理性對(duì)話與權(quán)利博弈:政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的比較分析

韓志明

(上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院中國(guó)城市治理研究院,上海200240)

十八大以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨探索創(chuàng)新社會(huì)主義協(xié)商民主及其制度化理論,推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè),對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)不斷拓展和深化[1],社會(huì)主義協(xié)商民主理論也有了許多創(chuàng)新和突破[2]。社會(huì)主義民主政治建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入?yún)f(xié)商民主的時(shí)代。根據(jù)2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),可知我國(guó)的協(xié)商民主包括政黨、政府、政協(xié)、人大、人民團(tuán)體、基層和社會(huì)組織等7種協(xié)商渠道。近年來(lái),分別作為高度制度化的精英協(xié)商和相對(duì)非正式的基層協(xié)商,政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商都取得了顯著的進(jìn)步和成就,但也顯現(xiàn)出多方面的差異?？疾爝@兩種不同形式的協(xié)商民主實(shí)踐,深刻呈現(xiàn)兩者的共性、差異性及其利弊得失,是理解當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主現(xiàn)狀的重要切入點(diǎn),也可為思考協(xié)商民主的發(fā)展前景及其演進(jìn)路徑提供一些啟示。

1 政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的“二重奏”

中國(guó)社會(huì)自古就有君臣議政或士民論政的政治傳統(tǒng),國(guó)家治理也離不開(kāi)官僚階層與社會(huì)民眾的建言獻(xiàn)策。古代的政治協(xié)商活動(dòng)起源于氏族社會(huì)的軍事民主制,逐漸演變成為國(guó)家政治制度的組成部分,主要體現(xiàn)為各種形式的“議政”活動(dòng),基本含義是通過(guò)討論或協(xié)商來(lái)尋求解決問(wèn)題的方法,具體包括了政權(quán)體制之內(nèi)的協(xié)商和政權(quán)體制之外的協(xié)商,前者即君民之間或君臣之間的協(xié)商活動(dòng),包括咨詢、朝議或諫議等,后者包括士人的清議和基層的鄉(xiāng)議等[3]。在古代“皇權(quán)不下縣”的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中,基層社會(huì)主要依靠宗族和鄉(xiāng)紳的力量進(jìn)行治理,許多問(wèn)題都通過(guò)柔性的商討和多方的對(duì)話(如鄉(xiāng)議等)來(lái)處理。

在新民主主義革命時(shí)期,中國(guó)共產(chǎn)黨在同其他黨派團(tuán)體和黨外人士團(tuán)結(jié)合作過(guò)程中,就形成了統(tǒng)一戰(zhàn)線以及協(xié)商民主的工作方法。延安時(shí)期的“三三制”民主政權(quán)建設(shè),把選舉民主與協(xié)商民主結(jié)合起來(lái),“可以說(shuō)是協(xié)商民主的萌芽和雛形”[4]。伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨革命和建設(shè)的曲折歷程,社會(huì)主義民主政治建設(shè)也在探索中前進(jìn)。在1991年“兩會(huì)”黨員負(fù)責(zé)人會(huì)議上,江澤民第一次提出了社會(huì)主義民主有兩種重要形式,即民主和協(xié)商[5]506。進(jìn)入21世紀(jì)來(lái),“協(xié)商民主”的概念逐步進(jìn)入中央的正式文件,各種協(xié)商民主實(shí)踐也得到了黨和政府的肯定。

《意見(jiàn)》對(duì)協(xié)商民主的制度化建設(shè)提出了系統(tǒng)的構(gòu)想和具體的要求,并對(duì)如何有序發(fā)展7種協(xié)商渠道進(jìn)行了具體部署,即“重點(diǎn)加強(qiáng)”政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商,“積極開(kāi)展”人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商,“逐步探索”社會(huì)組織協(xié)商。這7種協(xié)商渠道構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的完整體系,而不同的發(fā)展部署則體現(xiàn)了協(xié)商民主發(fā)展的有序性和層次性。實(shí)際上,由于主觀和客觀等多方面的限制,不同渠道的民主協(xié)商的發(fā)展進(jìn)程是不同步的,不同協(xié)商民主形式落實(shí)的優(yōu)先性和可能性也有所不同。

綜觀近年來(lái)協(xié)商民主發(fā)展的情形和態(tài)勢(shì),不同協(xié)商渠道“在各自的工作中都自覺(jué)不自覺(jué)地進(jìn)行了大量的協(xié)商民主制度創(chuàng)新”,但相對(duì)于人大、政府以及人民團(tuán)體等協(xié)商渠道而言,人民政協(xié)和基層社會(huì)的制度創(chuàng)新最為顯著[6]。協(xié)商民主最為引人矚目和最重要的發(fā)展主要出現(xiàn)在政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商兩個(gè)領(lǐng)域。其他領(lǐng)域的協(xié)商(比如人民團(tuán)體的協(xié)商)則相對(duì)比較沉寂,暫時(shí)還缺乏亮點(diǎn)和新意,比如各地行政主導(dǎo)下的工資集體協(xié)商等,雖然有精心制作的光鮮亮麗的高覆蓋率,但在“強(qiáng)資方弱勞方”的格局下,很多都是流于形式[7]。政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的并行發(fā)展不僅在各自的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了橫向的廣泛覆蓋,形成了良好的民主治理效應(yīng),而且構(gòu)成了縱向的多層格局,形成了從“廟堂”到“草根”的互補(bǔ)格局。

1.1 政協(xié)協(xié)商議政的制度創(chuàng)新

作為最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和政治協(xié)商機(jī)構(gòu),人民政協(xié)以憲法、政協(xié)章程和相關(guān)政策為依據(jù),以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為保障,“集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體,是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道”[8]。從1983年全國(guó)政協(xié)六屆一次會(huì)議開(kāi)始,政協(xié)全國(guó)委員會(huì)及其常委會(huì)會(huì)議、全國(guó)政協(xié)主席和秘書長(zhǎng)會(huì)議都定期舉行,也有專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商和界別協(xié)商等協(xié)商機(jī)制。但總體上看,這種協(xié)商議政的格局舉辦會(huì)議活動(dòng)的密度低,會(huì)議總量比較少,政協(xié)委員的參與不足,協(xié)商的深度也很不夠,協(xié)商的時(shí)效性和實(shí)效性也難以保證等,最終制約了政協(xié)協(xié)商議政的功能發(fā)揮[9]。

