民事“案多人少”的可能破解之徑
——基于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)踐觀察

安 琪

毋庸置疑,有社會(huì)就有糾紛,價(jià)值差異與利益分歧是人類社會(huì)的一種普適現(xiàn)象與客觀存在,特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,糾紛數(shù)量必然會(huì)有所增加,人們也在不斷探索解決糾紛的最佳途徑。糾紛的處理方式包括法院外當(dāng)事人之間的協(xié)商、交涉、和解和第三者介入的調(diào)解、仲裁、行政決定、法院內(nèi)和解、調(diào)解和審判等。而近年來,有關(guān)我國司法系統(tǒng)正在經(jīng)歷“案多人少”的討論之聲不絕于耳,實(shí)務(wù)界與理論界在論述涉及“案多人少”現(xiàn)象的內(nèi)容時(shí),無不“談虎色變”,將其視為我國當(dāng)下不容忽視的嚴(yán)峻命題。從應(yīng)對(duì)之策而言,探索多元糾紛解決機(jī)制是應(yīng)對(duì)當(dāng)下司法資源短缺的有效之徑。早在1963年,浙江楓橋便在實(shí)踐中探索出依靠群眾就地化解矛盾的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,而這一從源頭治理矛盾、發(fā)揮多方主體力量解決糾紛的成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國,具有相當(dāng)重大的理論研究意義及實(shí)踐價(jià)值。①孟建柱:《加強(qiáng)和創(chuàng)新群眾工作 為全面建成小康社會(huì)創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境——紀(jì)念毛澤東同志批示楓橋經(jīng)驗(yàn)50周年》,載《求是》2013年第21期。下文在對(duì)我國當(dāng)下“案多人少”現(xiàn)象及背后的成因予以充分討論的基礎(chǔ)上,將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與解決我國日益尖銳的“人案矛盾”相結(jié)合,繼而提出我國破解“案多人少”命題的可循之徑,以就教于同仁。

一、我國民事“案多人少”現(xiàn)象的基本描述

雖然在“中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)(CNKI)”中以“案多人少”為主題詞查詢得到的學(xué)術(shù)論文檢索結(jié)果共有825篇,但以“案多人少”為篇名在所檢索到的相關(guān)結(jié)果中僅查詢到48篇文獻(xiàn),可見,絕大多數(shù)的文獻(xiàn)并未將“案多人少”作為論述內(nèi)容的重心,而是僅將其作為論述的背景或所欲解決的問題提出,較少將其作為文章的研究中心,缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性的描述。故下文將以改革開放至今作為時(shí)間軸,考察“案多人少”現(xiàn)象最為顯著的民事領(lǐng)域,對(duì)我國民事案件的數(shù)量整體變化情況進(jìn)行考察,試圖通過圖表的方式就民事案件的絕對(duì)數(shù)量、整體增長率、法官辦案量等幾個(gè)關(guān)鍵性要素予以梳理,并歸納出我國近四十年來的民事案件數(shù)量及法官工作負(fù)荷的變化特征。

(一)民事案件數(shù)量變化的總體樣態(tài)

筆者通過查閱《中國法律年鑒》及最高人民法院工作報(bào)告中所公布的數(shù)據(jù),對(duì)我國自改革開放以來的民事案件數(shù)量進(jìn)行了統(tǒng)計(jì),并通過計(jì)算案件凈增長量與增長率的變化,對(duì)這一時(shí)期我國民事案件的增長率變化進(jìn)行了計(jì)算統(tǒng)計(jì)。為了使這一數(shù)量變遷情況更為直觀,下文還以折線圖的形式將相關(guān)數(shù)據(jù)的變化情況予以呈現(xiàn)。

表1 1978—2016年我國民事案件總量及增長率變化圖

續(xù)表

表2 1978—2016年全國民事案件總量變化折線圖(單位:件)

表3 1978—2016年民事案件增長率變化折線圖(單位:百分比)

從上述幾個(gè)圖表中不難發(fā)現(xiàn),自改革開放以來,我國民事訴訟案件總體上呈現(xiàn)快速增長的趨勢(shì),與1978年30余萬件的民事案件相比,2016年的1076萬件民事案件為前者的近36倍,從絕對(duì)數(shù)量來看,增長態(tài)勢(shì)相當(dāng)顯著。增長率雖然偶有幾年為負(fù)值,但絕大多數(shù)的年份為正增長,年平均增長率多達(dá)10.36%。其中,增長率達(dá)到兩位數(shù)的年份有18年,這意味著有近一半的年份(48.65%)民事案件有著兩位數(shù)的增長率,增長的絕對(duì)值與增長率看起來都相當(dāng)龐大。

