深度貧困地區(qū)高質量可持續(xù)綠色脫貧路徑—山西呂梁集中連片特困山區(qū)攻堅深度貧困調研

_中央黨校中青二班三支部山西調研組

當前我國脫貧攻堅的主要難點是深度貧困問題，確保深度貧困地區(qū)和貧困群眾同全國人民一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。黨的十九大報告指出，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)要“重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務”。

向新時代交一份攻克深度貧困堡壘的滿意答卷，需要全黨全國全社會共同努力。如何把握深度貧困的特殊性和規(guī)律性、探索攻堅深度貧困的有效路徑？調研組深入山西呂梁集中連片特困山區(qū)，通過對5個貧困縣16個貧困村22戶貧困戶進村入戶調研，形成了對山西深度貧困地區(qū)高質量、可持續(xù)、綠色脫貧做法的研究總結，同時對全國攻堅深度貧困路徑提出建議。

一、調研方向選擇

脫貧攻堅是一個大課題，調研組為什么選擇以深度貧困攻堅為調研方向、以山西呂梁山區(qū)為調研地點？

（一）脫貧攻堅是一場硬仗，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅是硬仗中的硬仗，亟須研究破解深度貧困之策

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，確立了到2020年現(xiàn)行標準下貧困人口脫貧、貧困縣全部“摘帽”、消除區(qū)域性整體貧困的目標。在精準扶貧精準脫貧基本方略下，全國打響脫貧攻堅戰(zhàn)，5年累計脫貧6000多萬人。

與此同時，我國脫貧攻堅任務仍然十分艱巨，深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅的堅中之堅。從結構上看，現(xiàn)有貧困大都是自然條件差、經(jīng)濟基礎弱、貧困程度深的地區(qū)和“無業(yè)可扶、無力脫貧”的群眾，是越來越難啃的硬骨頭。全國最困難的20%的貧困縣貧困發(fā)生率平均在23%，全國12.8萬個建檔立卡貧困村居住著60%的貧困人口。

2017年6月，習近平總書記在山西主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會，集中研究破解深度貧困之策，指出目前脫貧攻堅的主要難點是深度貧困，對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅提出了八項要求。

在此背景下，調研組選擇深度貧困攻堅作為調研的主方向。

（二）山西省的做法有借鑒意義

山西省在全國率先識別深度貧困地區(qū)和人口，出臺深度貧困脫貧攻堅意見，精準分類推進深度貧困地區(qū)脫貧。一些創(chuàng)新舉措和政策成效得到習近平總書記的肯定，對全國其他深度貧困地區(qū)有借鑒意義。

深度貧困地區(qū)如期脫貧，既有艱巨性又有緊迫性。2017年9月底，中央下發(fā)《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》，明確中央重點支持“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)，省負總責解決區(qū)域內深度貧困問題，要求各省明確本區(qū)域內深度貧困地區(qū)，制定專項計劃。這是當前各省、市、自治區(qū)黨委政府的重點工作之一。作為深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會召開所在地，山西攻堅深度貧困起步早、政策新、措施實、成效初顯，值得調研。

山西省是全國脫貧攻堅重要戰(zhàn)場。全國14個集中連片特困地區(qū)，山西就有2個；全省119個縣（市、區(qū)）中有58個貧困縣7933個貧困村，貧困發(fā)生率高于全國；144.2萬貧困人口集中分布在生態(tài)環(huán)境脆弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、基礎設施薄弱、公共服務不足的山區(qū)。

2017年上半年，山西省通過大數(shù)據(jù)分析和實地調研，識別確定了10個縣為深度貧困縣、3350個村為深度貧困自然村、28.47萬人為深度貧困人口。2017年6月初，山西省委省政府率全國之先出臺了《聚焦深度貧困集中力量攻堅的若干意見》。習近平總書記2017年6月視察山西時，肯定山西攻堅深度貧困所采取的10條政策意見靶向是準的，肯定了山西生態(tài)扶貧模式。在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會后，山西又將若干意見進一步細化成21條攻堅舉措。

調研組在國務院扶貧辦進行前期調研時，相關司局也建議調研組對習近平總書記視察的山西深度貧困地區(qū)進行回訪，看一看當?shù)貙α暯娇倳浌陨疃蓉毨У闹甘韭鋵嵉迷趺礃?，看看率先聚焦深度貧困攻堅的山西進展如何，為全國提供借鑒。

二、調研主題思考

調研組認為，呂梁山區(qū)深度貧困脫貧攻堅，探索的是一條高質量、可持續(xù)、綠色脫貧道路。跳出山西站在全國研究山西攻堅深度貧困的經(jīng)驗做法，調研組形成了對攻堅深度貧困的思考。

