“監(jiān)管沙盒”機制對我國金融創(chuàng)新監(jiān)管的影響

盧瑤瑤，趙華偉，2（教授）

一、引言

隨著我國經(jīng)濟的轉型升級，傳統(tǒng)的金融服務體系已無法滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對金融的需求，因此黨的十九大報告中指出，要深化金融體制改革，大力開展金融創(chuàng)新，通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品、金融服務模式和金融服務流程，使金融服務更加高效和透明。然而，金融創(chuàng)新必須處理好創(chuàng)新與風險之間的關系，如果過度強調創(chuàng)新而監(jiān)管缺位，則會造成金融風險乃至金融危機的發(fā)生。因此，我國可以借鑒國外的“監(jiān)管沙盒”機制，在鼓勵金融創(chuàng)新的同時，將風險限制在可控范圍之內(nèi)，以促進金融創(chuàng)新的良性可控發(fā)展。

“監(jiān)管沙盒”是一種金融創(chuàng)新監(jiān)管的試驗場所，能夠為金融機構解決信息不對稱等問題及降低合規(guī)風險提供明確的政策導向，從而促進金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的互聯(lián)互通。我國政府已經(jīng)認識到“監(jiān)管沙盒”的積極意義，并于2018年4月在工業(yè)和信息化部隆重召開由監(jiān)管沙盒促進會主辦的“監(jiān)管沙盒應用閉門研討會”，從科學技術、法律法規(guī)和金融監(jiān)管等角度討論了“監(jiān)管沙盒”的運作機理與應用場景，并探討了如何利用監(jiān)管科技（RegTech）來識別和衡量金融科技帶來的新型金融創(chuàng)新風險。

二、“監(jiān)管沙盒”的運行機制分析

近年來，以金融科技為驅動的金融創(chuàng)新得到了快速發(fā)展，有效提高了金融資源的配置效率。但是，由信息技術風險和操作風險所帶來的金融系統(tǒng)性、周期性風險也更加復雜和隱蔽，金融監(jiān)管部門迫切需要在金融創(chuàng)新和風險防范之間達成一種平衡。而“監(jiān)管沙盒”正是實現(xiàn)這一平衡的有力手段，能對提升金融創(chuàng)新效率、防范金融風險發(fā)揮重要作用。

（一）“監(jiān)管沙盒”的內(nèi)涵

2015年3月，英國金融行為監(jiān)管局（FCA）意識到金融科技產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重要的推動作用，因此提出了“監(jiān)管沙盒（Regulatory Sandbox）”這一概念。所謂“監(jiān)管沙盒”，主要是指在保障消費者權益的前提下，放松現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)則的約束，為金融創(chuàng)新企業(yè)提供一個“安全空間”，依據(jù)“監(jiān)管沙盒”的測試原則來測試新金融產(chǎn)品的安全性和準確性，實現(xiàn)金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的雙贏。

（二）“監(jiān)管沙盒”的運行模式

1.確定測試主體?！氨O(jiān)管沙盒”主要以金融科技企業(yè)為測試主體，以測試的方式預見并化解技術創(chuàng)新給傳統(tǒng)金融行業(yè)帶來的風險。各個國家和地區(qū)為鼓勵和支持金融創(chuàng)新，均以放寬對測試主體的要求來激發(fā)金融科技企業(yè)的創(chuàng)新積極性。金融科技企業(yè)能否使用“監(jiān)管沙盒”進行測試主要從以下四點來判斷：①金融科技企業(yè)是否有測試積極性；②金融創(chuàng)新產(chǎn)品是否有利于金融業(yè)的發(fā)展；③金融創(chuàng)新是否為消費者和投資者帶來了便利；④測試目的是否明確[1]。

2.選擇測試項目。不同國家和地區(qū)都把測試的必要性和充分性作為選擇測試項目的標準。測試的必要性是指該創(chuàng)新項目除“監(jiān)管沙盒”外，無法通過其他方式進行測試。測試的充分性是指測試具有理論和現(xiàn)實意義：一方面，通過測試可以傳達金融監(jiān)管新思維，改善傳統(tǒng)監(jiān)管互動性差的缺點；另一方面，通過測試可以平衡監(jiān)管者、企業(yè)和消費者之間的利益關系，建立良好的合作機制。

3.進入測試。當監(jiān)管機構確定參與測試的主體與測試的項目后，被測試企業(yè)將進入測試流程[2]（見右圖）。“監(jiān)管沙盒”測試流程包括以下三個階段：