十八大以來(lái),按照黨中央健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度以及完善協(xié)商形式和增加協(xié)商密度的要求,2013年10月22日,全國(guó)政協(xié)在繼承傳統(tǒng)“雙周座談會(huì)”的基礎(chǔ)上,創(chuàng)立了“雙周協(xié)商座談會(huì)”制度。作為十二屆全國(guó)政協(xié)加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)最重要的一項(xiàng)制度創(chuàng)新,雙周協(xié)商座談會(huì)以專題為內(nèi)容,以界別為紐帶,以專委會(huì)為依托,以多向交流為方法,圍繞切口較小的重要議題,以黨外政協(xié)委員為主,有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加,每次都定期(雙周星期四下午)舉行,每年召開(kāi)20次左右。截至2017年11月16日,全國(guó)政協(xié)共舉辦75期雙周協(xié)商座談會(huì),進(jìn)一步“形成以全體會(huì)議為龍頭、以專題議政性常委會(huì)議和專題協(xié)商會(huì)為重點(diǎn)、以雙周協(xié)商座談會(huì)為常態(tài)的協(xié)商議政格局”[10]。

就政協(xié)協(xié)商而言,全國(guó)政協(xié)延續(xù)“雙周座談會(huì)”的傳統(tǒng),創(chuàng)制了“雙周協(xié)商座談會(huì)”,“把中共中央關(guān)于協(xié)商民主的要求嵌入其中,將傳統(tǒng)會(huì)議形式賦予新的時(shí)代內(nèi)涵和功能設(shè)計(jì)”[9],其性質(zhì)和功能都有了“質(zhì)的飛躍”[11]。相對(duì)于歷史上的“雙周座談會(huì)”,“雙周協(xié)商座談會(huì)”具有多個(gè)方面的創(chuàng)新:(1)創(chuàng)新協(xié)商形式,縮減參與人數(shù),座談會(huì)規(guī)模保持在20人左右,突出了協(xié)商議政的性質(zhì),協(xié)商座談會(huì)的質(zhì)量明顯提升;(2)議題更加全面而豐富,也更加具體化和有針對(duì)性,反映了政協(xié)協(xié)商議政能力的提升;(3)精心設(shè)計(jì),按期舉行,修訂或制訂了工作規(guī)則、大會(huì)發(fā)言規(guī)則、主席會(huì)議工作規(guī)則等制度規(guī)范,協(xié)商工作更加制度化、規(guī)范化和程序化[12];(4)平等交流,深度對(duì)話,形成了一批高質(zhì)量的協(xié)商成果,“有些意見(jiàn)建議很快得到了相關(guān)部門的采納,直接推動(dòng)了相關(guān)領(lǐng)域改革的進(jìn)程”,也提升了政協(xié)的影響力[11]。在全國(guó)政協(xié)雙周協(xié)商座談會(huì)的示范下,各級(jí)地方政協(xié)也陸續(xù)建章立制,探索建立地方版的定期協(xié)商座談會(huì)。根據(jù)座談會(huì)召開(kāi)頻率,地方定期協(xié)商座談會(huì)主要包括三種模式,即以天津?yàn)榇淼碾p周協(xié)商座談會(huì),以湖北和陜西為代表的月協(xié)商座談會(huì),以青海以及大多市縣級(jí)政協(xié)為代表的雙月協(xié)商座談會(huì)[13]。地方各級(jí)定期協(xié)商座談會(huì)通常由政協(xié)主席或副主席主持,會(huì)議規(guī)模大多在15～20人左右,參與者包括政協(xié)委員、行業(yè)代表、專家代表和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人等。協(xié)商座談會(huì)最后會(huì)通過(guò)專報(bào)、紀(jì)要、提案或建議案等方式提供給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門。許多地方還開(kāi)始探索創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)議政平臺(tái)、開(kāi)展遠(yuǎn)程協(xié)商等。

總的來(lái)看,全國(guó)各級(jí)政協(xié)的定期協(xié)商座談會(huì)豐富了政協(xié)履行職能的載體,提高了政協(xié)委員的責(zé)任感和使命感;拓寬了協(xié)商民主的渠道和形式,完善了政協(xié)參政議政的格局;精心選擇參與協(xié)商的人士,提高了協(xié)商成果的質(zhì)量;促進(jìn)了社會(huì)各界人士的互動(dòng)和溝通,有利于社會(huì)各方面共識(shí)的達(dá)成;發(fā)揮決策咨詢的作用,增強(qiáng)了公共決策的民意基礎(chǔ);發(fā)揮民主監(jiān)督的功能,推動(dòng)了黨和政府重要決策部署的順利進(jìn)行等。這些方面的功能和效果得到了初步的顯現(xiàn),還可以預(yù)期會(huì)有進(jìn)一步的拓展和升華。

1.2 基層協(xié)商民主的新進(jìn)展

長(zhǎng)期以來(lái),當(dāng)代中國(guó)的協(xié)商民主理論與實(shí)踐關(guān)注的焦點(diǎn)是在政治協(xié)商制度上,強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派以及無(wú)黨派人士等的政治協(xié)商,而對(duì)其他領(lǐng)域的協(xié)商則關(guān)注不夠,因此早期對(duì)“協(xié)商民主”的理解主要就對(duì)應(yīng)于政協(xié)層面上的政治協(xié)商[14]。這主要源于上至中央下到地方各級(jí)政府,協(xié)商民主實(shí)踐大多數(shù)都是在人民政協(xié)的平臺(tái)上進(jìn)行的,體現(xiàn)為從中央到地方為數(shù)不多的政治協(xié)商或政黨協(xié)商活動(dòng),實(shí)踐形態(tài)較為單一,議題范圍也非常有限,發(fā)出的聲音并不多,其他領(lǐng)域的協(xié)商民主則基本上是無(wú)從談起。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,除了人民政協(xié)內(nèi)部的協(xié)商民主取得重要成就外,基層協(xié)商民主的發(fā)展引人注目。

就基層協(xié)商實(shí)踐來(lái)說(shuō),1999年浙江省溫嶺市松門鎮(zhèn)舉辦的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”,開(kāi)啟了其后引人矚目的“民主懇談”的序幕,可以說(shuō)是當(dāng)代中國(guó)基層協(xié)商民主的源頭。根據(jù)《意見(jiàn)》的界定,基層協(xié)商主要是指基層政府及其派出機(jī)關(guān)、城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織、企事業(yè)單位等召集村民或居民等以自由和平等方式參與基層公共決策和社會(huì)治理的民主實(shí)踐。基層協(xié)商以行政村、居民小區(qū)或社區(qū)以及社會(huì)組織等為基本單位。這些單位所管轄的人口不是很多,有大量牽涉每個(gè)人切身利益的公共事務(wù),其專業(yè)性和技術(shù)性較低,參與的門檻也不高,參與過(guò)程看得見(jiàn)摸得著,因此是推行協(xié)商民主的天然舞臺(tái)。