但同時(shí),我國這一時(shí)期的民事案件數(shù)量增長并非為線性,波動(dòng)幅度頗為顯著,這在增長率的圖表中表現(xiàn)得更為明顯。根據(jù)民事案件的變化態(tài)勢(shì),我們可將其劃分為以下幾個(gè)階段:(1)快速增長階段(1978—1996):改革開放初期,我國司法體系百廢待興,在此階段經(jīng)歷了法院重建、立法發(fā)展等重大變革,公民通過訴訟解決糾紛的方式也開始逐步出現(xiàn)并被廣泛接納,這一階段的總體特征為民事案件的迅速增長,除卻1990年—2.66%的負(fù)增長率外,其他年份的增長率為正增長,且有占比77.78%的年份增長率達(dá)到兩位數(shù),峰值年份的增長率甚至達(dá)到了45.07%;(2)相對(duì)穩(wěn)定階段(1997—2006):民事案件數(shù)量在這一階段進(jìn)入較為平緩階段,其中2000—2004年甚至連續(xù)5年出現(xiàn)負(fù)增長的情形,即便在正增長的年份,增長率均未超過5%,呈現(xiàn)出相對(duì)穩(wěn)定的案件數(shù)量變化情形;(3)再增長階段(2007—2016):經(jīng)歷了近10年的穩(wěn)定期后,我國民事案件數(shù)量再次進(jìn)入了快速增長的階段,與上述兩個(gè)階段相比,此階段的增長率無一年出現(xiàn)負(fù)增長的情形,平均增長率高達(dá)9.44%,特別是2015年的增長率已經(jīng)再次達(dá)到1996年的增長水平,增長率達(dá)到15.74%,呈現(xiàn)出民事案件的第二個(gè)案件增長高峰期。

總體來看,我國民事案件數(shù)量經(jīng)歷了毋庸置疑的增長,就增長速率而言,在改革開放初期呈現(xiàn)快速的增長態(tài)勢(shì),隨后經(jīng)歷了近十年的平緩期,在近十年再次步入了高速增長的軌道中。但同時(shí),我國的法官數(shù)量也在不斷上升,法官的工作負(fù)荷的變化情況是判斷“案多人少”的另一顯性標(biāo)準(zhǔn)。

(二)法官辦案負(fù)荷的變化情況

1978年十一屆三中全會(huì)之后,我國司法系統(tǒng)開始了重建與機(jī)構(gòu)調(diào)整,在這一時(shí)期,中央的口號(hào)為“調(diào)集足夠數(shù)量的優(yōu)秀干部充實(shí)司法部門”,在這一政策號(hào)召之下,從1981年開始,“擴(kuò)大政法隊(duì)伍,增編進(jìn)人”已經(jīng)成為各級(jí)組織、人事、編制部門的重要工作。①劉忠:《規(guī)模與內(nèi)部治理——中國法院編制變遷三十年(1978—2008)》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第5期。在這一政策指引下,法院編制數(shù)量從1978年的5.9萬人,增長至1982年的13.4萬人,②《江華傳》編審委員會(huì):《江華傳》,中共黨史出版社2007年版,第439頁。增長幅度十分顯著。而中央的擴(kuò)編趨勢(shì)隨后一直延續(xù),雖然中間出現(xiàn),政法編制精簡的時(shí)間段,但總體上政法專編持續(xù)擴(kuò)充,直至2008年,我國法院編制總額已經(jīng)達(dá)到32.7萬。③2008年時(shí)任最高人民法院院長肖揚(yáng):《新年獻(xiàn)詞》,載《人民法院報(bào)》2008年1月1日第01版。截止到2013年,在法院編制中,真正屬于法官的人員為19.6萬名。雖然其中的民事法官數(shù)量難以準(zhǔn)確計(jì)數(shù),但從實(shí)踐情況來看,民事法官人數(shù)基本上占所有法官人數(shù)的最大比例,為60%到70%左右的比例,如果按照60%的保守比例估算,我國民事法官數(shù)量在2013年也達(dá)到了近12萬的總數(shù),僅就數(shù)字而言,民事法官數(shù)量頗為龐大,與同年民事案件數(shù)量相除,得到該年份民事法官辦案量約為66.17件的平均值,單純從總體平均辦案量而言,其似乎并未達(dá)到所謂的“案多人少”的困境。但筆者這一估算相當(dāng)之粗略,不僅沒有區(qū)分一線法官數(shù)量與院長、副院長等領(lǐng)導(dǎo)層相差懸殊的辦案負(fù)荷,也沒有區(qū)分不同層級(jí)法院的辦案負(fù)荷,導(dǎo)致辦案負(fù)荷最為顯著的基層法院的一線辦案法官的數(shù)據(jù)“被平均”,所得出的結(jié)果僅具備簡單的數(shù)值意義,并不能輕易說明法官辦案的真實(shí)情況。

2014年中央深改組會(huì)議通過的《關(guān)于司法體制改革若干問題框架意見》和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》,標(biāo)志著我國法官員額試點(diǎn)工作的正式施行。截止到2017年6月,法官員額制改革在全國法院已經(jīng)得到了全面落實(shí),全國法院共遴選產(chǎn)生120138名員額法官。①靳昊、李京:《我國法官員額制改革全面完成》,載《光明日?qǐng)?bào)》2017年7月4日第04版。員額制改革所帶來的直接結(jié)果為法官人數(shù)的大幅減少,根據(jù)改革要求,各地法院在中央政法專編39%的比例內(nèi)確立法官員額,使得全國法官人數(shù)約減少40%。而通過上文對(duì)民事案件的數(shù)量描述發(fā)現(xiàn),2014年之后,我國法院經(jīng)歷了再一次的案件數(shù)量迅速增長期,以12萬名員額法官來審視,其中民事法官按照60%的比例計(jì)算約為72000名,根據(jù)上文所考察的民事案件總量,我們可估算出當(dāng)年民事法官人均辦案量為149.5件。此外,法官辦案負(fù)荷的增加也可以從最高法院工作報(bào)告中窺見端倪,最高法院上任院長王勝俊2012年和2013年的報(bào)告中,“案多人少”被認(rèn)為是“基層基礎(chǔ)工作面臨的困難”。而在現(xiàn)任最高法院院長周強(qiáng)2015年的報(bào)告中,其表述不僅未被限定范圍,而且愈趨嚴(yán)峻:案件數(shù)量從“持續(xù)增長”發(fā)展為“持續(xù)快速增長”;“案多人少、人員流失”的句子前刪去了“部分法院”的表述。全國法院平均辦案數(shù)值及官方所發(fā)布的工作報(bào)告可以反映出,法官人數(shù)減少與案件數(shù)量的驟增令我國法官工作負(fù)荷受到了前所未有的挑戰(zhàn)。

