基層協(xié)商民主的公共價值管理:一個實踐路徑探索

張 敏

(東南大學(xué) 人文學(xué)院,江蘇南京210096)

繼中共十八屆三中全會對中國社會主義協(xié)商民主體系做出全面闡述并要求廣泛多層制度化發(fā)展,以及2015年《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》與《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》兩個政策文件頒布之后,基層協(xié)商民主得以在全國擴散。但實證研究顯示,基層協(xié)商民主的實踐情況并不良好,因而,在存在結(jié)構(gòu)性執(zhí)行困境的情況下,尋找更多有益的實踐路徑不失為一個明智的選擇。公共價值管理就是這樣一種路徑。所謂公共價值管理的路徑,是指把基層協(xié)商民主的各種政治社會價值納入公共價值管理,通過公共價值管理的方式促使基層協(xié)商民主的實現(xiàn)。因此,公共價值管理的路徑也是一種管理的路徑。與基層協(xié)商民主的通常實踐不同,公共價值管理采用向后籌劃的邏輯,簡言之,就是從基層協(xié)商民主所要實現(xiàn)的政治社會價值開始,來籌劃實現(xiàn)基層協(xié)商民主所需要的各種策略,然后圍繞這些策略來組織政府的各種管理行為。因此,向后籌劃也可以理解為一種倒推法。而基層協(xié)商民主的通常實踐則是一種向前籌劃,即通過政策執(zhí)行以層層推進基層協(xié)商民主的貫徹落實,核心在于執(zhí)行方案的設(shè)計與實施。公共價值管理直接以基層協(xié)商民主的政治社會價值為管理對象,以價值管理優(yōu)化基層協(xié)商民主的實踐,對于基層協(xié)商民主良好執(zhí)行體系的建立也是有益的。

1 公共價值管理及其對基層協(xié)商民主實踐的啟發(fā)

公共價值管理濫觴于1990年代中期,是以生產(chǎn)公共價值為宗旨的一個新型公共管理范式,是對傳統(tǒng)公共行政與新公共管理進行反思、批判和超越的產(chǎn)物[1]。人們對公共價值的關(guān)注是公共管理思想和實踐持續(xù)發(fā)展的一部分,代表了人們對公共管理活動內(nèi)容與本質(zhì)的最新思考。公共價值管理萌發(fā)于馬克·穆爾關(guān)于公共部門戰(zhàn)略管理的思考。他認為,與企業(yè)不同,公共管理與管理者的任務(wù)與作用是創(chuàng)造公共價值①穆爾的《創(chuàng)造公共價值:政府戰(zhàn)略管理》已經(jīng)由商務(wù)印書館2016年出版,本文的參考與引用均為英文版本。由于穆爾沒有明確給出公共價值的定義,本文關(guān)于穆爾觀點的介紹多是對該書內(nèi)容的綜合,因此未能一一作注。。但是,對于何謂公共價值,穆爾并沒有給出一個清晰的界定。后來有學(xué)者指出,公共價值是一個包含了公共服務(wù)的效率與有效性、社會和政治的預(yù)期以及公共服務(wù)過程中的公平、正義與民主治理等諸多規(guī)范性目標的復(fù)合體[2]2-5。在一般意義上,公共價值來源于公民的期望,是由集體協(xié)商確定的,因此對于公共部門來說,首要的任務(wù)就是確定這些價值,把它們作為組織的使命和目標。

穆爾的新觀念激發(fā)了人們對公共價值的興趣與研究,公共價值的含義也日趨豐富?？傮w來看,有兩種研究路徑非常重要。一個是由穆爾和他的同事所發(fā)展的以創(chuàng)造公共價值為中心的管理路徑,另一個是巴里·波澤曼(Barry Bozeman)與其同事發(fā)展的強調(diào)政策與社會關(guān)注的公共價值網(wǎng)絡(luò)分析路徑[2]5。在前一個路徑中,為了創(chuàng)造公共價值,穆爾發(fā)展了一個“戰(zhàn)略管理三角模型”,該模型由三個要素組成:(1)用公共價值表達的組織的總體使命與目標;(2)社會支持與政治授權(quán);(3)為實現(xiàn)目標的組織安排與運作。穆爾認為,這三個因素必須緊密結(jié)合起來,這樣才能使組織按照公眾的要求生產(chǎn)與創(chuàng)造公共價值[3]71-72。在后來的研究中,為了使理論與民主過程緊密結(jié)合以更具操作性,穆爾發(fā)展了一個會計系統(tǒng)對公共價值進行計量和評估[4]。

