我國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及分布狀態(tài)分析

張曼曼

(安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601)

“它首先是一種財(cái)政收入，……，又是一種預(yù)期的財(cái)政支出”[1],這句話充分體現(xiàn)了地方債的特征。一方面,地方債是地方政府通過(guò)融資平臺(tái)、發(fā)行債券等方式籌措生產(chǎn)、建設(shè)資金的一種途徑，是地方政府一種財(cái)政收入。另一方面,地方債是以地方政府信譽(yù)作擔(dān)保，通過(guò)向社會(huì)大眾舉債的方式籌措生產(chǎn)建設(shè)資金，往往到期時(shí)需要償還本金及利息，所以它又是一項(xiàng)政府債務(wù)。“地方政府性債務(wù)源于地方政府的投資需求與其相應(yīng)存在的資金缺口。”表明了地方政府性債務(wù)的實(shí)質(zhì)[2]。我國(guó)政府將中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行分離，在1994年開(kāi)始分稅制改革。由于面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及環(huán)境治理等多重任務(wù)，地方政府經(jīng)?！叭氩环蟪觥保?cái)政壓力增大。2014年，我國(guó)政府為了減輕地方財(cái)政壓力，決定修訂預(yù)算法，允許地方政府發(fā)債。這一決定雖然暫時(shí)減輕了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，但最終結(jié)果是地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。此外，債務(wù)管理法制體系還不健全。上述情況導(dǎo)致地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)構(gòu)成了嚴(yán)重的財(cái)政和金融隱患，已經(jīng)成為影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的巨大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

目前，許多學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了研究。Baskaran[3]利用17個(gè)OECD國(guó)家1975～2001年的面板數(shù)據(jù)研究財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)的關(guān)系，認(rèn)為支出分權(quán)使公共債務(wù)明顯降低，但稅收分權(quán)和縱向財(cái)政失衡對(duì)公共債務(wù)沒(méi)有顯著影響。Siddiqi等[4]運(yùn)用自回歸分布滯后模型，利用巴基斯坦1980～2009年的數(shù)據(jù)，分析巴基斯坦財(cái)政赤字、債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與收入差距之間的關(guān)系，得出了收入差距對(duì)債務(wù)負(fù)擔(dān)沒(méi)有顯著影響。Kubak等[5]利用1999～2009年27個(gè)歐盟成員國(guó)的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，認(rèn)為中等規(guī)模國(guó)家的財(cái)政分權(quán)對(duì)公共債務(wù)沒(méi)有顯著影響，規(guī)模較大或較小國(guó)家的財(cái)政分權(quán)會(huì)使公共債務(wù)減少。Gisele等[6]利用1976～2011年的相關(guān)數(shù)據(jù)分析希臘政府債務(wù)與財(cái)政收支之間的關(guān)系，認(rèn)為國(guó)民總收入增加會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模減少，國(guó)民總支出增加會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模增大。張同功[7]建立了柔性評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系、紅綠燈預(yù)警體系以及風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的模型來(lái)評(píng)價(jià)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。羅瀟[8]分析我國(guó)地方債務(wù)現(xiàn)狀，認(rèn)為我國(guó)地方政府債務(wù)存在債務(wù)規(guī)模大、增長(zhǎng)快、債務(wù)來(lái)源多、統(tǒng)計(jì)難度大、債務(wù)違約嚴(yán)重、政府信用被嚴(yán)重影響。由于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、地方政府行為不規(guī)范、債務(wù)監(jiān)管體系不健全、經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要政府資金支持等原因，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模增大。徐友華等[9]利用2000～2016年相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)安徽省地方政府債務(wù)性規(guī)模的影響因素進(jìn)行分析，認(rèn)為安徽省地方政府債務(wù)與中央政府的財(cái)政集權(quán)程度、戶籍人口數(shù)、低收入人口占比、失業(yè)率呈正相關(guān)，與人均年可支配所得呈負(fù)相關(guān)。上述相關(guān)研究主要涉及地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、債務(wù)形成的相關(guān)原因、地方政府債務(wù)管理中存在的問(wèn)題等等，對(duì)地方債規(guī)模、結(jié)構(gòu)及分布狀態(tài)方面的關(guān)注相對(duì)較少。基于此，筆者利用2010～2016年我國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的面板數(shù)據(jù)為樣本(由于數(shù)據(jù)的缺失，沒(méi)有對(duì)臺(tái)灣省、西藏自治區(qū)、香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)的地方政府債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行分析)，從地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及分布狀態(tài)3方面分析地方政府債務(wù)水平，以為政府決策提供參考。