基層協(xié)商民主的“顯著特點(diǎn)就是以解決問(wèn)題和化解沖突為導(dǎo)向”[15],因此基層協(xié)商是基層社會(huì)矛盾沖突和治理困境倒逼的結(jié)果。改革開(kāi)放以來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展,社會(huì)利益關(guān)系發(fā)生了深刻調(diào)整,利益訴求也越來(lái)越多樣和復(fù)雜,社會(huì)矛盾越來(lái)越多,不好解決。由于利益表達(dá)渠道淤塞,制度化的矛盾糾紛解決機(jī)制效率低下,許多社會(huì)問(wèn)題長(zhǎng)期得不到順利解決,導(dǎo)致基層社會(huì)一盤散沙,干群關(guān)系高度緊張,各項(xiàng)工作都難以開(kāi)展。為此,地方政府努力尋找解決社會(huì)問(wèn)題的新機(jī)制和新方法,以平等參與和利益對(duì)話為主要內(nèi)核的協(xié)商民主也就應(yīng)運(yùn)而生,廣泛用之于解決與人民群眾息息相關(guān)的矛盾糾紛和民生問(wèn)題,比如物業(yè)糾紛、小區(qū)整治、社區(qū)服務(wù)和價(jià)格聽(tīng)證等。

基層協(xié)商實(shí)踐形式靈活多樣,具體如村(居)民會(huì)議、村(居)民代表會(huì)議、村(居)民議事會(huì)、村(居)民聽(tīng)證會(huì)、農(nóng)村一事一議制、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、企業(yè)工資集體協(xié)商、民主懇談會(huì)、公民評(píng)議會(huì)、社區(qū)論壇、業(yè)主論壇、婦女論壇、民意調(diào)查等。隨著互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用和普及,一些地方積極運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)工具(包括QQ、微信以及網(wǎng)絡(luò)社區(qū)或網(wǎng)絡(luò)論壇等)來(lái)開(kāi)展協(xié)商對(duì)話,網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主也應(yīng)運(yùn)而生?；ヂ?lián)網(wǎng)建立了超越時(shí)間和地域限制的“在線空間”,分散的網(wǎng)民以文字、符號(hào)、圖片和語(yǔ)音等表達(dá)意見(jiàn)和看法,分享信息、經(jīng)驗(yàn)和思想,展開(kāi)質(zhì)疑、對(duì)證和辯論,具有顯著的協(xié)商民主色彩。

十八大以來(lái),在中央和地方多年的共同努力下,基層民主建設(shè)取得了大量重要的成績(jī),黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層民主建設(shè)中得到了充分體現(xiàn),基層民主的制度建設(shè)取得了重大進(jìn)展,基層協(xié)商民主呈現(xiàn)出持續(xù)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。到2016年底,全國(guó)各省(自治區(qū)和直轄市)都出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn),地方各級(jí)黨委和政府把城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商納入重要議事日程,結(jié)合實(shí)際制定了具體實(shí)施辦法等;全國(guó)約85%的村建立村民會(huì)議或村民代表會(huì)議制度,89%的社區(qū)建立居民(成員)代表大會(huì),64%的社區(qū)建立協(xié)商議事委員會(huì),57%的村每年召開(kāi)一次以上村民代表會(huì)議;全國(guó)98%的村制訂了村規(guī)民約或村民自治章程,城市社區(qū)普遍制訂了居民公約或居民自治章程,“有事要商量、有事好商量”已經(jīng)在城鄉(xiāng)各類社區(qū)蔚然成風(fēng)[16]。

值得注意的是,基層協(xié)商實(shí)踐的蓬勃發(fā)展,形成了大量的成功經(jīng)驗(yàn),其中比較典型的包括浙江溫嶺的民主懇談、四川彭州的社會(huì)協(xié)商對(duì)話、河南鄧州的四議兩公開(kāi)、天津?qū)氎娴牧經(jīng)Q策法等。這些基層協(xié)商實(shí)踐推動(dòng)了基層治理的民主轉(zhuǎn)型,但具體的機(jī)制、程序和技術(shù)還需要進(jìn)一步規(guī)范和設(shè)計(jì),對(duì)于協(xié)商什么事項(xiàng)、什么時(shí)間協(xié)商、誰(shuí)來(lái)參與協(xié)商、如何啟動(dòng)協(xié)商、如何組織協(xié)商、什么人主持協(xié)商、協(xié)商對(duì)話的流程、協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用等,都沒(méi)有明確的和系統(tǒng)性的規(guī)定。很多基層治理實(shí)踐被冠之以協(xié)商民主的標(biāo)簽,但實(shí)際上可能與協(xié)商民主的原則和精神相去甚遠(yuǎn),而且普遍存在著協(xié)商議題隨意設(shè)置、協(xié)商過(guò)程“走過(guò)場(chǎng)”或“形式化”、協(xié)商程序不規(guī)范、協(xié)商結(jié)果難以落實(shí)等問(wèn)題。個(gè)別的民主協(xié)商甚至成了領(lǐng)導(dǎo)者的“政績(jī)秀”,是敷衍民意的政治擺設(shè)而已。但總的來(lái)看,基層協(xié)商民主對(duì)基層社會(huì)民主治理起到了促進(jìn)作用。

2 政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的要素比較

人民政協(xié)定期協(xié)商座談會(huì)主要是以政協(xié)為平臺(tái)的協(xié)商對(duì)話,是精心設(shè)計(jì)的社會(huì)精英之間的理性協(xié)商。而基層協(xié)商則是以基層政府、社區(qū)或社會(huì)組織等為基礎(chǔ)的協(xié)商民主,主要是基層群眾基于個(gè)人權(quán)利和權(quán)益的利益博弈,兩者都是當(dāng)前社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展的重要形式,但兩者在參與人員、議題類型、組織過(guò)程以及協(xié)商成果等方面也都存在著較大的差異性。從要素上深入分析兩者的差異性,可以更好地理解協(xié)商民主的組織實(shí)施過(guò)程及其運(yùn)作情境等。

2.1 參與人員:社會(huì)精英與基層群眾

政協(xié)協(xié)商由各級(jí)政協(xié)組織召開(kāi)。政協(xié)定期座談會(huì)的參與者主要是各級(jí)政協(xié)委員、特邀的專家學(xué)者以及政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人等。大多數(shù)政協(xié)委員來(lái)自各民主黨派、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體和社會(huì)界別代表等,可以說(shuō)是既具有良好的職業(yè)身份,也具有一定的政治身份。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó)共有3 000多個(gè)政協(xié)組織,各級(jí)政協(xié)委員60多萬(wàn)人[17]。政協(xié)委員是社會(huì)各界的代表,也是社會(huì)的精英群體。他們大都有一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位,也有較高的社會(huì)知名度,掌握著很多社會(huì)資源,具有較大的影響力。專家學(xué)者以及其他受邀參與的行業(yè)代表等也都屬于社會(huì)不同行業(yè)領(lǐng)域的精英。就此而言,政協(xié)協(xié)商的參與者具有某種程度的“高大上”的性質(zhì),屬于具有專業(yè)化的精英協(xié)商的范疇,是“代表(們)的協(xié)商”,是為了他人的或社會(huì)的利益而展開(kāi)思考,但這種身份資格也導(dǎo)致某種程度的封閉性,因而只能是“社會(huì)精英的游戲”。各個(gè)參與者(個(gè)別行業(yè)代表除外)基本上與協(xié)商議題缺乏直接的利益關(guān)系,參與協(xié)商座談會(huì)主要是工作職責(zé)或業(yè)務(wù)需要,而不是為了表達(dá)個(gè)人的利益訴求,因此存在著激勵(lì)上的缺陷。