與穆爾的管理取向不同,波澤曼關(guān)注政策與社會層面的公共價值及其實現(xiàn)問題。在2002年,波澤曼與托本·喬根森(Torben Beck J?rgensen)共同提出了一些基本的公共價值,包括政治責任、法治國家、平等對待、政權(quán)穩(wěn)定、利益均衡、組織透明、專業(yè)標準、利他主義、就業(yè)安全、社會凝聚、地方自治、公民參與和用戶導(dǎo)向等,他們認為在公共服務(wù)的提供中,這些價值應(yīng)該考慮其中[5]。后來,波澤曼又歸納了公共價值的三個基本方面:(1)公民應(yīng)該(或者不應(yīng)該)享有的權(quán)利、利益和特權(quán);(2)公民對社會和國家的義務(wù);(3)政府與政策的原則與基礎(chǔ)[6]。波澤曼強調(diào)公共價值的失靈問題,并以是否失靈作為衡量公共服務(wù)效果的標準[7],他還發(fā)展了一個“公共價值籌劃程序”作為評價工具以確定公共價值創(chuàng)造的性質(zhì)與程度。

實踐者和學(xué)者的持續(xù)關(guān)注使公共價值管理的出現(xiàn)被視為公共管理的范式變遷,這一新范式也被稱為“下一階段的公共管理”[8]。杰瑞·斯托克(Gerry Stoker)較早構(gòu)造了公共價值管理范式的概念特征,指出公共價值管理以實現(xiàn)公共價值作為核心目標,公共價值是官員與利益相關(guān)者審慎協(xié)商的結(jié)果,對于公共價值管理范式而言,在公共利益、公共服務(wù)的精神、管理者的作用以及民主過程的貢獻的理解上都不同于傳統(tǒng)的公共行政和新公共管理[9]。在斯托克的概括中,我們可以看到公共價值管理的兩大基本范式要素。一是強調(diào)集體協(xié)商。不論是穆爾還是波澤曼,集體協(xié)商都是公共部門和社會公眾共同發(fā)現(xiàn)和確立公共價值的環(huán)節(jié)和過程,尤其在一個價值多元的社會,集體協(xié)商是不可或缺的價值發(fā)現(xiàn)方式。二是強調(diào)公共價值生產(chǎn)與提供的網(wǎng)絡(luò)化途徑。這與當前公共治理的多主體化是相匹配的,要注意公共價值實現(xiàn)過程中的多種伙伴關(guān)系,公共價值的實現(xiàn)更多地依賴于伙伴合作。對此,凱利(G.Kelly)和穆爾斯(S.Muers)區(qū)分了公共價值管理與傳統(tǒng)公共行政、新公共管理的區(qū)別[10]。他們的區(qū)分有助于我們理解這一范式,見表1。

表1 公共價值管理與其他管理范式的區(qū)別

(續(xù)表1)

從表中可見,與傳統(tǒng)公共行政以及新公共管理的效率取向相比,公共價值管理是以生產(chǎn)公眾關(guān)心的公共價值為中心的,而這一目標的實現(xiàn)要依賴于一個公共價值生產(chǎn)與輸送的網(wǎng)絡(luò)。因此,公共價值的發(fā)現(xiàn)與共享、公共價值的生產(chǎn)與輸送以及整個網(wǎng)絡(luò)體系的維護是公共價值管理的基本任務(wù),這與穆爾戰(zhàn)略三角的內(nèi)容大體上是一致的。這說明,公共價值管理范式的最大意義在于把公共價值重新帶回到公共管理的中心,指出公共部門的使命是為社會生產(chǎn)和創(chuàng)造公共價值,這是公共管理的本質(zhì)。但它又不排斥傳統(tǒng)公共行政與新公共管理的方式方法,而是把它們統(tǒng)籌在公共價值的生產(chǎn)與輸送網(wǎng)絡(luò)之下,因此公共價值管理又是一個整合式的公共管理范式。

這也說明,公共價值管理對協(xié)商民主的基層實踐具有啟發(fā)意義。不論作為何種國家治理的設(shè)計,基層協(xié)商民主作為我國推行的一個重要舉措,有其豐富的政治社會價值(如下所述),這些價值也是基層協(xié)商民主的公共價值。這些價值是國家和社會的共同需要,實現(xiàn)這些價值是我們黨和政府的責任。因此,我們可以借鑒公共價值管理的方式,構(gòu)建基層協(xié)商民主的公共價值管理體系,通過價值的實現(xiàn)促使基層協(xié)商民主的實現(xiàn),這也構(gòu)成了基層協(xié)商民主的一條實踐路徑。對于基層協(xié)商民主的公共價值管理來說,保持一個完整的基層協(xié)商民主政治社會價值輸送與生產(chǎn)的政府網(wǎng)絡(luò)是最重要的問題。因而,維護基層協(xié)商民主政治社會價值傳遞的完整性以及讓地方政府去切實地提供這些政治社會價值,就構(gòu)成了基層協(xié)商民主公共價值管理的主要內(nèi)容。

2 基層協(xié)商民主的公共價值分析

探索基層協(xié)商民主的公共價值管理,需要從分析基層協(xié)商民主的政治社會價值開始。在中國的實踐語境下,根據(jù)中國共產(chǎn)黨的權(quán)威文件,基層協(xié)商民主具有如下政治社會價值:

第一,基層協(xié)商民主是重要的基層民主形式。這一政治社會價值是由中國的協(xié)商民主體系所賦予的。十八大報告提出,社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。在十八屆三中全會上,這一論斷被繼續(xù)推進和發(fā)展。十八屆三中全會提出,協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。由此可見,協(xié)商民主不僅是我國的重要民主形式,而且也是中國民主的特有形式和獨特優(yōu)勢,這是我國社會主義協(xié)商民主特有的民主價值。當然,這些認知是在中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政實踐中逐步深化形成的。2006年2月,中共中央在《關(guān)于加強人民政協(xié)工作意見》中提出,“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商,盡可能就共同性問題取得一致意見,是我國社會主義民主的兩種重要形式”。2007年11月,國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《中國的政黨制度》白皮書,明確提出“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合,是中國社會主義民主的一大特點”。這是中國民主形式構(gòu)成的明確表達,協(xié)商民主以一種民主形式與選舉民主并列而得到了高度的政治肯定。有了這些認知基礎(chǔ),十八大及十八屆三中全會關(guān)于協(xié)商民主的政治定位就水到渠成。由此可見,把協(xié)商民主當作一個重要的民主形式是建立在中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政實踐基礎(chǔ)之上的,是中國共產(chǎn)黨主動選擇的結(jié)果,是一種內(nèi)生的需要。

作為我國協(xié)商民主體系的構(gòu)成部分,基層協(xié)商民主是我國基層民主的一種重要形式,具有重要的政治地位?；鶎訁f(xié)商民主,根據(jù)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》,主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的協(xié)商民主、行政村和社區(qū)的協(xié)商民主以及企事業(yè)單位的協(xié)商民主組成。另外,根據(jù)該《意見》的規(guī)定,社會組織協(xié)商也是基層協(xié)商民主的一個組成部分,是需要探索的一種基層協(xié)商民主形式?；鶎訁f(xié)商民主是一種民主形式,這是基層協(xié)商民主的民主價值定位。一方面,這種民主形式是中國特有的,也是區(qū)別于西式民主的優(yōu)勢所在;另一方面,基層協(xié)商民主為群眾有序政治參與和實現(xiàn)人民當家作主提供了重要的途徑和通道。基層協(xié)商民主的民主價值也是治理意義上的,協(xié)商民主在基層治理中的應(yīng)用形成了一個新型的治理方式——協(xié)商治理。所謂協(xié)商治理,“是指在公共事務(wù)的治理中,公民經(jīng)特定的協(xié)商程序,通過自由平等的對話、討論、辯論以及聽取相關(guān)的背景知識等話語交往方式進行更具理性的公民參與進而在公共決策中發(fā)揮重要作用的治理方式”[11]。通過基層協(xié)商民主,群眾可以有效影響公共決策,在協(xié)商共識的基礎(chǔ)之上實現(xiàn)公共利益。

第二,基層協(xié)商民主是黨的群眾路線在基層治理中的重要體現(xiàn)。十八屆三中全會提出,協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn),基層協(xié)商民主是基層治理中的協(xié)商民主,與基層群眾聯(lián)系緊密,是群眾路線典型而又真實的體現(xiàn)。群眾路線是中國共產(chǎn)黨在長期的革命斗爭與國家建設(shè)中創(chuàng)造、積淀與錘煉下來的優(yōu)良工作路線與政治路線。毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》一文中指出:“在我黨的一切實際工作中,凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo),必須是從群眾中來,到群眾中去。這就是說,將群眾的意見集中起來,又到群眾中去做宣傳解釋,化為群眾的意見,使群眾堅持下去,見之于行動,并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來,再到群眾中堅持下去?！盵12]8991945年,群眾路線在中共七大被寫入黨章。1981年6月,中共十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》把群眾路線確立為毛澤東思想的“三個靈魂”之一,并把群眾路線的內(nèi)容闡發(fā)為“一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去”[13]48-49,標志著群眾路線的內(nèi)涵與表達最終得以完成。

基層協(xié)商民主是群眾路線實踐形式的最新發(fā)展。首先,基層協(xié)商民主和群眾路線在宗旨上是一致的,都是為了更好地為人民服務(wù),更好地實現(xiàn)人民的利益。但是在實踐形式上,基層協(xié)商民主與群眾路線的傳統(tǒng)要求相比發(fā)生了重大的變化。從《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》與《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》來看,群眾路線是中國共產(chǎn)黨的工作方法,是對領(lǐng)導(dǎo)干部提出的要求,是以領(lǐng)導(dǎo)干部為中心的,要求他們通過群眾路線更好地決策,更好地服務(wù)群眾。由此可以看出,長期以來,群眾路線一直是以黨和政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部為中心的一種獲取社會意見的工作路線,是為民執(zhí)政的一項保證。而對于基層協(xié)商民主來說,群眾路線是以人民群眾為主體和中心的,是群眾路線的另一種實踐方式。與群眾路線的傳統(tǒng)實踐不同,基層協(xié)商民主不僅是一種民意獲取的方式,而且群眾也是決策的直接參與者以及決策的直接受益者,這里面體現(xiàn)的是以群眾的參與為基礎(chǔ)的民主治理觀念。在相互關(guān)系上,群眾路線的傳統(tǒng)形式是以干部為中心的,而基層協(xié)商民主則體現(xiàn)了以群眾為中心。比如,根據(jù)溫嶺市澤國鎮(zhèn)2013年制定的《澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》①《澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程》系本文作者在澤國鎮(zhèn)調(diào)研時所獲得的材料。,懇談代表由三部分人員組成,第一部分為新選民代表,由符合條件的選民按1‰比例隨機抽取組成;第二部分為老選民代表,由上一屆懇談代表按30%比例隨機抽取組成;第三部分為“地方精英”代表,由澤國鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督參與庫和人才庫隨機抽取100名組成。由此可見,基層協(xié)商民主是以群眾為中心的群眾路線,使群眾路線回歸群眾的主體地位。