基于上文對(duì)我國民事法官數(shù)量的大體描述,我們可以看到,實(shí)際上自改革開放以來我國民事法官的數(shù)量是在逐漸增長的,中央政法專編總體呈現(xiàn)擴(kuò)充趨勢(shì)。直到法官員額制改革之后,民事入額法官數(shù)量被壓縮,這無疑會(huì)加大員額法官的工作量,特別是在員額制改革前后經(jīng)歷的民事案件數(shù)量突增期,更令我國民事法官的辦案負(fù)荷進(jìn)入了一個(gè)新的考驗(yàn)期。以江蘇江陰法院為例,從其試點(diǎn)之后的審判質(zhì)效數(shù)據(jù)來看,與去年同一時(shí)間段相比,其分別增長13.96%和9.34%。以員額法官為核心組成審判團(tuán)隊(duì)后,其中有6個(gè)團(tuán)隊(duì)結(jié)案700多件,有2個(gè)團(tuán)隊(duì)結(jié)案甚至超過800件。另一家員額制試點(diǎn)法院為貴州遵義匯川區(qū)法院,員額制改革讓法官的數(shù)量減少了48名,30人的法官隊(duì)伍與其他人員組成團(tuán)隊(duì)共同辦案,平均下來每個(gè)法官所帶的團(tuán)隊(duì)辦案253.26件,是貴州全省法官人均辦案量的5倍。②李陽:《七家試點(diǎn)法院的司改答卷——來自司法體制改革研討會(huì)的報(bào)道》,載《人民法院報(bào)》2015年12月5日第2版。在員額制試點(diǎn)地區(qū)之一的海南省法院,法官助理和書記員編制嚴(yán)重不足,案增人減的矛盾需要引入政府雇員制來調(diào)整法官隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。①劉麥:《海南省人大到省高院調(diào)研 關(guān)注司法改革為司改助力》,《南海網(wǎng)》2015年12月4日海口電,http://www.hinews.cn/news/system/2015/12/04/017979919.shtml?wscckey=e9df1d52f13b47da_1490998192,訪問日期:2018年4月20日。在員額制改革全面完成后,根據(jù)最高人民法院所公布的數(shù)據(jù),2017年上半年,全國法院12萬名法官審結(jié)888.7萬件案件,平均每個(gè)法官半年審結(jié)74件案件,全年預(yù)計(jì)審結(jié)150多件案件。這意味著,全國法官平均辦案數(shù)量為2008年的近3倍。②湯琪:《最高法:法官平均辦案數(shù)量提升至2008年的近3倍》,《中國新聞網(wǎng)》2017年8月1日北京電,http://www.chinanews.com/gn/2017/08-01/8292304.shtml,訪問日期:2018年4月20日。

(三)“案多人少”命題的實(shí)踐界定

結(jié)合前文對(duì)我國民事案件及法官辦案負(fù)荷的數(shù)據(jù)考察,我們可以作出這樣的判斷——“案多人少”命題對(duì)我國絕大多數(shù)法院是成立的,且這一司法現(xiàn)象給司法審判帶來了實(shí)質(zhì)性的影響。具體而言,筆者做出該命題的判斷依據(jù)主要為:

首先,自改革開放以來近三十年的時(shí)間軸內(nèi),我國民事案件絕對(duì)數(shù)量及增長率一直大幅度上升,雖然該數(shù)據(jù)經(jīng)歷了短暫時(shí)間的平緩期,但在近十年再次呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢(shì),特別是在實(shí)施“立案登記制”及法官員額制改革的2015年及2016年,不少地區(qū)的民事案件數(shù)量已經(jīng)達(dá)到近年來的峰值狀態(tài)。毋庸置疑,我國的民事案件數(shù)量水平已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)之龐大的數(shù)字。

其次,從法官工作負(fù)荷來看,法官群體所面臨的審案壓力無疑愈發(fā)巨大。這可以從上文的估算以及近年來的媒體報(bào)道中窺見一二,年均辦案量破千的“明星辦案法官”也折射出當(dāng)下絕大多數(shù)法官群體所面臨的近乎不可能完成的工作負(fù)荷。③例如,2009年,浙江省義烏市人民法院26歲的女法官胡芳芬年度辦案798件,2009年3月,一名法官當(dāng)天的開庭達(dá)35個(gè)。2009年,東莞市第一人民法院全院一線辦案法官101人,法官人均結(jié)案418件。其中,該院劉曉宇法官共審結(jié)案件1658件,而盧建文法官作為“辦案冠軍”共辦執(zhí)行案件1924件,平均每天結(jié)案5.2件。詳見報(bào)道:李莉、余建華:《內(nèi)外兼修應(yīng)對(duì)訴訟“井噴”——對(duì)浙江金華兩級(jí)法院加強(qiáng)管理應(yīng)對(duì)案多人少的調(diào)查》,載《人民法院報(bào)》2010年6月3日第05版;《人均結(jié)案418件 “千案戶”與日俱增 多數(shù)法官健康堪憂——東莞法院“案多人少”問題突出》,載《人民法院報(bào)》2010年3月7日第03版。雖然在民事案件絕對(duì)數(shù)量上升的同時(shí),法官人員編制也在擴(kuò)大,但似乎所帶來的緩解效果并不顯著。可以看到,相較于民事案件的快速增長,以法官人數(shù)為代表的我國民事司法資源呈現(xiàn)出捉襟見肘的窘態(tài)。