（一）攻堅深度貧困，要從致貧原因上發(fā)力，首先以精準方略識別深度貧困

在國務院扶貧辦調研時，相關司局介紹說，從各省攻堅深度貧困的工作進展看，目前不足的是對深度貧困的識別不夠。在山西，因人因地對扶貧對象精準施策。有勞動能力的開發(fā)式幫扶，無勞動能力的政策保障兜底；因生態(tài)環(huán)境脆弱致貧的整村搬遷，土地不適宜耕種的退耕還林生態(tài)造林扶貧；有條件的地方立足脫貧、著眼小康，以鄉(xiāng)村振興為最高目標，高質量脫貧，基礎薄弱的地方通過整村提升，創(chuàng)造脫貧基礎條件。

山西做法的啟示是，推進深度貧困地區(qū)脫貧攻堅，需要找準導致深度貧困的主要原因，緊盯最困難的地方，瞄準最困難的群體，扭住最急需解決的問題，以精準方略貫穿深度貧困地區(qū)脫貧全過程。

（二）攻堅深度貧困，要從管長遠著眼，力爭實現(xiàn)高質量、可持續(xù)、綠色脫貧

深度貧困地區(qū)脫貧攻堅，既是到2020年必須完成的任務，也是通向農村現(xiàn)代化的關鍵一步。既要看眼前立竿見影的脫貧效果，也要確保脫貧的高質量和可持續(xù)性，防止因脫貧舉措的短期性造成未來人為的返貧。

山西堅持生態(tài)治理與深度貧困脫貧攻堅緊密結合，以深度貧困村、貧困戶為主體，探索建立集體林地所有權、承包權、經(jīng)營權分置運行機制，鼓勵和支持貧困戶以林地經(jīng)營權、林木所有權、財政補助資金等資產(chǎn)量化入股合作社，將荒山荒坡變?yōu)橛谰玫木G水青山，將綠水青山變?yōu)樨毨Т遑毨艨沙掷m(xù)利用的金山銀山，讓貧困戶既通過勞動增收又通過資產(chǎn)增收，既收獲眼前紅利又收獲長遠環(huán)境紅利。

山西做法的啟示是，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅，要處理好脫貧速度和質量的關系，力爭實現(xiàn)高質量、可持續(xù)、綠色脫貧。貧困戶生存的環(huán)境是他們及子孫后代共同的家園，也是他們脫貧致富的重要資源，要將綠色發(fā)展理念貫穿于脫貧攻堅中，協(xié)調推進深度貧困地區(qū)脫貧攻堅與生態(tài)環(huán)境保護治理相結合，實現(xiàn)綠色脫貧。深度貧困地區(qū)圍繞脫貧發(fā)展產(chǎn)業(yè)時，要加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，著眼于長遠，重點發(fā)展貧困人口能夠長期受益、市場風險可控的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)高質量脫貧。

（三）攻堅深度貧困，要在扶志、扶智上下功夫，激發(fā)貧困戶脫貧致富的內生動力

許多深度貧困地區(qū)長期封閉，社會文明程度低，一些貧困戶“靠著墻根曬太陽，等著干部送政策”，脫貧內生動力不足。山西創(chuàng)新幫扶機制，改變簡單給錢給物給牛羊的做法，把落實幫扶措施與貧困人口參與相掛鉤，采用生產(chǎn)獎補、勞務補助、以工代賑等辦法，激發(fā)和帶動廣大貧困戶依靠勞動脫貧致富。山西深度貧困的呂梁、太行山區(qū)成功打造出“呂梁山護工”“天鎮(zhèn)保姆”等特色勞務品牌。呂梁市計劃在“十三五”期間完成6萬護工護理和家政培訓就業(yè)，帶動60000戶貧困家庭實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

山西做法的啟示是，扶智強本領，扶志增活力。深度貧困地區(qū)脫貧攻堅要注重激發(fā)貧困群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，注重提高貧困地區(qū)和貧困群眾的自我發(fā)展能力，培育貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務工經(jīng)商的基本技能。

（四）攻堅深度貧困，要以完善制度為根本，強化制度性安排，鞏固脫貧成果

以因病致貧返貧這一突出難題為例，2017年全國因病致貧、因病返貧的貧困戶553萬戶、734萬人，光靠臨時性救助不能長遠解決這一難題。2017年7月山西省頒布《農村建檔立卡貧困人口醫(yī)療保障幫扶方案》，這項創(chuàng)新性制度安排，通過基本醫(yī)保、大病保險和補充醫(yī)療保險“三保險”，實行貧困戶住院自付“136”控費機制，即縣級醫(yī)院住院費用個人年度負擔總額不超過1000元、市級醫(yī)院不超過3000元、省級醫(yī)院不超過6000元、超過部分由醫(yī)保基金兜底報銷，確保貧困戶住院費用報銷比例超過90%，財政為此每年投入11.7億元。