第三,基層協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨的新型領(lǐng)導(dǎo)方式。這是由中共十九大做出的關(guān)于基層協(xié)商民主政治定位的最新發(fā)展。十九大報告提出:“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式,是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。”那么,協(xié)商民主作為一種新型領(lǐng)導(dǎo)方式,又新在何處呢?十九大報告說得非常明確,“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦”。讓群眾商量,或者協(xié)商,也是一種領(lǐng)導(dǎo)方式?；鶎訁f(xié)商民主作為協(xié)商民主的組成部分,關(guān)涉基層社會的“眾人之事”,最貼近“有事好商量,眾人的事情由眾人商量”的要求。可見,基層協(xié)商民主不僅是群眾參與公共治理的途徑,也是黨領(lǐng)導(dǎo)群眾的一種新型方式。因而十九大的闡述具有非常重要的創(chuàng)新意義。一方面,這一闡述把人們從基層協(xié)商民主慣常性的民主思維中拉離出來進入黨領(lǐng)導(dǎo)方式的構(gòu)想之中,是一個“格式塔轉(zhuǎn)換”。另一方面,“讓眾人負責”與“領(lǐng)導(dǎo)負責”也具有大的差異,也是一個“格式塔轉(zhuǎn)換”。因此,把基層協(xié)商民主視為一種領(lǐng)導(dǎo)方式的確是中國共產(chǎn)黨關(guān)于協(xié)商民主功能認知的新發(fā)展,也是中國共產(chǎn)黨關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方式與時俱進思考的產(chǎn)物。長期以來,中國共產(chǎn)黨在對人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)上通常采取兩種方式:“一種是直接領(lǐng)導(dǎo),即按照黨的群眾路線的要求,深入群眾、說服教育群眾、宣傳動員和帶領(lǐng)群眾跟黨走,完成黨的任務(wù);二是間接領(lǐng)導(dǎo),即通過對群眾團體的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)對人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)。”[14]這兩種方式都是自上而下的領(lǐng)導(dǎo),本質(zhì)上都是“帶領(lǐng)群眾跟黨走”,是一種“領(lǐng)導(dǎo)”式的領(lǐng)導(dǎo)。而基層協(xié)商民主則是一種“組織”式的領(lǐng)導(dǎo),在這種方式中,中國共產(chǎn)黨不是“帶領(lǐng)大家跟著走”,而是在保證基本原則的前提下,把群眾組織起來讓群眾自己尋找公共事務(wù)的解決之道,讓群眾決定“如何走”。黨的職能是為群眾的民主管理提供組織服務(wù)和空間服務(wù)以及制度保障,因此,這種領(lǐng)導(dǎo)方式也是一種“服務(wù)”型的領(lǐng)導(dǎo)方式。

這種領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新有其時代合理性。在新時代,經(jīng)過數(shù)十年的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型,國家與社會相對分離,社會內(nèi)部普遍分化,人們的利益觀念、價值觀念日趨多元化,社會不再能夠被簡單代表[15],在這種趨勢下,轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式,讓群眾自我選擇眾人之事的解決之道就成為時代所需。作為一種領(lǐng)導(dǎo)方式,基層協(xié)商民主不僅有助于公共問題的解決,而且也會帶來執(zhí)政方式的變革,實現(xiàn)基層的協(xié)商治理。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位上,基層協(xié)商民主不僅不會弱化黨的領(lǐng)導(dǎo),反而會加強黨的領(lǐng)導(dǎo),避免干群矛盾,促進政府與社會的和諧,提高黨領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性,強化黨執(zhí)政的合法性。同時也說明,在新時代,中國共產(chǎn)黨越發(fā)重視和尊重基層群眾的公民主體性,為基層協(xié)商民主的民主價值實現(xiàn)提供了組織保障。

第四,基層協(xié)商民主是人們美好生活的需要,也是滿足人民群眾美好生活的重要方式。十九大報告提出,中國特色社會主義進入新時代,“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”,人民的美好生活需要“不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”。這表明,經(jīng)過40年經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,人們的生活總體上已經(jīng)超越了物質(zhì)需求的束縛,民主、法治等權(quán)利性需求正在成為生活需要的組成部分?；鶎訁f(xié)商民主作為基層民主的一種形式,與中國協(xié)商民主體系的其他部分相比,與人們的生活結(jié)合得更為緊密,因此構(gòu)成了人們生活的直接需要。