1 地方政府債務(wù)規(guī)模分析

表1 我國(guó)地方政府財(cái)政收支情況統(tǒng)計(jì)表

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)。

隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去30 年迅速增長(zhǎng)。我國(guó)地方政府財(cái)政支出從2010年的7.39萬(wàn)億上升到2016年的16.04萬(wàn)億，平均增長(zhǎng)率達(dá)到20.12%，而財(cái)政收入的在2010～2016年這7年間的平均增長(zhǎng)率僅為11.34%。到2016年，地方政府的財(cái)政收入約為支出的一半，可以看出地方政府財(cái)政赤字很嚴(yán)重。雖然中央政府的轉(zhuǎn)移支付可以幫助緩解財(cái)政赤字壓力，但是也很難扭轉(zhuǎn)其“入不敷出”的狀態(tài)，最終使得我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模不斷變大。2016年我國(guó)負(fù)債率約為34%，這表明我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?？傮w上處于安全范圍(地方政府債務(wù)的“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)紅線”為60%)。另一方面,我國(guó)地方政府債務(wù)率已經(jīng)達(dá)到289.16%,說(shuō)明我國(guó)地方政府債務(wù)情況不容樂(lè)觀。我國(guó)地方政府財(cái)政收支情況統(tǒng)計(jì)如表1所示。

地方政府債務(wù)分類較為復(fù)雜。根據(jù)負(fù)債的可預(yù)見(jiàn)性，可以將我國(guó)地方政府債務(wù)分為3類,即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。前者是指需要由政府承擔(dān)償還責(zé)任，屬于政府債務(wù),后兩者需要債務(wù)人自己償還，一般情況下政府不需要承擔(dān)償還責(zé)任，屬于政府或有債務(wù)。截止到2016年，我國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)到了252261.21億元，其中153200億元屬于地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，占地方政府債務(wù)總額的60.73%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為27925.32億元，地方政府有可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為71135.89億元，二者共同占地方債總額的39.09%。地方政府債務(wù)中政府負(fù)有償還責(zé)任的比重達(dá)到50%以上，這說(shuō)明地方政府有很大的償債壓力。

2 地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分析

地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分為債務(wù)種類結(jié)構(gòu)、債務(wù)主體結(jié)構(gòu)、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、債務(wù)來(lái)源結(jié)構(gòu)、債務(wù)成本結(jié)構(gòu)、債務(wù)投向結(jié)構(gòu)以及政府層級(jí)結(jié)構(gòu)。由于數(shù)據(jù)的缺失，主要探討地方政府債務(wù)的種類結(jié)構(gòu)、債務(wù)主體結(jié)構(gòu)、債務(wù)投向結(jié)構(gòu)以及政府層級(jí)結(jié)構(gòu)。依據(jù)數(shù)據(jù)可獲得性原則，剔除數(shù)據(jù)缺失較多的西藏自治區(qū)、臺(tái)灣省、香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)，選取 2010～2016年中國(guó) 30 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市為樣本，建立面板數(shù)據(jù)庫(kù)(部分?jǐn)?shù)據(jù)依據(jù)搜索的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算所得；有個(gè)別年份缺失的數(shù)據(jù)，采用相關(guān)預(yù)測(cè)方法得到)。

2.1 債務(wù)種類

地方政府債務(wù)分類較為復(fù)雜。根據(jù)負(fù)債的可預(yù)見(jiàn)性，可以將我國(guó)地方政府債務(wù)分為3類,即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。前者是指需要由政府承擔(dān)償還責(zé)任，屬于政府債務(wù),后兩者需要債務(wù)人自己償還，一般情況下政府不需要承擔(dān)償還責(zé)任，屬于政府或有債務(wù)。從表2可以看出，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)上漲，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)所占比重最大。

表2 我國(guó)地方政府債務(wù)種類統(tǒng)計(jì)