最后,民事案件的絕對(duì)數(shù)量增長以及民事法官辦案負(fù)荷的加大,已經(jīng)對(duì)我國民事司法產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。我國愈發(fā)突出的“人案矛盾”的實(shí)踐表現(xiàn)在:在我國當(dāng)下法院系統(tǒng)中,除了極個(gè)別地區(qū)的法院外,基本上都在不同程度上出現(xiàn)法官加班的現(xiàn)象。民事案件數(shù)量水平已經(jīng)令法院系統(tǒng)的審判精力基本耗盡,使得很多民事法官群體無法在正常工作時(shí)間內(nèi)完成審判工作,只能無奈地借助于加班等方式完成工作,而一旦民事案件再次增長,則極有可能連這一非常規(guī)方式也無法再作出應(yīng)對(duì),不得不說這是一種危險(xiǎn)的訊號(hào)。且相較于以往,越來越多的案件無法在法定期限內(nèi)及時(shí)審結(jié)完成,這表明我國民事司法已經(jīng)進(jìn)入全面化的人案矛盾突出的時(shí)期。

可見,“案多人少”命題放置在我國當(dāng)下的實(shí)踐語境中無疑是成立的,且該命題已經(jīng)開始影響正常的審判工作,民事審判與司法資源之間的矛盾變得愈發(fā)激化。而解決我國“案多人少”命題的關(guān)鍵之處在于尋找涌入法院的案件數(shù)量增長背后的原因,進(jìn)而對(duì)民事數(shù)量這一增長變化是否還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)予以預(yù)測(cè)分析,以提出更好的應(yīng)對(duì)機(jī)制。誠然,與案件數(shù)量增長相關(guān)的因素可謂是多方面共同作用的產(chǎn)物,但在筆者看來,造成這一現(xiàn)象的一項(xiàng)關(guān)鍵誘因在于將所出現(xiàn)的糾紛未通過有效的多元途徑予以化解,致使法院成為了解決糾紛的最主要的主體,有關(guān)這一原因的解析將在下文作具體闡釋。

二、“案多人少”的重要促因:傳統(tǒng)糾紛解決方式的式微

(一)以情理為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)糾紛解決模式

在我國傳統(tǒng)法律文化中,以儒家倫理為核心的中國傳統(tǒng)文化含攝著極為豐富的倫理觀念和習(xí)慣在“禮之用,和為貴”等理念之下,促成了國人對(duì)于糾紛的處理方式主要以調(diào)和的方式為主,盡量避免其沖突化?！啊Y’的概念充分體現(xiàn)了中國封建社會(huì)中法的含義”,①[美]R.M.昂格爾:《現(xiàn)代社會(huì)中的法律》,吳玉章、周漢華譯,譯林出版社2001年版,第88頁。在“禮”的倡導(dǎo)之下,對(duì)于矛盾的解釋多借助于道德規(guī)范、禮數(shù)規(guī)范下的和解機(jī)制,這使得調(diào)解在我國一直有著廣泛的適用面,民間解決爭端,最先考慮“情”,其次是“禮”,然后是“理”,最后才訴諸“法”。②[法]勒內(nèi)·達(dá)維德著:《當(dāng)代主要法律體系》,漆竹生譯,上海譯文出版社1984年版,第486頁。不僅如此,中國傳統(tǒng)文化還信奉“以訟為恥”的觀念,甚至統(tǒng)治者或家族勢(shì)力也主張盡力避免用訴訟手段解決沖突。①費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土中國》,北京大學(xué)出版社2012年版,第66～67頁。

改革開放之后,我國社會(huì)逐漸向法治社會(huì)軌道邁進(jìn)。在中國傳統(tǒng)社會(huì)中似乎與普通公眾相隔甚遠(yuǎn)的法律,開始逐漸步入人們的社會(huì)生活。法律現(xiàn)代化是社會(huì)現(xiàn)代化中最為核心的內(nèi)容之一,在這樣一種背景之下,我們還是可以看到現(xiàn)代化法律與我國傳統(tǒng)文化之間的沖突,或稱之為差異,可以說,我國傳統(tǒng)模式下對(duì)訴訟諱莫如深的狀態(tài)一直延續(xù)到我國的近現(xiàn)代生活中,以情理取向的行為模式使得傳統(tǒng)的糾紛解決過程主要立足于恢復(fù)或調(diào)整糾紛雙方的關(guān)系,而非從一般規(guī)范來判斷某一件事情的是非曲直。②[德]托馬斯·萊賽爾:《法社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》(第四版),高旭軍等譯,上海人民出版社2008年版,第256～257頁。