基層協(xié)商民主對于人們美好生活的價值是雙重的,它不僅是生活本身的需要,而且也是人們實現(xiàn)美好生活的重要途徑,直接影響了人們的獲得感與生活的幸福感、滿意度。就后者而論,基層協(xié)商民主的功能性價值在于它為民主需求以及美好生活的實現(xiàn)提供了外部條件與制度保障。從人民群眾的個體角度出發(fā),在微觀層次上,基層協(xié)商民主為人們的民主參與以及影響公共決策提供了程序通道,這是其“程序性價值”。同時,人們可以通過基層協(xié)商民主影響公共決策以實現(xiàn)利益分配中的公平和正義,為自己進行利益訴求的表達,這是其“實體性價值”。在另一個角度上,基層協(xié)商民主為社會個體提供了微觀的權(quán)威分配機制,以至于他們能夠在基層事務(wù)的治理中體驗民主、公平與正義。對于社會個體來說,微觀的權(quán)威分配機制關(guān)系到他們利益的實現(xiàn)與生活的狀態(tài),直接影響他們的參與感受,也直接影響他們對社會是否美好以及政府是否良善的整體認知。因此,基層協(xié)商民主不僅事關(guān)美好生活的實現(xiàn),也關(guān)系到基層社會的穩(wěn)定和有序。

綜觀之,基層協(xié)商民主作為中國協(xié)商民主的一個組成部分,其政治社會價值是多維度的,構(gòu)成了一個公共價值體系。這些價值也是黨、政府與社會對基層協(xié)商民主所寄予的期望,希望它能夠發(fā)揮的政治與社會功能。因此,我們需要走出基層協(xié)商民主的單一民主價值觀而樹立一個價值體系觀。在這些價值中,民主形式、群眾路線與領(lǐng)導(dǎo)方式是關(guān)涉國家治理的功能性價值,美好生活的需要主要關(guān)涉人的發(fā)展與全面實現(xiàn)的實體性價值。這些價值既可單獨成立又相互聯(lián)系,在不同方向上指引基層協(xié)商民主的實踐。

3 基層協(xié)商民主公共價值的實踐與認知狀況

民主形式、群眾路線、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與美好生活的需要是黨中央根據(jù)人民群眾與國家治理的需要所規(guī)定的基層協(xié)商民主的政治社會價值,在十八大以來的報告和決議里進行了明確的闡述,并通過中央的權(quán)威文件要求實施。而且,推進包含基層協(xié)商民主在內(nèi)的協(xié)商民主廣泛、多層與制度化發(fā)展也被寫入2017年修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》。這充分說明了黨中央對基層協(xié)商民主的需要與高度重視。但根據(jù)目前的實踐情況,黨中央的要求并沒有得到很好的落實。

根據(jù)一些實地調(diào)查,地方黨委政府并不十分重視基層協(xié)商民主的工作。比如在安徽,在360名縣鄉(xiāng)干部的問卷調(diào)查中,只有不到11%的受訪者認為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子重視基層協(xié)商民主工作;在基層協(xié)商民主作用的發(fā)揮上,只有8.05%的受訪者認為發(fā)揮了重要的作用,超過一半以上認為不起重要作用或者根本不起作用[16]。即便在基層協(xié)商民主實踐相對領(lǐng)先的浙江省,出于“沒有政績不愿搞”“政治風險不敢搞”“制度瓶頸不易搞”“發(fā)展受影響不能搞”等諸多原因,基層協(xié)商民主難以得到縣鄉(xiāng)政府的重視與真實采納,也會出現(xiàn)“人走政息”的局面[17]。在更大范圍內(nèi),根據(jù)12個省2 223名地方干部的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),經(jīng)常開展協(xié)商活動的不到一半,對基層協(xié)商民主感到滿意的比例大概只有三成[18];基于同樣的調(diào)查,協(xié)商民主經(jīng)常被基層政府領(lǐng)導(dǎo)所忽視[19]。

對基層協(xié)商民主的漠視與地方黨政干部不能充分認知與重視基層協(xié)商民主的政治社會價值緊密相關(guān)。實證研究表明,地方政府在面對基層協(xié)商民主時主要采取工具化取向,忽略甚至排斥了基層協(xié)商民主廣泛的政治社會價值。吳曉林與謝伊云通過12個省份814名地方政府官員協(xié)商民主意識的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),他們對協(xié)商民主“維穩(wěn)”的工具價值偏好明顯,對其民主價值則認識不足,偏好協(xié)商民主的工具屬性,對協(xié)商民主的價值屬性理解不足[20]。在何包鋼的威權(quán)協(xié)商理論中,工具化取向也是開展基層協(xié)商民主的主要動機[21]。而在中國基層協(xié)商民主的發(fā)生與發(fā)展邏輯上,把協(xié)商民主視作一種治理工具一直是主要的認知驅(qū)動,有人把協(xié)商民主視為一種民主工具[22]、一種治理技術(shù)[23],也有人把協(xié)商民主視作一種民意技術(shù)[24]。