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)、各省統(tǒng)計(jì)年鑒。

2.2 債務(wù)主體

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)主體主要包括政府部門(mén)及下屬機(jī)構(gòu)、地方融資平臺(tái)、事業(yè)單位及其他單位。地方融資平臺(tái)在地方政府債務(wù)主體中占比最高，政府部門(mén)及下屬機(jī)構(gòu)占比較高，事業(yè)單位及其他單位占比較少，但總體呈上升趨勢(shì)(表3)。

表3 我國(guó)地方政府債務(wù)主體情況統(tǒng)計(jì)

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于各省統(tǒng)計(jì)公報(bào)(2010～2017)、各省統(tǒng)計(jì)年鑒(2010～2017)、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)。表4～7同。

2.3 債務(wù)資金流向

我國(guó)地方政府債務(wù)資金的主要流向包括市政建設(shè)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、土地收儲(chǔ)等。如表4所示，我國(guó)地方政府債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)，其次用于交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)，再其次用于土地收儲(chǔ)。

表4 我國(guó)地方政府債務(wù)主要資金流向情況統(tǒng)計(jì)

2.4 債務(wù)資金的來(lái)源

我國(guó)地方政府債務(wù)資金來(lái)源包括銀行貸款、發(fā)行債券籌集資金、上級(jí)財(cái)政撥款、其他單位和個(gè)人的借款等。由于相關(guān)數(shù)據(jù)的缺失，僅討論銀行貸款和發(fā)行債券2個(gè)渠道。我國(guó)地方政府債務(wù)主要資金來(lái)源情況如表5所示。從表5可以看出，我國(guó)地方政府債務(wù)資金主要來(lái)源是銀行貸款，發(fā)行債券所占比重較小。

表5 我國(guó)地方政府債務(wù)主要資金來(lái)源情況統(tǒng)計(jì)

3 地方政府債務(wù)分布狀態(tài)分析

3.1 政府層級(jí)

我國(guó)將地方政府債務(wù)按政府層級(jí)結(jié)構(gòu)劃分為省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)3級(jí)。我國(guó)地方政府債務(wù)政府層級(jí)分布情況如表6所示。從表6可以看出，市級(jí)債務(wù)所占比重平均值最高，為42.37%；其次是縣級(jí)債務(wù)，為32.74%；再其次是省級(jí)債務(wù)，為24.21%。此外，省級(jí)債務(wù)所占比重在2014年大幅下降，而縣級(jí)債務(wù)所占比重呈現(xiàn)大幅上升趨勢(shì)，這主要是因?yàn)?014年預(yù)算法的修訂使地方政府發(fā)債合法化，為了改善基層公共設(shè)施，導(dǎo)致縣級(jí)政府債務(wù)增加迅速。

表6 我國(guó)地方政府債務(wù)政府層級(jí)分布情況統(tǒng)計(jì)

3.2 區(qū)域?qū)蛹?jí)

我國(guó)地方政府債務(wù)區(qū)域?qū)蛹?jí)分布情況如表7所示。從表7可以看出，我國(guó)東部地區(qū)省份的地方政府債務(wù)規(guī)模要高于中、西部地區(qū)，而西部地區(qū)又高于中部地區(qū)。這是由于東部發(fā)達(dá)省份較多，基礎(chǔ)設(shè)施和道路交通設(shè)施建設(shè)等方面的資金需求較大。同時(shí)，西部地區(qū)相對(duì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求比中部地區(qū)大。從我國(guó)2016年30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的地方債務(wù)余額、負(fù)債率、債務(wù)率來(lái)看，負(fù)債率超過(guò)“國(guó)際警戒線”的有6個(gè)省，分別是貴州省、青海省、云南省、海南省、寧夏和內(nèi)蒙古自治區(qū)，且債務(wù)率都在200%以上。除海南省外，其余5省都屬于西部地區(qū)，可見(jiàn)我國(guó)西部地區(qū)地方政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，應(yīng)該引起足夠重視。從整體上看，我國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的平均負(fù)債率為24.72%，平均債務(wù)率為224.5%(表8)。因此，我國(guó)地方政府債務(wù)在總體上屬于可控范圍，但是還債壓力很大，需要謹(jǐn)防地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