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,協(xié)商民主的“民主”是指受公共政策影響的所有公民共同參與集體決策,這在基層協(xié)商得到了比較充分的體現(xiàn)?；鶎訁f(xié)商則是基層黨委和政府、社區(qū)組織或社會(huì)組織層面的協(xié)商,其主體是普通社會(huì)民眾①?gòu)闹黧w及其關(guān)系上看,基層協(xié)商包括了個(gè)人與個(gè)人之間的協(xié)商、個(gè)人與組織之間的協(xié)商以及組織與組織之間的協(xié)商,具體的組織者包括居委會(huì)、企業(yè)或事業(yè)單位、社會(huì)組織、黨組織等,但主體仍然是普通社會(huì)民眾。。參與者不管是主動(dòng)參與還是被動(dòng)參與,具體的身份標(biāo)簽是消費(fèi)者、社區(qū)居民、村莊村民、小區(qū)業(yè)主和企業(yè)職工等。由于各地基層協(xié)商民主發(fā)展的歷史傳統(tǒng)不一樣,基層協(xié)商具體由民政(如天津?qū)氎?、統(tǒng)戰(zhàn)(如四川彭州)或宣傳(如浙江溫嶺)等黨和政府部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。在基層協(xié)商發(fā)展比較充分的地區(qū),只要是涉及老百姓切身利益的問(wèn)題,大多會(huì)通過(guò)協(xié)商民主的方式來(lái)做出最后的決策,每一個(gè)人都可以成為基層協(xié)商的參與者,因此基層協(xié)商是高度開(kāi)放的社會(huì)平臺(tái),沒(méi)有身份或資格的門檻。參與者由于是與協(xié)商議題有關(guān)聯(lián)的人,參與目的是為了進(jìn)行利益表達(dá),伸張和維護(hù)自己的權(quán)益等,“自己為自己的事情進(jìn)行協(xié)商”,因此具有參與的積極性。在實(shí)際的操作過(guò)程中,多數(shù)基層協(xié)商的參與者除去黨政干部、社區(qū)工作者和人大代表等有著體制內(nèi)身份的人,具有一定經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)地位的中老年人往往是參與的主力軍,包括通常所說(shuō)的“五老人員”(這些當(dāng)然也是基層社會(huì)中的精英分子)等,其他被邀請(qǐng)的參與者一般也都是黨和政府以及社會(huì)組織的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)比較熟悉的“熟人”。

2.2 議題特性:宏大敘事與微觀事務(wù)

協(xié)商座談會(huì)是咨詢型協(xié)商,而不是決策型協(xié)商[15],主要是根據(jù)協(xié)商對(duì)話的結(jié)果形成明確的意見(jiàn)和建議,呈報(bào)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人以及各決策部門。協(xié)商座談會(huì)堅(jiān)持“一會(huì)一題”,主要是圍繞同級(jí)黨委和政府的戰(zhàn)略安排、重大部署或中心工作而展開(kāi),具體的議題涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、科技、文化、民生和生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域,比如“加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變,提高政府公信力”“營(yíng)造風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)空間”和“加快推進(jìn)品牌建設(shè)”等。這些議題根據(jù)全國(guó)或地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)或現(xiàn)實(shí)問(wèn)題自上而下地提煉而成,大多都是社會(huì)生活中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題,但也是宏觀的、全局的和普遍性的問(wèn)題,具有鮮明的宏大敘事色彩。此外,很多議題也可以說(shuō)是與大多數(shù)民眾的日常生活間接而遙遠(yuǎn)的問(wèn)題,比如提升中華老字號(hào)品牌質(zhì)量、少數(shù)民族戲劇的傳承與發(fā)展以及國(guó)際科技合作與大科學(xué)計(jì)劃等。這些議題對(duì)于國(guó)家和社會(huì)而言無(wú)疑是很重要的,但也是充滿爭(zhēng)議性和不確定性的問(wèn)題,因此需要社會(huì)各方進(jìn)行充分而深入的協(xié)商討論。由于這些議題并不直接涉及參與者的個(gè)人利益,因此除非存在不可調(diào)和的價(jià)值分歧,相對(duì)具有達(dá)成共識(shí)的便利。

相對(duì)而言,基層協(xié)商民主更多的是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題驅(qū)動(dòng)或現(xiàn)實(shí)難題倒逼的結(jié)果,主要是瞄準(zhǔn)“與人民群眾切身利益密切相關(guān)的問(wèn)題”而展開(kāi)的直接協(xié)商。基層協(xié)商民主的議題毫無(wú)例外都“自下而上地”來(lái)自于社會(huì)生活,從物業(yè)糾紛、勞資糾紛、征地拆遷沖突到老舊社區(qū)的墻面刷新、小區(qū)內(nèi)停車位改造、山林資源的權(quán)屬確認(rèn)等,基層協(xié)商面對(duì)的都是具體而實(shí)際的現(xiàn)實(shí)難題,是具有外顯性和敏感性的微觀事務(wù),包含了看得見(jiàn)摸得著的個(gè)人利益,利益相關(guān)者的利益得失都是可以算得清楚的,因而協(xié)商的過(guò)程也就更多具有利益博弈的性質(zhì)。此外,政協(xié)協(xié)商的宏大敘事雖然很重要,但并不是都需要立即有所行動(dòng)和立即予以解決,但基層協(xié)商面對(duì)的具體問(wèn)題往往具有很強(qiáng)的時(shí)間約束性,即如果不能通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí),不僅相關(guān)工作(比如小區(qū)停車位改造或社區(qū)垃圾處理等)難以推進(jìn)或落實(shí)下去,還容易醞釀和激發(fā)更大的矛盾沖突。

