依法推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革

_陳澄民

農(nóng)村集體建設(shè)用地管理存在的問題影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。習(xí)近平總書記在農(nóng)村改革座談會上指出，要“加大推進(jìn)新形勢下農(nóng)村改革力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固農(nóng)民安居樂業(yè)”。在推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革中，要切實(shí)做到關(guān)口前移，程序規(guī)范，制度統(tǒng)一，把“苗頭性”“焦點(diǎn)性”的問題解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)。

一、三類農(nóng)村集體建設(shè)用地基本情況

農(nóng)村集體建設(shè)用地從使用性上分為村民宅基地、公益事業(yè)公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地三類。由于這三類用地管理制度和管理程序不同，管理力度也不同，在基層出現(xiàn)的問題也不盡相同，其中公益事業(yè)公共設(shè)施用地引發(fā)的問題較少，宅基地次之，經(jīng)營性用地問題較多。

農(nóng)村公益事業(yè)公共設(shè)施用地情況。公益事業(yè)設(shè)施用地主要包括道路、學(xué)校、公園、敬老院等公益性設(shè)施的用地。雖然公益事業(yè)設(shè)施用地存在著用地不規(guī)范、管理有漏洞等問題，但由于其受益面廣，未成為目前農(nóng)村用地的主要矛盾。

村民宅基地用地情況。近年來，宅基地用地增量多、增速快，但缺口仍較大，這顯然不符合發(fā)展趨勢，與城鎮(zhèn)化更是背道而馳。比如，廣東省揭陽市宅基地缺口600多公頃，廣東省政府每年下達(dá)該市農(nóng)村新增集體建設(shè)用地專項(xiàng)指標(biāo)大約40公頃。

經(jīng)營性用地情況。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地。據(jù)了解，集體企業(yè)用地真正由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營或與其他單位、個人聯(lián)營的不多，大多是落入個人手中或改變用途，挪為他用，這是目前存在于農(nóng)村基層的隱性危機(jī)，是產(chǎn)生矛盾、存在不穩(wěn)定的主要因素。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地存在的問題及原因

違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村集體建設(shè)用地管理使用情況不容樂觀，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要表現(xiàn)在：一是有的鄉(xiāng)村公益事業(yè)公共設(shè)施用地手續(xù)不完備甚至沒有申請農(nóng)轉(zhuǎn)用；二是部分鄉(xiāng)村私分宅基地，個別村鎮(zhèn)干部甚至縱容、包庇親戚或家屬違法占地建房；三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民宅基地超標(biāo)，“一戶多宅”；四是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在以宅基地之名行商業(yè)開發(fā)之實(shí)的現(xiàn)象；五是有些地方片面強(qiáng)調(diào)“以地生財”，大辦工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)，造成建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張；六是部分鄉(xiāng)村經(jīng)營性土地被私租、私轉(zhuǎn)、私賣或“長租代賣”；七是一些土地使用者擅自改變土地用途，甚至少批多用。

這些問題的存在，使大量應(yīng)由國家取得的土地收益流失到少數(shù)集體和個人手中，嚴(yán)重影響了對土地的保護(hù)和合理開發(fā)利用。近年來，各級政府和國土資源等部門先后組織開展了治理違法違規(guī)用地、年度季度衛(wèi)片（利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術(shù)手段制作的疊加監(jiān)測信息及有關(guān)要素后形成的專題影像圖片）執(zhí)法檢查、農(nóng)村土地“三亂”治理等專項(xiàng)行動，嚴(yán)肅查處整治了一批農(nóng)村基層違法違規(guī)用地行為。