這一方面體現(xiàn)為即便是在訴訟、仲裁、調(diào)解等第三方主導(dǎo)型糾紛解決機(jī)制高度發(fā)達(dá)的當(dāng)下,個(gè)體實(shí)踐通過自決來解決人機(jī)沖突依然在日常生活中起到了較為普遍的作用。例如,曾有學(xué)者通過對(duì)北京市區(qū)1124名居民調(diào)查發(fā)現(xiàn),有43%的市民在面臨糾紛時(shí)首選自我解決,而選擇求助于第三方的比例為36%。③[美]麥宜生:《市民生活中的法律》,王平譯,載郭星華、陸益龍等:《法律與社會(huì)——社會(huì)學(xué)和法學(xué)的視角》,中國人民大學(xué)出版社2004年版,第92～93頁。而這一樂于選擇自行解決糾紛的傾向在其他學(xué)者的研究中也能得到對(duì)照。但從特征與解決方面考量,糾紛雙方選擇自決機(jī)制存在非規(guī)范性、非理性性等特征,易將糾紛解決過程演變?yōu)閺?fù)雜的事件,特別是對(duì)處于弱勢(shì)的當(dāng)事人而言,自決機(jī)制易使其陷入不利狀態(tài),且其履行完全依賴于道德層面的束縛,也令糾紛當(dāng)事人的利益實(shí)現(xiàn)途徑困難重重,諸多自決機(jī)制的自身缺陷使得訴諸于第三方主導(dǎo)下的糾紛解決顯得更具有可選擇的優(yōu)勢(shì)。

另一方面,我國建國之后糾紛解決機(jī)制中的多元化機(jī)構(gòu)設(shè)立,特別注重民間調(diào)解方式在解決糾紛中的運(yùn)用,也是我國傳統(tǒng)文化中對(duì)糾紛解決方式選擇喜好的體現(xiàn)之一。在諸多民間糾紛解決機(jī)制中,最為典型的為人民調(diào)解委員會(huì),我國人民調(diào)解委員會(huì)被定義為調(diào)解民間糾紛的群眾性組織,作為居民自治組織下屬的委員會(huì)而開展活動(dòng),在城市中為居民委員會(huì),在農(nóng)村中為村民委員會(huì),是我國在鄉(xiāng)土秩序基本瓦解基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)民間糾紛自治化解的基本形式。在20世紀(jì)50年代設(shè)立之初,它被認(rèn)為是固有法以來中國文化傳統(tǒng)與中國社會(huì)主義相結(jié)合的精華,被賦予了諸多褒獎(jiǎng)之詞。從運(yùn)行情況來看,雖然人民調(diào)解委員會(huì)的主要功能為解決糾紛,但也會(huì)處理一些其他事務(wù)。在地區(qū)和單位產(chǎn)生了糾紛的場(chǎng)合,以自愿原則予以調(diào)解性的解決,其意義不僅僅停留在對(duì)個(gè)別糾紛的解決上,而且具有宣傳、教育和防止犯罪等多重意義;也通過與某一時(shí)期的中心政策相關(guān)聯(lián)而解決糾紛作為宣傳與教育的機(jī)會(huì),起到一種使基層(群眾)組織化和動(dòng)員起來的作用。①[日]高見澤磨:《現(xiàn)代中國的糾紛與法》,何勤華、李秀清、曲陽譯,法律出版社2003年版,第58～59頁。在1980年,《人民調(diào)解委員會(huì)暫行通則》頒布,1982年憲法中人民調(diào)解被規(guī)定為法定的法律制度,同年,《民事訴訟法(試行)》中也對(duì)其性質(zhì)作了法律上的定義,這標(biāo)志著人民調(diào)解委員會(huì)制度在憲法及法律層面得到了真正意義上的確立,而這一制度也在這一時(shí)期得到了最大程度的發(fā)展。有數(shù)據(jù)顯示,1985年到1992年間,調(diào)解委員會(huì)處理的案件數(shù)量為同一時(shí)間段法院受理案件的5倍,且成功率高達(dá)91.6%。②蔣月:《人民調(diào)解制度的理論與實(shí)踐》,群眾出版社1999年版,第1～2頁。

(二)傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制的實(shí)踐弱化

雖然在很長一段時(shí)間內(nèi),我國以注重情理的傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制在實(shí)踐中發(fā)揮了極為重要的價(jià)值,但近年來,這一機(jī)制卻呈現(xiàn)出逐漸式微的樣態(tài)。筆者查閱了《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中有關(guān)人民調(diào)解委員會(huì)的情況,從表4所統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來看,人民調(diào)解委員會(huì)作為民間調(diào)解組織在20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初經(jīng)歷了非?？焖俚陌l(fā)展,1996年,當(dāng)時(shí)的人民調(diào)解委員會(huì)及調(diào)解人員的數(shù)量都達(dá)到歷史最高水平,但即便是在人民調(diào)解委員會(huì)的范圍不斷擴(kuò)大的幾年,其所處理的民間糾紛數(shù)量卻呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。在2000年以后,人民調(diào)解委員會(huì)的數(shù)量與調(diào)解人員數(shù)量都進(jìn)入到壓縮的狀態(tài),在2015年人民調(diào)解委員會(huì)及調(diào)解人員的數(shù)量都達(dá)到了歷史最低水平,這同法院所受理案件日益增多的趨勢(shì)呈現(xiàn)相逆的態(tài)勢(shì),但所處理的民間糾紛數(shù)量反而有所上升。筆者猜測(cè),處理糾紛數(shù)量上升的原因在于近年強(qiáng)調(diào)的“大調(diào)解”及司法對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo),并與訴訟機(jī)制進(jìn)行了銜接,因而這一統(tǒng)計(jì)數(shù)字中包含了部分已經(jīng)進(jìn)入司法程序的案件,但不可否認(rèn)的是,人民調(diào)解委員會(huì)在處理糾紛的過程中所起到的作用與所在的地位難以再次回到原來的水平,“以道德和情感色彩濃厚的傳統(tǒng)人民調(diào)解作為一種國家治理方式與以法律為基準(zhǔn)的審判方式相比發(fā)生了功能的弱化”,①宋明:《人民調(diào)解糾紛解決機(jī)制的法社會(huì)學(xué)研究》,中國政法大學(xué)出版社2013年版,第70頁。而越來越多的糾紛當(dāng)事人傾向于選擇司法作為解決糾紛的手段。