2.3 協(xié)商過(guò)程:高度程序化與相對(duì)靈活性

經(jīng)過(guò)多年的探索和發(fā)展,各級(jí)定期協(xié)商座談會(huì)的制度化和規(guī)范化程度越來(lái)越高,協(xié)商座談會(huì)的組織和運(yùn)行也都逐漸定型化。由于參與者人數(shù)不多、身份明確和素質(zhì)良好,協(xié)商座談會(huì)的組織和實(shí)施過(guò)程大多非常流暢,具有很好的確定性和可控性。協(xié)商座談會(huì)定期由政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)主持,參與者圍繞橢圓形長(zhǎng)桌就座,分成預(yù)約發(fā)言和自由討論等環(huán)節(jié),鼓勵(lì)開(kāi)門見(jiàn)山直奔主題的發(fā)言,避免經(jīng)驗(yàn)總結(jié)介紹或工作匯報(bào)式發(fā)言,對(duì)發(fā)言人提出明確的要求,精確控制現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言時(shí)間,確保參會(huì)的委員和專家都有發(fā)言機(jī)會(huì),創(chuàng)造交流對(duì)話的充分條件。特別是,由于參與者與協(xié)商議題缺乏直接的利害關(guān)系,而不是直接做出決策,也不用承擔(dān)決策責(zé)任,因此雖然不乏充滿“火藥味”的觀點(diǎn)交鋒,但協(xié)商座談會(huì)絕不會(huì)因此中斷,也仍然可以做到具有更多的客觀性、中立性和超然性,溝通交流也可以做到和平而理性,因而也更有可能關(guān)注公共利益以及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,凝練更加全面、理性和均衡的建設(shè)性意見(jiàn)。這也正是政協(xié)精英協(xié)商的優(yōu)勢(shì)所在。

相對(duì)于政協(xié)協(xié)商的制度化和規(guī)范化,尤其是可以提前做好年度協(xié)商座談?dòng)?jì)劃,基層協(xié)商的途徑和形式多樣,組織實(shí)施的過(guò)程也相對(duì)機(jī)動(dòng)和靈活。更多的時(shí)候,基層黨組織和政府以及社區(qū)自治組織等根據(jù)實(shí)際需要靈活地組織協(xié)商對(duì)話,因此很難提前做出充分的規(guī)劃和預(yù)先的設(shè)計(jì),而且對(duì)于真正開(kāi)放的基層協(xié)商來(lái)說(shuō),最后會(huì)有哪些人參加也都是未知數(shù)。就大多數(shù)基層協(xié)商的情況來(lái)看,除了已經(jīng)有比較成文的基本原則和流程外,如六步?jīng)Q策法或八步工作法等,大多尚未形成明確的制度規(guī)范和操作細(xì)則,因此往往會(huì)表現(xiàn)出較多的隨意性或無(wú)序性。實(shí)際上,基層工作零散而復(fù)雜,參與者相互之間也比較熟悉,不可能凡事都循規(guī)蹈矩,因此也需要減少繁文縟節(jié),著眼于實(shí)際效果,提高效率。尤其是基層協(xié)商民主的參與者身份復(fù)雜,個(gè)人素質(zhì)參差不齊,由于協(xié)商議題與個(gè)人利益息息相關(guān),參與者的壓力很大,但許多參與者沒(méi)有能力很好地表達(dá)個(gè)人訴求,一些人甚至?xí)x擇過(guò)激的或非理性的表達(dá),以致于基層協(xié)商很容易陷入混亂甚至出現(xiàn)中斷。這些都給基層協(xié)商帶來(lái)了挑戰(zhàn),也提出了制度化的要求。但這其中的矛盾性在于,基層社會(huì)大多具有散漫無(wú)序的特性,通常很難適應(yīng)制度化及其理性規(guī)則的繁密要求。良好的制度化可能會(huì)“看上去很美”,卻可能會(huì)抑制基層社會(huì)的活力和自主性。

2.4 協(xié)商成果:“集體上折子”與為個(gè)案做決定

政協(xié)定期協(xié)商座談會(huì)的協(xié)商議題大多是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題,也是牽涉方方面面的一般性和普遍性的問(wèn)題。由于協(xié)商座談會(huì)的參與者與這些議題都保持著相對(duì)較遠(yuǎn)的距離,因此協(xié)商對(duì)話很大程度上可以超越個(gè)人的或局部的利益,提出比較客觀、切實(shí)而中肯甚至尖銳的意見(jiàn),也比較容易達(dá)成各方都能接受的共識(shí),甚至這種共識(shí)本身就可能包含了多種不同的意見(jiàn)。參與座談會(huì)的政協(xié)委員或?qū)＜覍W(xué)者都是相關(guān)領(lǐng)域的精英,而且參與協(xié)商座談會(huì)之前都開(kāi)展了必要的調(diào)研,所提建議大多有很強(qiáng)的針對(duì)性、務(wù)實(shí)性、可行性和前瞻性,值得相關(guān)部門重視和轉(zhuǎn)化。最后,黨和政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)親自參與調(diào)研,與會(huì)聽(tīng)取各方面的聲音,與專家學(xué)者或政協(xié)委員面對(duì)面交流,有利于了解相關(guān)情況,促成建言獻(xiàn)策成果的轉(zhuǎn)化或落地。就此而言,定期協(xié)商座談更多具有“集體上折子”的含義,輸出的只是意見(jiàn)和建議,有建議權(quán),但無(wú)決策權(quán),協(xié)商成果不具有任何實(shí)質(zhì)性的約束力,主要發(fā)揮著聚焦大事、關(guān)注實(shí)事、參政議政、建言獻(xiàn)策以及民主監(jiān)督等功能。

基層協(xié)商是針對(duì)個(gè)案的協(xié)商,是為了解決具體問(wèn)題而開(kāi)展的協(xié)商。在基層協(xié)商民主的過(guò)程中,參與決策的人與受到?jīng)Q策影響的人是同一些人,所有參與者“都能夠合理預(yù)期他們將影響決策”[18]3。這也就是說(shuō),涉及基層群眾利益的事情,在基層群眾中進(jìn)行廣泛商量,老百姓自己的事情自己管,自己的事情自己議,自己的事情自己辦。如果說(shuō)政協(xié)協(xié)商因其咨詢型協(xié)商的性質(zhì)可以是“議而不決”的話,那么基層協(xié)商就必須要“議而有決”,即不僅要通過(guò)交流和溝通來(lái)化解分歧,而且還要切實(shí)找到解決矛盾糾紛的可行方案。也就是說(shuō),協(xié)商要有公信力,協(xié)商達(dá)成的共識(shí)或者是直接成為共同做出的決策,或者是作為最后決策的基本原則,對(duì)利益相關(guān)方具有明確的約束力,而這歸根結(jié)底是利益的張力和權(quán)利的張力。反過(guò)來(lái)說(shuō),基層協(xié)商不應(yīng)該是情況通報(bào)會(huì)、通氣會(huì)或發(fā)布會(huì),也不僅僅是情緒的宣泄場(chǎng)和意見(jiàn)的收集箱,而是要真正實(shí)現(xiàn)理性溝通、偏好轉(zhuǎn)換、達(dá)成共識(shí)和促進(jìn)決策的目的[19]。當(dāng)然,由于協(xié)商結(jié)果與個(gè)人利益息息相關(guān),也應(yīng)該允許有協(xié)商不成功或達(dá)不成共識(shí)的情況。因此在協(xié)商對(duì)話無(wú)法達(dá)成共識(shí)的時(shí)候,可能就需要采取投票等形式來(lái)做出最后的決斷。