地方黨委政府的工具化取向嚴重制約了基層協(xié)商民主的實踐。工具化取向是政府行為中的策略性取向與機會主義取向,只看到了基層協(xié)商民主在解決特定問題時的作用而不愿推動其更廣泛的政治社會價值的實現(xiàn),因而出現(xiàn)了以黨政領(lǐng)導(dǎo)的意志為轉(zhuǎn)移,“想?yún)f(xié)商就協(xié)商、不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商”“需要時協(xié)商、不需要時不協(xié)商”的狀況。雖然工具化取向在特定問題的解決上是有效的,但如果地方政府只是把基層協(xié)商民主看作一個可資利用的工具而不去實現(xiàn)其更廣泛的政治社會價值,基層協(xié)商民主就很難得到制度化發(fā)展的持續(xù)動力,而那些所謂先進地區(qū)的零散經(jīng)驗除了用作宣傳報道的素材和學(xué)術(shù)研究的個案,對于提高全國的基層協(xié)商民主實踐水平?jīng)]有太多的實際意義。在工具化取向之下,基層協(xié)商民主是非必須的,對于一些地方政府來說甚至是上級政府強加的,因此其實踐也是非連續(xù)性的。

地方官員對基層協(xié)商民主政治社會價值的認知闕如和他們可能缺乏民主意識是分不開的。民主價值是基層協(xié)商民主政治社會價值的軸心,而當?shù)胤焦賳T缺乏民主意識時,基層協(xié)商民主的民主價值就無以依附。肖唐鏢和王艷軍基于1 456名地方干部的問卷分析發(fā)現(xiàn),多數(shù)干部所理解的民主既不是程序性的選舉民主,也不是公民參與的直接民主,而是一種“作風民主”和“民本民主”,也即讓普通社會成員發(fā)表意見,而決策權(quán)卻集中于政府精英[25]。“民本民主”觀也是一種“為民做主”觀,是一種似是而非的民主觀。這一發(fā)現(xiàn)與何俊志在地方官員協(xié)商民主觀調(diào)查中的發(fā)現(xiàn)類似。他發(fā)現(xiàn),把民主理解為“為民做主”的官員達到32.4%[26],而如果剔除非黨政機關(guān)的干部(比如群團、企事業(yè)單位等),這一比例要高達60%以上。這些調(diào)查相互印證了地方官員缺乏民主意識的狀況,也揭示了基層協(xié)商民主的民主價值認知缺位的原因,解釋了基層協(xié)商民主實踐遭遇困境的主要原因。而梁軍峰2014年到2015年對某省1 216名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的問卷調(diào)查則進一步揭示了民主意識缺乏的嚴重程度,對于全國情況也具有參考價值。他發(fā)現(xiàn),民主沒有成為大多數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的政治共識,73.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認為“農(nóng)民文化素質(zhì)低,不適合搞民主”[27]。在這樣的民主認知之下,也就不難理解基層協(xié)商民主的實踐處境了。此外,一些體制性因素也阻礙了基層協(xié)商民主政治社會價值的實現(xiàn)。有人發(fā)現(xiàn),由于城市基層治理中的權(quán)責不符,協(xié)商機制受到了排斥[28]。

因此,必須把基層協(xié)商民主的政治社會價值取向置于工具化取向之上,只有這樣,才能產(chǎn)生發(fā)展基層協(xié)商民主的內(nèi)源性動力,才能使基層協(xié)商民主得到制度化的發(fā)展。在政治社會價值取向之下,發(fā)展基層協(xié)商民主是基于特定的社會正當性認知和社會的內(nèi)在需要,其發(fā)展動力是內(nèi)生的,基層協(xié)商民主能得到真正有效的落實。

4 構(gòu)建基層協(xié)商民主的公共價值管理體系

地方政府基層協(xié)商民主實踐的不充分,對其政治社會價值的認知不足,與黨中央的高度重視形成了鮮明對比,也與黨中央對基層協(xié)商民主的高度政治定位形成了強烈反差。同時,地方官員民主意識的普遍提高也不是短期內(nèi)一蹴而就的。這就強化了對基層協(xié)商民主進行公共價值管理的需要。根據(jù)穆爾的戰(zhàn)略三角模型,在基層協(xié)商民主的公共價值管理中,尋找與確立基層協(xié)商民主的政治社會價值、尋找社會支持與政治授權(quán)、為實現(xiàn)目標的組織安排與運作是管理者的三大戰(zhàn)略要素,這三大要素可以分別稱為要素1、要素2和要素3。我們發(fā)現(xiàn),黨中央已經(jīng)具備了要素1,即已經(jīng)發(fā)現(xiàn)和確立了基層協(xié)商民主的政治社會價值;在要素2上也是具足的,即在實現(xiàn)基層協(xié)商民主政治社會價值的支持上是充分的;但在要素3上需要頂層設(shè)計并依賴地方政府的執(zhí)行;地方政府在要素1上是不具足的,在要素2上是“外部給定”的,要素3要高度依賴于要素1(如表2所示)。