（1）申請階段。首先，監(jiān)管機構公布測試申請流程和審核標準；然后，金融科技企業(yè)依據(jù)監(jiān)管部門的規(guī)章制度、測試的目標和基本原則提出測試申請，監(jiān)管機構收到申請后依照審核標準進行審核；最后若審核通過，則監(jiān)管機構和申請主體約定測試日期和測試方案，并幫助申請主體制定市場規(guī)劃，若審核不通過，則測試結束。

（2）測試階段。監(jiān)管機構要持續(xù)監(jiān)測測試進程，若測試過程安全有效，則與測試主體約定測試結束日期；若出現(xiàn)影響金融穩(wěn)定、損害消費者或投資者合法權益的情況，則測試結束。

（3）評估階段。測試結束后，申請主體按照創(chuàng)新產(chǎn)品的測試情況，向監(jiān)管機構提交測試總結，若測試結果達到“監(jiān)管沙盒”測試的目標和評估標準，申請企業(yè)可制定發(fā)展戰(zhàn)略，進行大范圍的市場推廣；反之，則測試結束。

“監(jiān)管沙盤”測試流程圖

（三）“監(jiān)管沙盒”機制的作用

1.有利于進一步消除監(jiān)管壁壘。一方面，“監(jiān)管沙盒”憑借新的監(jiān)管理念可消除監(jiān)管隔閡，重新衡量政府與市場的關系，既能促進金融創(chuàng)新，又能防控金融風險，既能提高金融監(jiān)管的有效性，又能為金融創(chuàng)新提供寬松的金融環(huán)境；另一方面，在“沙盒”內(nèi)，金融科技企業(yè)可及時分析消費者和監(jiān)管者的反饋信息，以此幫助金融科技企業(yè)有效防范創(chuàng)新帶來的風險，為今后拓寬金融市場積累經(jīng)驗。

2.有利于進一步保護金融消費者?！氨O(jiān)管沙盒”的測試過程要更加注重對金融消費者權益的保護[3]，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是測試機構應如實告知項目的測試時間、潛在的風險以及風險補償機制；二是測試機構能確保消費者及時了解項目測試情況；三是積極促進金融科技產(chǎn)品投向市場，不斷提高金融科技企業(yè)的服務質量和服務水平，為消費者提供更優(yōu)質的產(chǎn)品和服務。

3.有利于進一步增強信息共享?！氨O(jiān)管沙盒”測試的項目涉及支付清算、投融資管理和保險等領域，通過測試可以加強各領域統(tǒng)計數(shù)據(jù)的交流，實現(xiàn)信息共享。同時，監(jiān)管機構以測試企業(yè)的反饋信息為基礎，建立風險預警管理機制，強化風險防范，提升監(jiān)管的有效性、準確性。另外，創(chuàng)新企業(yè)和監(jiān)管部門應構建良好的溝通機制，通過信息共享不斷完善監(jiān)管體系，使金融創(chuàng)新更加合規(guī)化。

三、不同國家和地區(qū)“監(jiān)管沙盒”政策分析

2015年以來，世界范圍內(nèi)已有英國、美國、新加坡、加拿大及我國香港地區(qū)等實施了“監(jiān)管沙盒”機制，通過這一監(jiān)管措施，這些國家和地區(qū)營造了本地良好的金融發(fā)展環(huán)境，健全和完善了現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系，促進了金融創(chuàng)新和金融發(fā)展。

（一）“監(jiān)管沙盒”的實施情況

本文以英國、新加坡和我國香港地區(qū)為例，梳理、分析和比較了三者在監(jiān)管主體、審核標準、監(jiān)管力度、應用領域以及與現(xiàn)行監(jiān)管之間的關系等方面的異同（詳見上表），以此為我國“監(jiān)管沙盒”的發(fā)展和應用提供參考和借鑒。

不同國家和地區(qū)的“監(jiān)管沙盒”實施情況

（二）“監(jiān)管沙盒”的實施特點

通過以上對英國、新加坡和我國香港地區(qū)“監(jiān)管沙盒”的政策比較，可知三者在“監(jiān)管沙盒”的具體實施上有相似之處，但因各自政府政策、金融環(huán)境和預期目標的不同，也各有其特點。