山西做法的啟示是，運動式扶貧可能會有短期的脫貧效果，但制度性扶貧才能形成脫貧的長效工作機制保障。要創(chuàng)新深度貧困地區(qū)精準脫貧的制度安排，進一步完善民生保障制度、改革財政扶貧投入、貧困地區(qū)基礎設施建設投資、金融扶貧、農村土地等制度安排，以管長久的制度鞏固脫貧成效。

三、調研政策建議

從全國看，推進深度貧困地區(qū)脫貧攻堅應處理好四大關系。

（一）難與不難

深度貧困地區(qū)是當前脫貧攻堅的堅中之堅，需要采取超常規(guī)舉措，增強如期脫貧的信心。調研組也注意到，由于過去貧困縣自上而下的認定機制，少數(shù)戴著“貧困”帽子的縣區(qū)實際上財力相對充足，加上政績考核體系的變化，人財物集中投向脫貧，脫貧難度不是太大。這容易使基層急于提前完成任務患上“急躁癥”，或放慢速度排隊脫貧患上“拖延癥”。要正確對待脫貧攻堅中的難與不難，堅持標準、實事求是，加強過程管控，堅決不搞形式主義的脫貧。

（二）貧與不貧

根據(jù)深度貧困地區(qū)脫貧的需要，新出臺的政策、項目、資金集中向深度貧困地區(qū)和深度貧困戶傾斜。非深度貧困村或非貧困村經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)基礎、管理水平相對稍強一些，貧困人口少一些，有一些力量自己來推進脫貧工作。但調研組看到，在一些地方，部分深度貧困村與非深度貧困村、深度貧困戶與非深度貧困戶，并非有很大差別?，F(xiàn)實中存在非貧困戶纏著村干部無理討要深度貧困戶搬遷優(yōu)惠政策現(xiàn)象，少數(shù)非深度貧困村和非深度貧困戶已經(jīng)表現(xiàn)出對政策向深度貧困脫貧傾斜的心理不平衡，貧困戶與非貧困戶之間、非貧困戶與村干部之間出現(xiàn)了新的矛盾，增加了新的不和諧因素。因此，要處理好貧與不貧的關系，既要突出深度貧困的重點難點，也要貫徹協(xié)調發(fā)展理念，防止出現(xiàn)脫貧中的“按下葫蘆浮起瓢”，不讓一個地區(qū)、一個人在小康進程中掉隊。

（三）近與遠

黨的十九大報告在對決勝全面建成小康社會作出部署的同時，也明確了分兩步走全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新目標。調研組看到，目前基層干部的精力基本上全放在脫貧上，但對一市一縣來說應注意發(fā)展規(guī)劃的長短結合，統(tǒng)籌推進脫貧攻堅短期任務和長遠發(fā)展。首先要集中力量解決短期問題，確保如期實現(xiàn)脫貧摘帽；其次要分步解決長期問題。一些制約發(fā)展的長期問題若解決不好，也會影響短期脫貧的鞏固。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，扶貧開發(fā)將從解決絕對貧困問題轉入緩解相對貧困問題，將由集中解決農村貧困轉入統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困的新階段，這需要進行前瞻性研究，提前謀劃2020年后的扶貧工作。

處理好近與遠的關系，還包括扶貧舉措成效的近與遠問題。呂梁市前幾年發(fā)展較快的紅棗產(chǎn)業(yè)曾被作為成效顯著的脫貧產(chǎn)業(yè)。然而調研組看到，2017年過了初冬還有大量的鮮棗掛在樹上，遇到賣難困境。脫貧產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)風險，貧困戶就面臨返貧威脅。把握市場規(guī)律，發(fā)展貧困戶可長期受益的產(chǎn)業(yè)，仍然是解決“三農”問題的重大課題。

（四）好與實

以深度貧困地區(qū)脫貧為目標，從中央到地方都出臺了一系列含金量高的政策，但好的政策落地仍需跨越“最后一公里”的障礙。以光伏扶貧為例，光伏扶貧是國務院扶貧辦等部委在全國鋪開的扶貧模式，通過中央財政對光伏電價的補貼，讓貧困村貧困戶直接從光伏發(fā)電收益中獲利。調研組調研發(fā)現(xiàn)，光伏扶貧初衷良好，卻遇到了電價補貼兩年難以到位的問題。截至2017年10月底，山西省712座村級光伏扶貧電站并網(wǎng)累計發(fā)電1億度，其中只有61座、0.58萬千瓦電站領取電價補貼149萬元，其余651座、17萬千瓦電站應補而未補的電價補貼為4734萬元；19座、57萬千瓦的集中光伏扶貧電站并網(wǎng)累計發(fā)電2億度，均未取得補貼，應補而未補8575萬元。又如頗具山西特色的生態(tài)造林扶貧，也受限于造林指標計劃總控，影響對貧困村貧困戶的覆蓋面。因此，一項好的扶貧政策執(zhí)行到位，需要在“最后一公里”處改革，需要在頂層設計中考慮減少基層落實的行政成本，讓好政策實實在在落地。