制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。農(nóng)村集體建設(shè)用地管理不規(guī)范、使用混亂，影響農(nóng)村穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。一是集體建設(shè)用地利用率低，發(fā)展空間不足。農(nóng)村住宅空置、農(nóng)村居民點(diǎn)擴(kuò)張、無限制設(shè)立工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)等問題，造成農(nóng)村土地的粗放利用和浪費(fèi)，真正能用于發(fā)展的土地不足，限制了發(fā)展空間。二是因土地問題造成的不穩(wěn)定因素越來越多。土地分配不公、使用不當(dāng)，拉大了農(nóng)村新的貧富差距，由此產(chǎn)生了一種區(qū)別于以前違法用地的怪現(xiàn)象，即越是經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地需求大，征用土地數(shù)量多的村鎮(zhèn)，越容易出現(xiàn)不穩(wěn)定因素。違法用地已成為擾亂農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)新秩序、影響農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的“瓶頸”問題。三是“有新房無新村”的現(xiàn)象普遍存在，與規(guī)劃對接難。一些地區(qū)建了不少新房，但由于缺乏規(guī)劃，比較雜亂。四是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體量小，發(fā)展后勁不足。村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，制約農(nóng)村發(fā)展，影響新農(nóng)村建設(shè)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地管理使用上問題的存在，既有歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)原因，是多種社會因素互相作用的結(jié)果。主要表現(xiàn)在如下五方面。一是“集體”觀念淡薄。農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)是集體的，有些基層干部群眾對此觀念淡薄，隨意處置只有使用權(quán)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，同時集體建設(shè)用地管理制度、審批程序宣傳不到位，群眾無所適從，致使亂象叢生。二是基層規(guī)劃意識不強(qiáng)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部規(guī)劃意識薄弱，觀念滯后，村鎮(zhèn)建設(shè)普遍缺乏規(guī)劃。三是缺乏規(guī)范。在農(nóng)村集體用地管理使用方面，基層缺乏具體、可操作性的獨(dú)立規(guī)范。四是土地執(zhí)法監(jiān)管不夠嚴(yán)格。有關(guān)職能部門對基層管理使用農(nóng)村集體用地缺乏指導(dǎo)，對相關(guān)法律法規(guī)解讀不到位，未能嚴(yán)格執(zhí)法。五是農(nóng)村集體建設(shè)用地征地費(fèi)使用混亂。征地是國家為了公共利益需要，依照法定程序?qū)⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有，并給被征地農(nóng)村集體和個人合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體所有。土地所有權(quán)也就是財產(chǎn)權(quán)，在征地補(bǔ)償費(fèi)的管理方面，農(nóng)民屬于弱勢群體。當(dāng)國家利益和集體利益發(fā)生沖突時，集體土地所有權(quán)往往難以受到保護(hù)，加上征地補(bǔ)償費(fèi)用分配不合理，使用管理較為混亂，失地農(nóng)民如果得不到合理補(bǔ)償和妥善安置，就難以生存和發(fā)展，從而產(chǎn)生農(nóng)村的不穩(wěn)定因素。

三、加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的建議

農(nóng)村集體建設(shè)用地管理是國土資源管理的重點(diǎn)，與保護(hù)耕地、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護(hù)農(nóng)民利益等熱點(diǎn)問題有密切聯(lián)系。從總的情況看，農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的問題，與違法用地、征地補(bǔ)償、農(nóng)民利益、基層干部的工作作風(fēng)等都有關(guān)。因此，各級政府及其土地行政部門要加強(qiáng)對農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理。

制定出臺操作規(guī)程，進(jìn)一步規(guī)范程序。根據(jù)國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，結(jié)合地方實(shí)際，研究出臺實(shí)施細(xì)則、規(guī)定或通知，進(jìn)一步規(guī)范管理。健全公開辦事制度，將農(nóng)村集體建設(shè)用地的申請條件、申報審批程序、審批工作時限、審批權(quán)限等相關(guān)規(guī)定和年度用地計劃向社會公告。