表2 基層協(xié)商民主公共價值管理戰(zhàn)略要素的央地比較

對基層協(xié)商民主進行公共價值管理首先是黨中央的需要,保證基層協(xié)商民主政治社會價值的實現(xiàn)是黨中央的首要目的。對于黨中央來說,因為要素1和要素2都已經(jīng)滿足,要素3才是行動的關(guān)鍵。在地方政府對基層協(xié)商民主政治社會價值認知不具足的情況下,如何使基層協(xié)商民主的政治社會價值在地方政府中得到傳播并予以實現(xiàn),是黨中央進行公共價值管理頂層設(shè)計的主要目標,也是黨中央在要素3上進行管理的主要內(nèi)容,其目的是使地方政府能夠滿足要素1的要求。也即,即便地方政府不重視基層協(xié)商民主的政治社會價值,中央政府也要使其重視這些價值并實現(xiàn)它們。因此,在本質(zhì)上,此公共價值管理是黨中央或中央政府自上而下的對地方政府的規(guī)范和約束,公共價值管理的絕對主體是黨中央或中央政府,地方政府是接受者。這樣一來,就建立了生產(chǎn)和創(chuàng)造基層協(xié)商民主公共價值的一個完整的政府網(wǎng)絡(luò)。圍繞要素3,基層協(xié)商民主的公共價值管理體系主要包括如下內(nèi)容:

第一,基層協(xié)商民主的公共價值傳遞體系。該體系是為了保持基層協(xié)商民主的政治社會價值鏈條自上而下的完整性,避免發(fā)生價值鏈條在某一政府層級的中斷或者衰減,保證基層協(xié)商民主政治社會價值得以自上而下的傳輸與實現(xiàn)。張敏和韓志明基于2014—2016年31個省級政府88份年度政府工作報告以及134份黨委全委會決議、公報的文本分析發(fā)現(xiàn),在省級政府的各項政策議題中,與協(xié)商民主相關(guān)的政府協(xié)商、基層協(xié)商與政協(xié)協(xié)商均沒有得到較多的關(guān)注,注意力分配排名處于后幾位[29]。省級政府的政府工作報告通常由三部分組成,一是對往年工作的回顧與總結(jié),二是對本年度以及未來工作的部署(本年度居多),三是號召與展望。這說明,在實際行動上,協(xié)商民主沒有得到省級政府(包括黨委)的普遍重視,與黨中央的高度重視相比,基層協(xié)商民主的政治社會價值在省級政府發(fā)生了衰減。由于省級政府在中國政策執(zhí)行鏈條中的中樞位置,是中央指令和政治壓力的傳遞者,如果在該環(huán)節(jié)發(fā)生中斷或者衰減,那么基層協(xié)商民主的政治社會價值就很難傳輸下去了。

向地方政府施加政治壓力是構(gòu)建基層協(xié)商民主公共價值傳遞體系的關(guān)鍵,需要以政治壓力的傳導(dǎo)輸送基層協(xié)商民主的政治社會價值。也即以政治命令的方式迫使地方政府重視基層協(xié)商民主的執(zhí)行問題,以此實現(xiàn)基層協(xié)商民主的政治社會價值。為此,黨中央或中央政府對基層協(xié)商民主的執(zhí)行需要有明確的政治指示,把基層協(xié)商民主的落實確立為地方政府的政治任務(wù)。通過政治高壓以保證地方政府忠實執(zhí)行中央政策是壓力型政府體制的一大特色,為了保持政治壓力的有效性,對地方政府的切實監(jiān)督又是非常必要的。當下的問題不是基層協(xié)商民主沒有執(zhí)行,而是缺乏實質(zhì)性執(zhí)行,不是沒有擴散,而是缺乏實質(zhì)性的擴散?！蛾P(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》與《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》兩個政策文件頒布之后,基層協(xié)商民主作為一個新鮮名詞雖然在中國的政府體系內(nèi)得到了逐級層層傳達,被各級政府官員知曉,甚至許多地方政府制定了實施的制度與措施,但這主要是一種文件式的執(zhí)行和擴散,并不說明基層協(xié)商民主已被真實采納。因此,對地方政府監(jiān)督以保證基層協(xié)商民主的落實也是基層協(xié)商民主公共價值傳遞體系必不可少的組成部分。

第二,基層協(xié)商民主執(zhí)行的激勵與考核體系。地方政府對基層協(xié)商民主政治社會價值的認知不足是一個不利因素,基層協(xié)商民主對地方政府缺乏政策吸引力也是一個不利因素。由于基層協(xié)商民主是構(gòu)成性政策以及程序性政策,不直接涉及物質(zhì)性的資源分配,因此給地方政府帶來的資源收益不大;同時,由于目前包括基層協(xié)商民主在內(nèi)的民主治理績效不是官員晉升考核的重要依據(jù),基層協(xié)商民主對地方政府及其黨政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行激勵也不強[29]。因此,在構(gòu)建基層協(xié)商民主的公共價值傳遞體系的同時,也需要構(gòu)建基層協(xié)商民主執(zhí)行的激勵與考核體系。針對目前基層協(xié)商民主政策收益不足的狀況,可以強化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升激勵。