表7 我國(guó)地方政府債務(wù)區(qū)域分布情況統(tǒng)計(jì)表

表8 2016年我國(guó)地方政府財(cái)政情況統(tǒng)計(jì)表

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于各省統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)和Wind數(shù)據(jù)庫(kù)。

4 結(jié)論及對(duì)策建議

4.1 結(jié)論

我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模處于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)紅線內(nèi)，屬安全范圍，但是債務(wù)率已經(jīng)達(dá)到289.16%，情況不容樂(lè)觀；地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)上漲，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)所占比重最大；地方融資平臺(tái)在地方政府債務(wù)主體中占比最高；地方政府債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)，其次用于交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)，再其次用于土地收儲(chǔ)；地方政府債務(wù)資金主要來(lái)源是銀行貸款，發(fā)行債券所占比重較?。辉谑?、市、縣3級(jí)地方政府債務(wù)中，市級(jí)債務(wù)所占比重最大；區(qū)域?qū)蛹?jí)方面，東部地區(qū)地方債務(wù)規(guī)模最大、西部地區(qū)次之、中部地區(qū)最小。

4.2 對(duì)策建議

1)明確中央和地方事權(quán)，完善債務(wù)體制機(jī)制 按照誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，建立健全地方政府的債務(wù)償負(fù)責(zé)任機(jī)制，明確債務(wù)償付責(zé)任。在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，以“營(yíng)改增”為契機(jī)，推動(dòng)我國(guó)稅制改革，建立科學(xué)的地方稅體系，適當(dāng)提高地方政府的稅收收入占比。要著重開(kāi)辟市、縣級(jí)政府財(cái)政收入來(lái)源，緩解其財(cái)政壓力，從而減少地方政府債務(wù)。同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大中央政府的轉(zhuǎn)移支付比重，尤其是對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)傾斜。同時(shí)，應(yīng)積極推動(dòng)我國(guó)財(cái)政體制的法制化、規(guī)范化，用法律來(lái)規(guī)范我國(guó)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)及轉(zhuǎn)移支付制度，達(dá)到約束地方政府發(fā)債行為的目的。

2)嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)的整體規(guī)模，完善我國(guó)政府官員考核制度 雖然近年來(lái)我國(guó)地方債規(guī)模相對(duì)比較穩(wěn)定，但是債務(wù)基數(shù)龐大。因此，要嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)的規(guī)模，逐漸消化存量債務(wù)。同時(shí)進(jìn)一步完善政府官員考核制度，在逐漸弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的同時(shí)，加強(qiáng)地方債務(wù)指標(biāo)的比重，使“政績(jī)工程”、“新官不理舊賬”等現(xiàn)象得以從根本上消除。通過(guò)制度的創(chuàng)新來(lái)引導(dǎo)地方政府放棄粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，向集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型。

3)提高地方政府債務(wù)管理的透明度，明確政府權(quán)責(zé)界限 首先，應(yīng)該統(tǒng)一地方債統(tǒng)計(jì)口徑，由財(cái)政局定期發(fā)布地方政府債務(wù)相關(guān)情況，使地方政府債務(wù)透明化。其次，嚴(yán)格控制地方政府發(fā)債規(guī)模，謹(jǐn)慎防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，還需要明確地方政府的權(quán)責(zé)和界限，建立相對(duì)科學(xué)的地方債務(wù)管理制度，避免責(zé)任推諉的現(xiàn)象發(fā)生。

4)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制 首先，為了更好地預(yù)判地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間分布，應(yīng)建立關(guān)于地方政府的信用評(píng)級(jí)制度。其次，利用科學(xué)的方法選取風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和評(píng)價(jià)體系，通過(guò)這些評(píng)價(jià)指標(biāo)可以使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加容易被識(shí)別，進(jìn)而采取措施規(guī)避地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，新預(yù)算法允許地方政府發(fā)行債務(wù)，并且將地方政府債務(wù)納入了地方政府預(yù)算。因此，要建立地方政府債務(wù)預(yù)算編制體系，使地方政府債務(wù)編制公開(kāi)、透明地出現(xiàn)在政府預(yù)算體制內(nèi)。