表4 1982—2015年我國人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解工作情況統(tǒng)計(jì)表

不僅是人民調(diào)解委員會(huì),我國很多原本承擔(dān)起糾紛處理的單位組織,也隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革與社會(huì)變遷而逐漸被司法取代,訴訟在糾紛解決方面的應(yīng)用與其他解決糾紛機(jī)制呈現(xiàn)反比,“司法訴訟的管轄權(quán)和實(shí)際作用越大,非訴訟程序的作用就會(huì)相對(duì)減弱乃至萎縮”。②江偉主編:《民事訴訟法專論》,中國人民大學(xué)出版社2005年版,第5頁。例如,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)主要依靠長老政治和村規(guī)民約來治理,但中國的現(xiàn)代化建設(shè)導(dǎo)致了村莊歷史的斷裂,人民公社制度不復(fù)存在,基層司法建設(shè)對(duì)村民自治模式與糾紛處理方式產(chǎn)生了深刻的影響;再比如,在我國經(jīng)濟(jì)體制改革前,國營企業(yè)和相當(dāng)部分的集體企業(yè)所發(fā)生的糾紛,主要是在企業(yè)的主管部門或一些行政機(jī)關(guān)中予以解決,而隨著這些部門、機(jī)關(guān)在改革中的更迭,其所承擔(dān)的對(duì)本單位所出現(xiàn)的糾紛的處理職能隨之消弭;類似的,在農(nóng)村施行生產(chǎn)責(zé)任制時(shí)期,農(nóng)村基層干部對(duì)本集體內(nèi)部所出現(xiàn)的矛盾糾紛可以起到一定程度的化解作用,村干部也具有較高的威信力,經(jīng)濟(jì)體制改革之下,在我國存續(xù)已久的集體式組織不斷被更小的單元組織所取代,在糾紛解決的處理能力方面也顯得越發(fā)疲力,而原有糾紛解決路徑趨于弱化,使得法院在此時(shí)發(fā)揮了更為關(guān)鍵的糾紛解決功能。

從以上幾個(gè)有關(guān)非訴訟糾紛解決制度的梳理之中,不難發(fā)現(xiàn),原有的體現(xiàn)集體主義至上的各種組織樣態(tài),隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革而逐漸被瓦解,這直接影響了公民在發(fā)生糾紛時(shí)所面臨的選擇判斷。人員流動(dòng)的加劇與社會(huì)分化的形成,致使公民個(gè)人對(duì)曾經(jīng)所依附的單位組織的歸屬感降低,曾經(jīng)的“熟人社會(huì)”開始逐漸被“陌生人社會(huì)”所替代。曾有的對(duì)訴訟的對(duì)立性所排斥的心理也隨之發(fā)生微妙的變化,公眾不再將訴訟視為打破人與人之間和諧關(guān)系的負(fù)面事務(wù),反而將其視為積極處理爭議糾紛的一項(xiàng)制度。一方面,原存在于單位組織中承擔(dān)糾紛解決的機(jī)構(gòu)組織或隨著改革而不復(fù)存在,或因公民集體主義日漸式微而趨于弱化,另一方面,社會(huì)公眾行為模式的變化也使得曾經(jīng)對(duì)訴訟行為排斥的心理產(chǎn)生了微妙的改變,這些因素都使得法院承擔(dān)起了義不容辭的糾紛解決功能,也帶來了大量的民事糾紛涌入法院的直接后果。

基于以上分析可見,隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的更迭以及公民觀念的改變,曾在糾紛解決方面發(fā)揮重要作用的民間非訴訟調(diào)解方式似乎逐漸成為了過去式。但從應(yīng)對(duì)法院繁重的工作負(fù)荷而言,將糾紛矛盾在訴前予以化解似乎成為解決“案多人少”問題的有效之策,下文將以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為觀察樣本,以試圖審視該成熟經(jīng)驗(yàn)對(duì)解決我國這一司法痼疾的有益之處。

一、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中糾紛化解機(jī)制的解讀

肇始于20世紀(jì)60年代浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,最初的試點(diǎn)內(nèi)容為對(duì)“四類分子”的改造工作,其所形成的“堅(jiān)持矛盾不上交,就地解決”的實(shí)踐運(yùn)行模式得到了中央層面的充分肯定。隨著改革開放,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”也在不斷被賦予新的時(shí)代內(nèi)涵,成為全國社會(huì)治安綜合治理的典范。經(jīng)過數(shù)年的實(shí)踐探索,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”將“依靠群眾化解社會(huì)矛盾”作為主線,創(chuàng)立多方協(xié)同解決矛盾糾紛的工作機(jī)制,進(jìn)而通過源頭預(yù)防及前端治理的方式,將基層矛盾糾紛予以最大程度上的化解,這在我國當(dāng)下“案多人少”的背景下更具研究裨益和實(shí)踐價(jià)值。