1.英國。近年來，英國金融科技產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，截至2015年，從事金融科技工作的人數(shù)達7萬人，產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過290億英鎊。為實現(xiàn)金融科技創(chuàng)新和金融監(jiān)管的對接，F(xiàn)CA于2016年5月推行了“監(jiān)管沙盒”制度。英國“監(jiān)管沙盒”自推行以來，采取定期集中測試的方式且具有嚴格的篩選標準，截至2017年10月累計共接收146個項目申請，并對其中44個項目進行了測試。參與測試的主體既有HSBC、Nimbla等大型金融機構，也有Nextday、Property Limited、Swave等金融科技初創(chuàng)企業(yè)，涵蓋了投資管理、支付清算、市場基礎設施、融資等領域。經(jīng)過3～6個月的測試，F(xiàn)CA允許測試通過的金融創(chuàng)新產(chǎn)品投放到金融市場，同時，也會根據(jù)測試過程中出現(xiàn)的監(jiān)管空白及時完善“監(jiān)管沙盒”測試流程，不斷提高監(jiān)管深度、加大監(jiān)管力度。

2.新加坡。為推進“智慧國家”建設、引導金融科技產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，新加坡金融管理局（MAS）于2016年6月提出建立“監(jiān)管沙盒”機制，同年11月頒布《FinTech監(jiān)管沙盒指南》[5]，確定了監(jiān)管的目標和原則。與英國不同，新加坡采用逐個審批的方式選擇測試項目，沒有測試時間限制，管理方式更具靈活性，但以保險領域為主，適用范圍相對有限。2017年5月新加坡開始了第一個項目——PolicyPal Pte Ltd.的測試，該測試項目是利用手機APP臉部辨識技術認證客戶身份，并通過人工智能匯總單個客戶的保單并計算保費。與傳統(tǒng)的保險公司相比，這種模式既豐富了保險公司的產(chǎn)品種類，也為消費者提供了更加便捷、高效的服務，實現(xiàn)了金融科技企業(yè)和傳統(tǒng)保險公司的雙贏。

3.我國香港地區(qū)。2016年9月，香港金融管理局（HKMA）為鼓勵銀行業(yè)的金融創(chuàng)新，推出了針對本地銀行的“監(jiān)管沙盒”機制，在其允許業(yè)務范圍內(nèi)采取逐個審批的方式選擇測試項目，旨在對銀行系統(tǒng)內(nèi)的金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品放松監(jiān)管規(guī)則，實行彈性監(jiān)管[1]。HKMA在測試中推出了虛擬銀行、快速支付系統(tǒng)和開放API等措施，在提升金融服務效率的同時實現(xiàn)了金融創(chuàng)新和消費者權益保護的平衡，這有利于銀行在真實可控的環(huán)境下收集客戶反饋的信息，以便在產(chǎn)品推廣前對產(chǎn)品和服務信息做出適當調整。

四、“監(jiān)管沙盒”機制在我國應用的可行性

因大數(shù)據(jù)、云計算及區(qū)塊鏈等信息技術滲透到金融領域，我國的金融體系呈現(xiàn)出去中心、網(wǎng)絡化、智能化的特點，而現(xiàn)行的監(jiān)管制度已經(jīng)無法滿足新時代金融監(jiān)管的要求。而且，我國已經(jīng)基本具備了實行“監(jiān)管沙盒”的條件，因此，應考慮建立中國式“監(jiān)管沙盒”，其可行性有三點：

（一）具有良好的開展基礎

首先，以金融科技為代表的金融創(chuàng)新正在迅速發(fā)展，監(jiān)管部門已經(jīng)意識到監(jiān)管創(chuàng)新的重要性，這為“監(jiān)管沙盒”機制的實施提供了有益“土壤”；其次，我國金融監(jiān)管體制實行宏觀審慎的監(jiān)管方式，這與“監(jiān)管沙盒”機制存在相似之處，使金融創(chuàng)新的監(jiān)管具備了政策基礎；再次，金融監(jiān)管機構對“監(jiān)管沙盒”模式持支持態(tài)度，這更加有助于今后監(jiān)管工作的開展。

（二）是防范風險的需要

我國金融科技實現(xiàn)了信息技術和金融業(yè)的結合，這對推進國家普惠金融戰(zhàn)略、促進金融資源的高效配置起到了重要作用。但伴隨著金融科技的發(fā)展，監(jiān)管機構對風險的監(jiān)管相對滯后，容易造成虛假操作、交易信息不安全。為防止金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工作一放就亂、一亂就抓、一抓就死，我國可吸取國外實施“監(jiān)管沙盒”的經(jīng)驗，對金融創(chuàng)新加強信用管理，實施動態(tài)監(jiān)管。