政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商說(shuō)到底是不同參與者根據(jù)不同的方式在不同的領(lǐng)域中展開(kāi)的協(xié)商,毫無(wú)疑問(wèn)存在著多方面的差異性。上述四個(gè)方面的分析從主體、內(nèi)容、過(guò)程到結(jié)果等四個(gè)方面歸納了兩者最顯著的差異(見(jiàn)表1),為更進(jìn)一步觀察和理解兩種協(xié)商民主形式奠定了基礎(chǔ)。

表1 政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的差異比較

3 政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的定位及其發(fā)展策略

政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商兩種協(xié)商民主形態(tài),構(gòu)成了當(dāng)前社會(huì)主義協(xié)商民主體系中最強(qiáng)最有力的音符,共同譜寫了社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展的“二重奏”。這其中不僅包含了深入理解協(xié)商民主發(fā)展?fàn)顩r及其運(yùn)行情境的線索,也提供了發(fā)展和完善協(xié)商民主制度及其實(shí)踐的重要啟示。

3.1 政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的成就及不足

從中央到地方各級(jí)政協(xié),定期協(xié)商座談會(huì)連續(xù)堅(jiān)持多年,已經(jīng)形成了協(xié)商座談會(huì)的框架和機(jī)制,引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注,也產(chǎn)生了顯著的社會(huì)效應(yīng)。政協(xié)協(xié)商不僅激活了各級(jí)政協(xié)組織的民主潛能,重構(gòu)了政協(xié)參政議政的途徑和形式,使得協(xié)商民主獲得更加具體化的含義,甚至已經(jīng)成為中國(guó)特色協(xié)商民主的標(biāo)志和符號(hào)。這其中少數(shù)社會(huì)精英通過(guò)精心設(shè)計(jì)的精致對(duì)話來(lái)商討公共問(wèn)題,匯聚各方面的知識(shí)和智慧,彰顯了專業(yè)和理性的力量。雖然協(xié)商議題與參與者個(gè)人之間可能不具有緊密的利益關(guān)聯(lián),參與者也存在激勵(lì)不足的問(wèn)題,但這種“中立性”反過(guò)來(lái)也可以增強(qiáng)協(xié)商的理性化水平,即可以形成更加專業(yè)、公允和超然的意見(jiàn)建議,從而為實(shí)現(xiàn)公共利益和解決社會(huì)問(wèn)題提供智慧。

對(duì)于基層協(xié)商來(lái)說(shuō),隨著協(xié)商民主正式進(jìn)入社會(huì)主義民主政治的范疇,曾經(jīng)長(zhǎng)期困擾基層協(xié)商的合法性風(fēng)險(xiǎn)不復(fù)存在了。中央和地方連續(xù)出臺(tái)多個(gè)關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)協(xié)商建設(shè)的規(guī)范性文件,指出了基層協(xié)商發(fā)展的方向和任務(wù)以及具體要求等,協(xié)商民主的內(nèi)容除了“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題”外,還包括“涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題”,這就使得協(xié)商民主走向基層社會(huì)的廣闊天地,成為改進(jìn)和優(yōu)化基層治理的重要工具。各地基層黨和政府以及社區(qū)組織等因地制宜探索創(chuàng)新基層協(xié)商的新平臺(tái)、新制度和新實(shí)踐,積極發(fā)揮公民在基層公共事務(wù)中的主體作用,激活了人們的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí),也切實(shí)提高了基層治理的績(jī)效。但研究也表明,基層協(xié)商民主目前的擴(kuò)散仍然還比較有限,大規(guī)模規(guī)范的和有效的基層協(xié)商民主實(shí)踐局面還沒(méi)有形成[20]。

就擴(kuò)大參與、促進(jìn)溝通、消除分歧、達(dá)成共識(shí)和解決實(shí)際問(wèn)題等方面的目標(biāo)來(lái)看,政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商都不同程度地實(shí)現(xiàn)了這些目標(biāo),并為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了大量生動(dòng)的案例和經(jīng)驗(yàn)。其中,大量政協(xié)委員和專家學(xué)者等獲得了更多的參與機(jī)會(huì),就黨和國(guó)家關(guān)心的重大問(wèn)題進(jìn)行建言獻(xiàn)策,進(jìn)一步體現(xiàn)和發(fā)揚(yáng)了民主。但需要注意的是,定期協(xié)商座談的精英參與主要是“坐而論道”,以集體的方式提供了解決問(wèn)題的知識(shí)和智慧,而并不是直接做出指向協(xié)商議題的公共決策。當(dāng)然,人民政協(xié)是愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,主要職能就是對(duì)國(guó)家大政方針和社會(huì)生活的重要問(wèn)題進(jìn)行政治協(xié)商,而不是做出有關(guān)公共事務(wù)的決策。因此,政協(xié)協(xié)商意義上的民主治理主要是為理性討論提供正式空間,為公共決策賦予了更多的理性元素和智識(shí)資源。

政協(xié)協(xié)商主要是依據(jù)專業(yè)的和理性的力量,以建言獻(xiàn)策的方式影響公共決策。這種專業(yè)和理性的力量是由多個(gè)方面的要素共同構(gòu)成的。首先,根據(jù)多個(gè)環(huán)節(jié)確定協(xié)商議題,最后報(bào)請(qǐng)同級(jí)黨委批準(zhǔn)同意,由政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人主持會(huì)議,顯示出協(xié)商議政的審慎性和重要性。其次,精心選擇參與人,包括政協(xié)委員、專家學(xué)者以及黨政部門負(fù)責(zé)人等,都是熟悉議題情況的專業(yè)人士,可以進(jìn)行高質(zhì)量的對(duì)話,還通過(guò)提前調(diào)研來(lái)提高發(fā)言質(zhì)量。再次,精確控制協(xié)商座談過(guò)程,協(xié)商過(guò)程具有平等而寬容的特性,每個(gè)參與者都有平等的發(fā)言機(jī)會(huì),現(xiàn)場(chǎng)就會(huì)呈現(xiàn)出不同的意見(jiàn),不同的意見(jiàn)甚至?xí)纬杉ち业慕讳h,強(qiáng)化了說(shuō)理和對(duì)話的色彩。最后,協(xié)商座談會(huì)匯總各方的意見(jiàn),以《信息專報(bào)》等形式匯報(bào)給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)部門作為決策參考,從而形成了基于共識(shí)的壓力。