重點(diǎn)加強(qiáng)村級土地執(zhí)法。解決違法用地的問題應(yīng)側(cè)重在村級。一要加大宣傳力度。通過多種形式宣傳有關(guān)法律法規(guī)，使國土法深入人心。組織送法律上門，多打些“預(yù)防針”和“強(qiáng)心針”，提高群眾法律意識。二要嚴(yán)格法紀(jì)。要嚴(yán)格按照修改的《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和新刑法中有關(guān)土地方面的法律法規(guī)辦事，做到執(zhí)法必嚴(yán)。要嚴(yán)肅規(guī)章制度，對違反規(guī)定、不按程序的村級領(lǐng)導(dǎo)追究責(zé)任，嚴(yán)肅處理。要加強(qiáng)執(zhí)法人員自身的素質(zhì)建設(shè)，確保能夠不折不扣、無私無畏地嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)。三要建立健全規(guī)章制度。健全點(diǎn)面結(jié)合、形式多樣、渠道暢通的土地信訪主體工作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行定時、定點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)接訪和事后回訪工作制度，確保群眾投訴渠道暢通，從而及時發(fā)現(xiàn)問題，了解案情。四要加強(qiáng)日常監(jiān)管，強(qiáng)化責(zé)任追究。重點(diǎn)加強(qiáng)對“問題村”的巡查監(jiān)管，進(jìn)一步推行不定期約談問責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)工作制度。

探索集體建設(shè)用地納入“三資”平臺監(jiān)督管理。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，國有建設(shè)用地的供給已出現(xiàn)瓶頸，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是大趨勢，為加強(qiáng)農(nóng)村土地市場管理，防止土地流轉(zhuǎn)過程出現(xiàn)不必要的問題，更合理有效利用土地資源，有關(guān)部門要積極創(chuàng)新，可探索開展集體用地納入“三資”平臺監(jiān)督管理試點(diǎn)，并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，力圖摸索出一條新路徑，加以推廣，以規(guī)避土地流轉(zhuǎn)過程中的問題和矛盾。

建立征地補(bǔ)償款使用去向的動態(tài)監(jiān)控引導(dǎo)機(jī)制。征地補(bǔ)償款大多數(shù)額巨大，如何使用征地補(bǔ)償款對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來說，是一個關(guān)系集體經(jīng)濟(jì)積累如何保值增值的課題。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)企業(yè)化經(jīng)營，但又有別于企業(yè)，以免“破產(chǎn)”引發(fā)社會不安定因素。這是因?yàn)椋恨r(nóng)村的社會保障系數(shù)較低，集體經(jīng)濟(jì)組織對投入資金的安全系數(shù)缺乏有效的監(jiān)控手段，農(nóng)民從心理上對風(fēng)險的承受、認(rèn)識能力相對較脆弱。因此，政府有關(guān)部門應(yīng)從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益和維護(hù)社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，建立征地補(bǔ)償款使用去向動態(tài)監(jiān)控引導(dǎo)機(jī)制。

加強(qiáng)規(guī)劃，科學(xué)配置土地資源。改革開放的初期、中期用地管理不規(guī)范，規(guī)劃用地不科學(xué)，經(jīng)濟(jì)過熱的背后出現(xiàn)了違法用地、濫用耕地、閑置土地、棄荒土地、爛尾樓房等不良現(xiàn)象。“新農(nóng)村建設(shè)要規(guī)劃先行”是習(xí)近平總書記在農(nóng)村改革座談會上提出的要求。因此，如何因地制宜，加強(qiáng)規(guī)劃，科學(xué)配置土地資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是各級政府應(yīng)予以高度重視的問題。各相關(guān)部門必須指導(dǎo)、督促編制好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、村莊總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。尤其是在規(guī)劃建設(shè)新村時，要防止新村建設(shè)與舊村改造脫節(jié)，造成土地浪費(fèi)；要控制宅基地用量，嚴(yán)防占用基本農(nóng)田；要努力做好農(nóng)民的思想工作，推動“劃新交舊”工作；要創(chuàng)新舊村改造方式方法，最大限度地盤活盤好農(nóng)村這筆土地財富。