（三）可作為現(xiàn)行法律法規(guī)的重要補充

金融監(jiān)管的合規(guī)合法是金融創(chuàng)新的必要保障。但法律法規(guī)存在滯后性，我國當前尚未形成針對金融創(chuàng)新進行有效監(jiān)管的法律法規(guī)。在我國混業(yè)經(jīng)營的大背景下，金融創(chuàng)新風險和金融監(jiān)管之間的矛盾將日益突出，而“監(jiān)管沙盒”機制可以在新產(chǎn)品測試期限內(nèi)降低某些監(jiān)管規(guī)則和法律框架的要求，在相對寬松的金融環(huán)境下探索風險防范的最佳途徑，對法律法規(guī)的不完善之處作出重要補充。

五、“監(jiān)管沙盒”機制存在的風險

“監(jiān)管沙盒”作為一種具有前瞻性和綜合性的金融創(chuàng)新監(jiān)管方式，促進了金融創(chuàng)新的精細化，使監(jiān)管流程更加公開、透明。但“監(jiān)管沙盒”并不是全能的金融創(chuàng)新監(jiān)管框架，“沙盒”理念在金融創(chuàng)新的背景下也存在潛在風險，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）測試失敗時后果嚴重

使用“監(jiān)管沙盒”測試，需要大量人力物力的支持，這給測試企業(yè)帶來了高昂的測試成本。當測試失敗時，一方面，“沙盒”測試機構無法彌補參與測試的金融科技企業(yè)或其他市場參與者的損失；另一方面，較長的測試周期也貽誤了金融創(chuàng)新產(chǎn)品進入市場的最佳時機，最終會影響監(jiān)管部門的聲譽，并降低消費者對金融市場的信任。

（二）無法確保測試過程的公正性

“監(jiān)管沙盒”仍處在應用探索階段，測試技術發(fā)展不成熟，且缺乏嚴格的監(jiān)管標準。另外，監(jiān)管者缺乏清晰的角色定位和足夠的預見性，這不免會導致測試過程中非法行為的出現(xiàn)，無法保障測試主體篩選的公平性和測試過程的公開性。

（三）無法保證測試結果的真實性

雖然“監(jiān)管沙盒”為金融監(jiān)管提供了一個“安全空間”，但現(xiàn)實中的金融投資者都是非理性的，“監(jiān)管沙盒”放寬了監(jiān)管約束，使得測試環(huán)境無法模擬真實的交易環(huán)境，導致金融科技企業(yè)在推廣金融產(chǎn)品時會低估市場風險。另外，在對測試結果評估時可能存在權力尋租現(xiàn)象，從而造成市場的不公平競爭。

六、利用“監(jiān)管沙盒”機制創(chuàng)新金融監(jiān)管方式的建議

隨著現(xiàn)代信息技術與金融的深度融合，原有的監(jiān)管體制無法實現(xiàn)創(chuàng)新和監(jiān)管之間的平衡，如何在有效防范風險的同時實現(xiàn)金融創(chuàng)新是我國金融監(jiān)管面臨的重要時代課題。因此，我國金融監(jiān)管者應提高其預見性和前瞻性，汲取國外“監(jiān)管沙盒”機制的實施經(jīng)驗[6]，結合我國實際，積極開展對“監(jiān)管沙盒”機制的探索。

（一）轉變金融創(chuàng)新監(jiān)管理念

面對金融產(chǎn)品的層出不窮，如何更好地服務于消費者和投資者是我國金融監(jiān)管機構改革的方向和著力點，建立“監(jiān)管沙盒”機制則是轉變我國金融創(chuàng)新監(jiān)管理念的有效途徑[3]。首先，它使監(jiān)管部門變被動監(jiān)管為主動監(jiān)管，以主動引導的思維整合金融市場資源，發(fā)揮“監(jiān)管沙盒”的最大效用，使監(jiān)管創(chuàng)新和金融創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展；其次，混業(yè)經(jīng)營是金融發(fā)展的必然趨勢，金融業(yè)各監(jiān)管部門難以形成合力以實現(xiàn)有效監(jiān)管，因此需要監(jiān)管科技的介入，變機構監(jiān)管為功能監(jiān)管；最后，我國“監(jiān)管沙盒”機制引入原則導向型理念，以監(jiān)管的目標和準則引導金融科技創(chuàng)新的發(fā)展趨向，為金融創(chuàng)新提供更大的發(fā)展空間和更穩(wěn)定的金融環(huán)境。