毋庸置疑,基層是踐行和推行協(xié)商民主的廣闊舞臺(tái)?！皡f(xié)商民主的根在基層”[21],基層協(xié)商民主是社會(huì)民眾直接參與決定涉及個(gè)人利益的協(xié)商形式,是比較典型的決策型協(xié)商[6],是問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的直接民主。不同社會(huì)民眾基于不同的立場(chǎng)和利益參與協(xié)商對(duì)話,參與到影響個(gè)人利益的決策中來(lái),為了個(gè)人利益或公共利益展開(kāi)說(shuō)理或辯護(hù),具有明顯的利益博弈色彩。由于基層協(xié)商的議題直接關(guān)系到個(gè)人的切身利益,因此個(gè)人參與者具有良好的激勵(lì)。但也需要看到的是,個(gè)人參與的動(dòng)力是不均衡的,個(gè)人素質(zhì)是參差不齊的,協(xié)商對(duì)話的能力也有高有低,因此基層協(xié)商很容易出現(xiàn)協(xié)商不足、流于形式和意見(jiàn)有偏等問(wèn)題。特別是,由于議題設(shè)置主要掌握在地方黨和政府以及職能部門等手中,老百姓期望解決的問(wèn)題未必能進(jìn)入基層協(xié)商的議程,而且協(xié)商達(dá)成的共識(shí)未必能得到貫徹和執(zhí)行,這些也抑制了公民參與的積極性。

3.2 政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的發(fā)展定位

必須要指出的是,協(xié)商民主不是革命性的或替代性的,而是民主政治的“增量建設(shè)”,是對(duì)于既有權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行技術(shù)的補(bǔ)充和修正。有研究者敏銳地指出,政協(xié)協(xié)商處于國(guó)家權(quán)力體系的邊緣位置,不享有任何實(shí)質(zhì)性的公共權(quán)力,基層協(xié)商是政府體系的末端,缺乏權(quán)威性資源,“恰好是這兩個(gè)沒(méi)有公共權(quán)力的渠道在制度創(chuàng)新方面最為積極,而人大、政府等公權(quán)力部門卻動(dòng)作不大”[6]。那么造成這種結(jié)果的原因是什么呢?一方面,人大和政府等國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),已經(jīng)形成了較為固定或穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制,引入新的協(xié)商機(jī)制會(huì)帶來(lái)大量制度或程序上的摩擦,提高組織運(yùn)行的交易成本;另一方面,政協(xié)系統(tǒng)和基層社會(huì)總體上結(jié)構(gòu)化程度比較低,內(nèi)部相關(guān)要素也比較松散,缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫然蛄鞒?因此為協(xié)商民主的嵌入和成長(zhǎng)提供了巨大的空間。

進(jìn)一步說(shuō),這是一個(gè)協(xié)商民主適用性的問(wèn)題,即協(xié)商民主究竟適用于什么領(lǐng)域來(lái)發(fā)揮作用?應(yīng)該更多用之于解決什么類型的問(wèn)題?以政府協(xié)商為例,根據(jù)法治的邏輯,政府主要是法律的執(zhí)行者,很多工作都是依照既有的法律制度來(lái)進(jìn)行的,法律制度提供了應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么的規(guī)范,相關(guān)問(wèn)題的是非對(duì)錯(cuò)及其處理辦法都是非常明確的,因此也是不需要協(xié)商和討論的,而且行政效率也不允許漫長(zhǎng)的協(xié)商對(duì)話。就此而言,在已經(jīng)存在嚴(yán)格的等級(jí)權(quán)威、明確規(guī)范和確定性知識(shí)的領(lǐng)域中,協(xié)商民主往往是不兼容的、不可行的和低效率的。反過(guò)來(lái)看,在那些尚未形成明確的知識(shí)或規(guī)則的問(wèn)題上,比如具有普遍性的有待解決的矛盾糾紛、存在爭(zhēng)議性的社會(huì)問(wèn)題以及在無(wú)法形成明確是非對(duì)錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域,需要通過(guò)反復(fù)的對(duì)話和說(shuō)理來(lái)達(dá)成共識(shí)或規(guī)范,協(xié)商民主才有其用武之地。

所以,在既定的政治權(quán)力格局下,作為不同的協(xié)商民主形態(tài),政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商從不同的路徑嵌入既有的國(guó)家治理體系中,補(bǔ)充了現(xiàn)有治理體系的缺陷和不足,譜寫了新時(shí)代協(xié)商民主的“二重奏”,推動(dòng)了國(guó)家治理體系的內(nèi)涵式發(fā)展。其中具有精英色彩的政協(xié)協(xié)商為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題提供真知灼見(jiàn),也向社會(huì)廣泛傳播了協(xié)商民主的理念;而具有廣泛適應(yīng)性和良好可普及性的基層協(xié)商,則允許個(gè)人行使權(quán)利來(lái)自主地協(xié)調(diào)利益關(guān)系,提供了社會(huì)民眾民主訓(xùn)練的舞臺(tái),提高公民協(xié)商對(duì)話的能力。兩者都包含了多元、理性、對(duì)話和審議等要素,都要求參與者提供合適的理由來(lái)說(shuō)服其他的參與者,最終形成可被共同接受的共識(shí)性結(jié)果,貫徹和體現(xiàn)了“眾人的事情眾人商量著辦”的精神。

推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主發(fā)展,建構(gòu)社會(huì)主義協(xié)商民主的制度體系,必須要對(duì)不同的協(xié)商渠道進(jìn)行恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?探索能夠容納多種協(xié)商渠道和發(fā)揮協(xié)商民主合力的協(xié)商體系。具體而言,政協(xié)協(xié)商應(yīng)當(dāng)以完善定期協(xié)商座談會(huì)為抓手,充分發(fā)揮政協(xié)平臺(tái)協(xié)商議政的優(yōu)勢(shì)和潛能,進(jìn)一步提升協(xié)商座談成果的質(zhì)量;改進(jìn)甄選協(xié)商議題和遴選參與者的制度機(jī)制,探索建立細(xì)致、科學(xué)而系統(tǒng)的協(xié)商座談規(guī)則,提高雙周協(xié)商座談會(huì)的制度化水平;兼顧協(xié)商過(guò)程和協(xié)商結(jié)果,平衡政治效果和社會(huì)效果等,建立健全協(xié)商效果的評(píng)價(jià)機(jī)制,而不僅僅看是不是得到了領(lǐng)導(dǎo)人的批示,是不是被政府決策部門所采納等;多渠道提高政協(xié)工作的傳播力和影響力,探索推進(jìn)和開(kāi)展遠(yuǎn)程議政和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商,建構(gòu)信息互通和資源共享的參政議政平臺(tái),打通全國(guó)與地方政協(xié)的通道等。