(一)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中多元結(jié)構(gòu)的糾紛預(yù)防及處理機(jī)制

從操作層面而言,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在糾紛解決機(jī)制方面著重于以下幾個(gè)部分的探索:

首先,以矛盾預(yù)防為中心的事前工作機(jī)制。將矛盾糾紛的處理前置、實(shí)現(xiàn)以預(yù)防為主的工作機(jī)制是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的一項(xiàng)關(guān)鍵要點(diǎn)。在楓橋鎮(zhèn)綜合治理工作委員會(huì)的宏觀指導(dǎo)下,其通過在各村、企業(yè)單位內(nèi)設(shè)置綜合治理工作組的形式,搭構(gòu)治安信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)對(duì)各類矛盾盡早發(fā)現(xiàn)、盡早排解,并形成了“預(yù)警在先、矛盾問題早消化;教育在先、重點(diǎn)對(duì)象早轉(zhuǎn)化;控制在先,敏感時(shí)期早防范;工作在先,矛盾糾紛早處理”的“四先四早”的工作機(jī)制。①吳錦良:《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”演進(jìn)與基層治理創(chuàng)新》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2010年第7期。不同于司法解決糾紛的相對(duì)被動(dòng)性,各基層單位所設(shè)立的工作小組通過定期摸查本區(qū)域的矛盾情況,及時(shí)掌握可能引發(fā)糾紛的社會(huì)矛盾,發(fā)現(xiàn)現(xiàn)已存在、尚未有效處理的糾紛,匯總上報(bào)至綜合治理中心,并協(xié)同糾紛解決部門作出有效應(yīng)對(duì);通過上述工作機(jī)制可以更為主動(dòng)地了解、發(fā)現(xiàn)可能存在的糾紛,將矛盾糾紛予以前置化解決,能夠起到一定的糾紛源頭治理的效果。

其次,構(gòu)建多元化社會(huì)矛盾化解機(jī)制。在糾紛矛盾處理機(jī)制方面,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解多種方式并舉,形成“大調(diào)解”格局。相較于其他地區(qū)以法院為主導(dǎo)的調(diào)解機(jī)制,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”將人民調(diào)解的作用予以最大程度的擴(kuò)大,調(diào)解委員會(huì)與人民調(diào)解員的人數(shù)和規(guī)模都不容小覷。據(jù)統(tǒng)計(jì),楓橋鎮(zhèn)成立了59個(gè)調(diào)解委員會(huì),調(diào)解員多達(dá)391名,基本形成了覆蓋村、鎮(zhèn)、企業(yè)的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。②楊燮蛟、勞純麗:《大數(shù)據(jù)時(shí)代發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的探索》,載《浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期。在發(fā)生矛盾糾紛后,以人民調(diào)解制度作為首先介入的主體,調(diào)解員多由該單位有經(jīng)驗(yàn)、有聲望的人員擔(dān)任,通過及時(shí)快速地回應(yīng)糾紛雙方的矛盾爭議,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)非訴訟方式的糾紛處理。在人民調(diào)解未果后,糾紛才由行政調(diào)解及司法調(diào)解的方式進(jìn)行解決,且在行政調(diào)解及訴訟過程中依然體現(xiàn)司法與人民調(diào)解相結(jié)合的特征。例如,楓橋鎮(zhèn)派出所設(shè)立的“老楊調(diào)解中心”,便通過聘用已退休的警員及司法助理員從事調(diào)解工作,獲得了相當(dāng)?shù)某尚?自該調(diào)解中心建成以來,每年調(diào)解近百起案件,調(diào)解成功率高達(dá)97%～98%。③盧芳霞:《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”:成效、困惑與轉(zhuǎn)型——基于社會(huì)管理現(xiàn)代化的分析視角》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第11期。此外,隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及,諸暨法院還開始探索“在線法院調(diào)解平臺(tái)”,該平臺(tái)充分借助互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì),將調(diào)解從線下搬到線上,提供了可即時(shí)獲取的解紛渠道和解紛資源,低成本、高效率地解決矛盾糾紛。

(二)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”成效與困境的再審視

基于上文對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的考察內(nèi)容可見,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”糾紛處理機(jī)制的設(shè)計(jì)之初,便通過充分發(fā)動(dòng)基層組織的力量的方式,將所管轄區(qū)域盡可能地細(xì)分,再通過走訪等方式及時(shí)收集信息,盡早地發(fā)現(xiàn)矛盾并及時(shí)處理,從這一意義上講,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”呈現(xiàn)出較為濃厚的基層治理特征,遍布各村、企業(yè)的治理小組類似于我國傳統(tǒng)社會(huì)中的村民自治組織,盡管在機(jī)構(gòu)設(shè)立及自發(fā)性層面有所差異,但均可以對(duì)所在區(qū)域的尚處“萌芽階段”的糾紛矛盾予以處理,在糾紛的源頭治理方面體現(xiàn)其積極意義。在糾紛的處理機(jī)制方面,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”所欲強(qiáng)化的“大調(diào)解”機(jī)制,將實(shí)踐中日漸式微的人民調(diào)解作用放置于首位,楓橋鎮(zhèn)將人民調(diào)解程序作為司法必經(jīng)的前置程序,通過這一帶有強(qiáng)制色彩的制度安排,突出了非司法主導(dǎo)下的糾紛解決機(jī)制,并可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)案件分流,進(jìn)而減緩法院的審判壓力,及時(shí)有效地化解糾紛。