第三,基層協(xié)商民主價值的生產(chǎn)與服務(wù)體系。基層協(xié)商民主是新時代人民群眾美好生活的需要,因此生產(chǎn)與創(chuàng)造基層協(xié)商民主的民主價值就是政府的責任與義務(wù)。為此,我們需要在十九大新時代社會主要矛盾論斷的指導(dǎo)下,創(chuàng)新公共服務(wù)的理念與實踐,把基層協(xié)商民主作為一種公共產(chǎn)品向廣大的基層提供以滿足人民群眾的生活需要。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2017〕9號),國家基本公共服務(wù)清單包括公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等八個領(lǐng)域的81個項目。我們可以把這八個領(lǐng)域的項目稱為傳統(tǒng)的公共服務(wù)項目,而把包括基層協(xié)商民主在內(nèi)的民主、法治、公平、正義、安全與環(huán)境稱為新型的公共服務(wù)項目,嘗試把它們納入基本公共服務(wù)清單,使之成為政府的公共責任。新型公共服務(wù)體系的建立有助于基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展,基層協(xié)商民主的民主價值以及其他公共價值的實現(xiàn)也就有了行動保障和制度保障。

第四,基層協(xié)商民主公共價值實現(xiàn)的組織保障體系。目前,我國還沒有專門的公共價值管理機構(gòu),也沒有專門的協(xié)商民主實踐的管理機構(gòu)。從后者的角度看,說明我國依然缺乏充分的協(xié)商民主實踐的頂層設(shè)計。協(xié)商民主的實踐需要一個專門的中央推進機構(gòu),這樣,基層協(xié)商民主的執(zhí)行及其政治社會價值的實現(xiàn)才能獲得組織上的保障。組織保障的缺乏及其危害在地方的實踐中已經(jīng)顯現(xiàn)。比如,“主管部門也是五花八門,組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政協(xié)、黨委辦公室都有,大多為自發(fā)行為,黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門牽頭負責、各方面協(xié)調(diào)配合的工作格局尚未形成”[17]。缺乏組織保障也經(jīng)常導(dǎo)致“人走政息”的局面。在中國的基層協(xié)商民主發(fā)展中,重視協(xié)商民主的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)是一個重要的推動因素,而一旦發(fā)生政治人事變動,隨著領(lǐng)導(dǎo)的離開,基層協(xié)商民主就難以為繼。因此,建立一個統(tǒng)一的自上而下的基層協(xié)商民主實踐的管理組織體系是一個值得探索的舉措。

基層協(xié)商民主的公共價值管理體系也是黨中央或中央政府指揮生產(chǎn)基層協(xié)商民主政治社會價值的管理體系,通過這一體系促使基層協(xié)商民主的實現(xiàn)。其體系及其作用機制見圖1所示。

圖1

從圖1來看,基層協(xié)商民主的公共價值管理體現(xiàn)了向后籌劃的邏輯。管理體系是圍繞黨中央或者中央政府的管理行動展開的(即要素3)。從圖1中也可見,由于角色不同,中央和地方的任務(wù)側(cè)重是不同的。黨中央或者中央政府不是公共價值的直接生產(chǎn)者,其首要任務(wù)是把基層協(xié)商民主的系列政治社會價值傳遞下去,使價值鏈條不發(fā)生斷裂或衰減。為了實現(xiàn)這一目標,中央還需要建立對地方政府的監(jiān)督、激勵與考核體系。為此,專門的協(xié)商民主建設(shè)的推進與執(zhí)行機構(gòu)是不可或缺的,該機構(gòu)負責整個協(xié)商民主體系的發(fā)展以及對地方政府的考核與監(jiān)督。執(zhí)行中央的指令是地方政府的中心任務(wù),因此對于地方政府來說,其重點工作是基層協(xié)商民主政治社會價值的生產(chǎn)。所謂“生產(chǎn)”,也即基層協(xié)商民主的有效供給并使之發(fā)揮民主功能,進而實現(xiàn)群眾路線與新型領(lǐng)導(dǎo)方式的作用并滿足人民群眾美好生活的民主需要。同時,保持基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展也是地方政府的重點任務(wù)。

5 結(jié)論

公共價值管理為我國的基層協(xié)商民主實踐提供了一個新視角,在此視角之下,我們發(fā)現(xiàn)了基層協(xié)商民主實踐的一些新要素,這些要素對于基層協(xié)商民主的實踐是至關(guān)重要的。這些要素是圍繞基層協(xié)商民主的政治社會價值展開的,這些價值構(gòu)成了基層協(xié)商民主的公共價值體系,實現(xiàn)這些價值是國家治理的需要。為了實現(xiàn)這些價值,必須完善基層協(xié)商民主的實踐,探索相應(yīng)的改進措施,因此,公共價值管理為我國的基層協(xié)商民主實踐打開了一個新思路。公共價值管理不是對基層協(xié)商民主政策執(zhí)行的替代,事實上,公共價值管理是對目前基層協(xié)商民主政策執(zhí)行的一個有益補充。因此,本文的另一個建議是,公共價值管理與政策執(zhí)行相結(jié)合,在政策執(zhí)行過程中嵌入公共價值管理的觀念與方法,將更有利于基層協(xié)商民主的實踐。