查與審核，如果發(fā)現(xiàn)存在重大缺陷或潛在隱患，則根據(jù)實際情況決定對建設(shè)項目是否進(jìn)行直接審計。

5、重視多種審計模式的結(jié)合。為了對公共投資項目進(jìn)行全方位的監(jiān)督并整合審計資源，美國審計機(jī)構(gòu)采取了政府審計、內(nèi)部審計和社會審計相結(jié)合的方式來開展跟蹤審計工作，不僅實現(xiàn)了三種模式的優(yōu)勢互補，而且有助于提高審計工作的質(zhì)量與效率。

美國審計機(jī)構(gòu)注重對鐵路、郵政、能源、化工、國防、通信等公共領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行持續(xù)的跟蹤審計。在政府公共投資項目中， 美國對資金投入所產(chǎn)生的實際經(jīng)濟(jì)效益、政治效益以及社會效益進(jìn)行跟蹤審計，著重評估資金的實際使用情況以及所帶來的最終效益，并加強(qiáng)問責(zé)。同時，美國審計署還關(guān)注政府在公共投資領(lǐng)域的政策制定以及實施情況。此外，美國審計署還注重審查國土安全部對國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)責(zé)任的履行情況，以保障國家重大基礎(chǔ)設(shè)施的安全運營。

美國對公共投資項目的跟蹤審計也主要分為開工前、在建和竣工決算三個階段，其不同階段的主要審計內(nèi)容如下表2所示：

三、啟示

（一）重視公共投資項目的績效審計

最早開始績效審計的是英國，英國在2003年發(fā)布了《績效審計手冊》，詳細(xì)記載了績效審計的基礎(chǔ)規(guī)定和工作流程 。我國雖然也在相關(guān)審計法規(guī)中對于績效審計做出了要求，但是規(guī)定缺乏針對性和操作性，這也使得我國審計機(jī)關(guān)對于公共投資項目的績效審計重視程度不夠。學(xué)習(xí)國外績效審計的先進(jìn)經(jīng)驗，我國應(yīng)當(dāng)肯定績效審計的法律地位，制定專門的績效審計指南，在公共投資項目跟蹤審計工作中，除了評估建設(shè)項目的前期規(guī)劃以及戰(zhàn)略目標(biāo)之外，還應(yīng)當(dāng)將投資績效、投資政策的執(zhí)行效果以及資源的有效利用作為審計工作的重點，結(jié)合實際操作來改進(jìn)我國績效審計。

（二）注重公共投資項目的多渠道監(jiān)督

相比我國，英國對于政府公共投資項目的監(jiān)督體系較為完善，總體來說，其監(jiān)督主要來自三個方面：外部監(jiān)督，比如審計委員會；內(nèi)部監(jiān)督，比如交通運輸部，環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部負(fù)責(zé)監(jiān)管野生動物保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及鄉(xiāng)村投資項目，地方與社區(qū)部負(fù)責(zé)監(jiān)管住房、建筑等投資項目；社會監(jiān)督，鼓勵國民、新聞媒體對政府的公共投資項目進(jìn)行監(jiān)督，建立完善舉報制度。學(xué)習(xí)國外的做法，我國在除了對公共投資項目進(jìn)行專門的跟蹤審計之外，還可以建立完整的投資監(jiān)管體系來進(jìn)行全方位的監(jiān)督，鼓勵公民以及新聞媒體對公共投資項目的全過程中存在的浪費問題、舞弊問題以及腐敗問題進(jìn)行舉報與曝光，由此有效減輕審計工作的壓力。

（三）評價公共投資項目的綜合效益

英美對于政府公共投資項目的綜合效益的評估內(nèi)容豐富、覆蓋面廣，包括政治效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。公共投資政策作為政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，不僅可以帶來拉動經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)濟(jì)效益，還能帶來滿足國民基本需求、維護(hù)統(tǒng)治秩序的政治效益，此外，公共投資項目所帶來的社會效益，例如建設(shè)的工程影響到了環(huán)境也會成為項目評價的要素。所以我國也要開始關(guān)心評估公共投資項目的綜合效益，包括環(huán)保方面，核查被監(jiān)管單位在投資項目建設(shè)過程中的環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況，通過有效的審計工作，切實發(fā)揮出政府在制定環(huán)境保護(hù)政策、改善環(huán)境質(zhì)量等方面的重要作用。

（德清縣交通運輸局，浙江 湖州313200）

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