（二）創(chuàng)新金融監(jiān)管模式

我國目前的金融監(jiān)管主要通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計來防控風險，而金融科技創(chuàng)新具有多層次、多樣化、變化快的特點，這造成了金融監(jiān)管的監(jiān)管錯位、監(jiān)管空白和多重監(jiān)管等問題[7]。因此，監(jiān)管者應將金融和信息技術相結合，發(fā)揮比較優(yōu)勢，加深對金融科技創(chuàng)新的認識，提高風險管理意識。通過建立以“監(jiān)管沙盒”為操作主體的長效監(jiān)管機制，積極鼓勵金融科技創(chuàng)新企業(yè)加入“沙盒”，監(jiān)管者可根據(jù)不同企業(yè)的實際情況實行“區(qū)別監(jiān)管”，測試完成后根據(jù)評估結果提出針對性的建議。通過“監(jiān)管沙盒”機制對項目的測試，在驗證監(jiān)管方式有效的同時，密切關注測試項目存在的問題，根據(jù)事態(tài)的發(fā)展狀況實現(xiàn)實時監(jiān)管，降低監(jiān)管中的不確定性。

（三）協(xié)調與現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的關系

在金融創(chuàng)新頻繁的時代，現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系在面臨金融市場競爭加劇、金融產(chǎn)品更新?lián)Q代快等問題時，容易出現(xiàn)監(jiān)管滯后和監(jiān)管不協(xié)調的情況。一方面，利用“監(jiān)管沙盒”，可根據(jù)實際情況制定申請人和監(jiān)管產(chǎn)品的監(jiān)管標準，明確監(jiān)管職責，避免分業(yè)監(jiān)管體制中的監(jiān)管套利；另一方面，“監(jiān)管沙盒”可依托金融科技手段，通過對數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和分析，動態(tài)調整金融監(jiān)管手段，提高監(jiān)管者制定政策的針對性，改變固有的輕“事前”監(jiān)管，重“事中事后”監(jiān)管的弊病。由于“監(jiān)管沙盒”對金融創(chuàng)新的創(chuàng)新性監(jiān)管在一定程度上會對現(xiàn)行金融監(jiān)管體制提出更高的要求，所以監(jiān)管者要協(xié)調兩者之間的矛盾，積極提升監(jiān)管對金融市場發(fā)展的助推作用。

（四）探索跨行業(yè)、跨地區(qū)的監(jiān)管合作機制

依托信息技術的金融創(chuàng)新在很大程度上突破了原有行業(yè)和地域的限制，然而在監(jiān)管模式上，各國各地區(qū)只是公布了與金融創(chuàng)新相關的一些研究報告，尚未對其形成統(tǒng)一的監(jiān)管模式，因此加強跨行業(yè)和跨地區(qū)的交叉性監(jiān)管合作尤為重要。在金融創(chuàng)新全球化的背景下，各國各地區(qū)的銀行、保險和證券的監(jiān)管部門均面臨如何創(chuàng)新金融監(jiān)管的難題，所以我國的金融監(jiān)管部門應與其他國家或地區(qū)的監(jiān)管部門加強聯(lián)系，共同構建“監(jiān)管沙盒”機制，分享監(jiān)管經(jīng)驗，加強彼此間的交流與合作，提高金融監(jiān)管的協(xié)調性和一致性，形成跨市場、跨行業(yè)和跨區(qū)域的聯(lián)合監(jiān)管[8]，以共享金融科技創(chuàng)新的成果。此外，金融監(jiān)管部門可借鑒經(jīng)濟自貿(mào)區(qū)的建設經(jīng)驗，成立“監(jiān)管沙盒”試驗區(qū)，充分發(fā)揮金融行業(yè)協(xié)會、中介機構等社會主體的積極性，合理配置社會資源，推動社會協(xié)同共治，提升監(jiān)管合力。

七、總結

伴隨著金融與科技的互相融合，“監(jiān)管沙盒”機制通過運用現(xiàn)代信息技術實現(xiàn)對金融創(chuàng)新的彈性監(jiān)管，彌補了傳統(tǒng)監(jiān)管模式的不足，降低了監(jiān)管成本，提高了監(jiān)管效率，真正實現(xiàn)了金融創(chuàng)新帶來的社會價值。但隨著金融市場形態(tài)的日益變化，實踐中“監(jiān)管沙盒”在給人們帶來便利的同時也存在很多的局限性，監(jiān)管信息安全和法律問題尚未得到有效解決，所以“監(jiān)管沙盒”機制還需要進一步完善和發(fā)展。挑戰(zhàn)與機遇并存，“監(jiān)管沙盒”機制必將引領金融監(jiān)管的潮頭，促進金融創(chuàng)新的健康發(fā)展。