發(fā)展基層協(xié)商民主,必須要解放思想,轉(zhuǎn)變觀念,切實(shí)落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)基層協(xié)商民主建設(shè)的指示和精神,將協(xié)商民主的原則和要求嵌入具體的制度安排和操作程序中去,通過(guò)廣泛而多層次的民主協(xié)商來(lái)展現(xiàn)協(xié)商民主的技術(shù)優(yōu)勢(shì),著力培育開(kāi)放透明、理性思考、平等對(duì)話、寬容妥協(xié)的社會(huì)精神,讓“協(xié)商辦事”和“坐下來(lái)談”成為社會(huì)生活的基本常識(shí),真正堅(jiān)持做到有事多商量、遇事多商量、做事多商量,通過(guò)持續(xù)的溝通和互動(dòng)過(guò)程尋找社會(huì)的“最大公約數(shù)”,盡力獲得社會(huì)各方都能接受的“均衡點(diǎn)”,找到解決矛盾糾紛的社會(huì)知識(shí)和民間智慧;以及探索新的協(xié)商形式,發(fā)展和引入新的協(xié)商對(duì)話技術(shù),建構(gòu)簡(jiǎn)便易行和實(shí)用有效的基層協(xié)商議事平臺(tái),提升協(xié)商效率和協(xié)商水平。

3.3 政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的融合發(fā)展

不同協(xié)商渠道之間的相互銜接配合,是協(xié)商民主制度化研究的重要內(nèi)容之一[6]。因此既要充分正視政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商之間的差異性,也要看到兩者的可兼容性和可銜接性,加強(qiáng)政治協(xié)商與基層協(xié)商的銜接聯(lián)動(dòng),推動(dòng)精英民主與大眾民主的融合發(fā)展。比如廣東省深圳市2014年創(chuàng)新推出“委員議事廳”活動(dòng),邀請(qǐng)政協(xié)委員、專家學(xué)者、政府部門相關(guān)人員和熱心市民等共同參與,把政協(xié)履職的臺(tái)子搭到市民中去,圍繞市民關(guān)注的熱點(diǎn)或民生問(wèn)題,將政協(xié)委員、專家學(xué)者的“講”和市民群眾的“議”結(jié)合起來(lái),搭建起廣泛參與的協(xié)商議政平臺(tái)。江西省萍鄉(xiāng)市政協(xié)學(xué)習(xí)深圳經(jīng)驗(yàn),也在2015年推出了“委員議事廳”活動(dòng)。

協(xié)商是民主治理的基本技術(shù),包含了多種多樣的形式。不同的協(xié)商形式對(duì)應(yīng)于不同的領(lǐng)域,都有其正當(dāng)性和可行性,實(shí)現(xiàn)著不同的目的,但它們不應(yīng)該是相互孤立的。推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展,必須要權(quán)衡不同協(xié)商形式的優(yōu)劣利弊及其適用性,探索確立不同協(xié)商民主形態(tài)的發(fā)展策略,使之相互呼應(yīng)、相互支持、相互補(bǔ)充,從而使協(xié)商對(duì)話的過(guò)程更為開(kāi)放、包容和有效,形成協(xié)商民主的合力。比如西方國(guó)家的協(xié)商民主主要是“組織創(chuàng)設(shè)型創(chuàng)新”,往往存在著協(xié)商與決策脫節(jié)的問(wèn)題。但中國(guó)的協(xié)商民主屬于“功能添加型創(chuàng)新”,是在既有的政治制度體系內(nèi)嫁接和衍生出來(lái)的,黨和政府及其職能部門領(lǐng)導(dǎo)人都參與其中,因此就能夠更好地將協(xié)商與決策結(jié)合起來(lái),提高協(xié)商民主的效力和影響[6]。

最后,對(duì)于協(xié)商民主的理想來(lái)說(shuō),協(xié)商民主最大的問(wèn)題是如何把參與和協(xié)商融合起來(lái),保證參與主體的代表性和過(guò)程的協(xié)商性等。那么,立足于政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商來(lái)說(shuō),必須要充分發(fā)揮各自最大的優(yōu)勢(shì)。其中,推進(jìn)政協(xié)協(xié)商不應(yīng)該以代表性為重點(diǎn),也不應(yīng)該簡(jiǎn)單擴(kuò)大參與的規(guī)?；蚍秶?而是應(yīng)該精心挑選高素質(zhì)和有能力的參與者,提高政協(xié)協(xié)商過(guò)程的協(xié)商性,提高咨詢意見(jiàn)和對(duì)策建議的質(zhì)量,為黨和國(guó)家工作中的重大問(wèn)題提供良好的對(duì)策建議;而發(fā)展基層協(xié)商則應(yīng)該著眼于提高參與者的代表性,擴(kuò)大協(xié)商民主的覆蓋面,包括參與者的覆蓋面和協(xié)商議題的覆蓋范圍等,讓更多利益相關(guān)者參與進(jìn)來(lái),致力于達(dá)成更具有合法性的共識(shí)性決策,提高協(xié)商民主的吸引力和感染力。

4 結(jié)論與思考

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的蓬勃發(fā)展譜寫了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民主的新篇章。近年來(lái)政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商并行發(fā)展,代表了協(xié)商民主的兩種典型形態(tài),從多個(gè)方面提供了協(xié)商民主發(fā)展及其前景的重要啟示。

以定期協(xié)商座談為代表的政協(xié)協(xié)商主要是社會(huì)精英之間小范圍的專業(yè)的和理性的對(duì)話,對(duì)于黨和政府及其職能部門的科學(xué)決策具有重要的輔助和支持意義,也極大地深化和鞏固了協(xié)商民主的制度化內(nèi)涵,基層協(xié)商則主要是廣大公民直接參與的重要平臺(tái),主要是通過(guò)權(quán)利的公開(kāi)化博弈來(lái)達(dá)成具有共識(shí)性的決策,權(quán)利和利益的張力有利于更好地協(xié)調(diào)社會(huì)的矛盾糾紛,實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。兩者從不同的方面充分揭示了協(xié)商民主的功能、價(jià)值及其限制。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化,推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展和完善,需要更加全面地透視協(xié)商民主的價(jià)值和技術(shù)維度,一方面是推動(dòng)政協(xié)協(xié)商和基層協(xié)商的融合發(fā)展,將民主參與的代表性和民主過(guò)程的協(xié)商性更好地結(jié)合起來(lái),另一方面也要立足于兩者各自的技術(shù)優(yōu)勢(shì),推動(dòng)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商各自的差異化發(fā)展,從而更好地探索切實(shí)可行的適合大國(guó)治理現(xiàn)實(shí)的中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主道路。