然而,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在實(shí)踐運(yùn)行過程中也遇到一些非預(yù)期的困境。一方面,遍布各村、企業(yè)的調(diào)解機(jī)構(gòu)及數(shù)量龐大的調(diào)解員依賴于政府財(cái)政支持,而過于細(xì)化的綜合治理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行,消耗了政府相當(dāng)?shù)娜肆εc財(cái)力資源,這使得當(dāng)?shù)卣诨鶎咏M織治理及處理糾紛方面要投入較其他地區(qū)更多的資源;另一方面,在楓橋鎮(zhèn)的糾紛處理過程中,由于過于強(qiáng)調(diào)矛盾的就地解決,將群眾信訪率、滿意率等數(shù)據(jù)與干部考核直接掛鉤,反而令當(dāng)?shù)鼐用褚源俗鳛槭汗ぞ哌M(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。據(jù)統(tǒng)計(jì),近年來,楓橋鎮(zhèn)、諸暨市的信訪率在全省排名中靠前。①盧芳霞:《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”:成效、困惑與轉(zhuǎn)型——基于社會(huì)管理現(xiàn)代化的分析視角》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第11期。這便可能與過于強(qiáng)調(diào)矛盾化解而造成的居民“好訴”現(xiàn)象相關(guān)。

可見,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的理想構(gòu)圖中將矛盾糾紛盡可能地通過基層社會(huì)治理機(jī)構(gòu)、民間調(diào)解組織予以化解,通過強(qiáng)調(diào)非司法路徑的糾紛解決作用,進(jìn)而能夠?qū)⒁欢〝?shù)量上的糾紛在源頭予以化解,減少了糾紛轉(zhuǎn)為訴訟的實(shí)踐可能,對(duì)緩解法院案件壓力具有一定的積極作用。但“楓橋經(jīng)驗(yàn)”也帶有鮮明的地區(qū)烙印,這一主要以農(nóng)村人口為組成單位的基層矛盾化解機(jī)制是否具有普適性值得深思,且過于強(qiáng)化通過化解矛盾的方式維持管理秩序,可能會(huì)帶來非預(yù)期的糾紛反彈效果。下文將基于對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的觀察與反思,提出對(duì)緩解當(dāng)下司法資源緊張現(xiàn)狀的應(yīng)對(duì)之策。

二、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)破解“案多人少”的啟示

誠如前文所述,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”借助精細(xì)化的組織機(jī)構(gòu)安排,將矛盾糾紛及時(shí)發(fā)現(xiàn)與處理,并主要通過非訴訟的方式予以化解,更為契合我國傳統(tǒng)糾紛處理的理念,也在一定程度上緩解了當(dāng)?shù)氐膶徟袎毫?為解決當(dāng)下“案多人少”問題提供了參考范本。因而,如何從這一模板中提取普適性的經(jīng)驗(yàn)則是我們應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容,下文將基于對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的觀察,對(duì)我國未來破解“案多人少”命題的可能出路予以探討。

(一)非司法路徑糾紛化解機(jī)制的發(fā)展契機(jī)

從上文有關(guān)我國傳統(tǒng)社會(huì)下糾紛解決機(jī)制的分析中不難發(fā)現(xiàn),我國曾經(jīng)存續(xù)已久的民間調(diào)解等非訴訟方式解決糾紛的路徑隨著社會(huì)的變革而悄然發(fā)生變化,適用的范圍及頻率都有所降低,較之于司法解決糾紛的路徑而言,似乎愈發(fā)顯得疲軟,各糾紛解決方式間缺乏有效銜接的機(jī)制,且非訴訟糾紛解決機(jī)制權(quán)威性不足、人員配置不合理,這就導(dǎo)致更多的糾紛轉(zhuǎn)而由司法方式解決?？梢?改變當(dāng)下以司法為主導(dǎo)的單一性糾紛解決模式無疑可以緩解司法審判壓力,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”也為我們提供了以非司法路徑化解矛盾糾紛的實(shí)踐范本。

事實(shí)上,我國法院體系近年來已經(jīng)開始探索與構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制。隨著最高人民法院相繼出臺(tái)《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》《關(guān)于擴(kuò)大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制改革試點(diǎn)總體方案》等政策文件,將包括調(diào)解在內(nèi)的糾紛解決機(jī)制予以擴(kuò)大化適用,法院通過引領(lǐng)作用,促進(jìn)非訴訟糾紛解決方式所發(fā)揮的實(shí)踐效果。對(duì)于法官本身而言,調(diào)解程序貫穿著立案、調(diào)查、審理的全程,調(diào)解率的高低也在潛移默化之中成為法院質(zhì)效考評(píng)的一項(xiàng)參考項(xiàng)目。但這一強(qiáng)調(diào)調(diào)解的訴訟模式有著明顯的司法主導(dǎo)特征,從當(dāng)下法院的實(shí)踐運(yùn)行情況來看,在諸多糾紛解決方式之中,司法可謂發(fā)揮了決定性的功能與效用。不僅不少法院通過設(shè)立專門的調(diào)解中心來負(fù)責(zé)司法調(diào)解以及人民調(diào)解的對(duì)接工作,從時(shí)間范圍上,也囊括了訴前調(diào)解、訴中調(diào)解、執(zhí)行調(diào)解等各個(gè)方面。在部分法院的做法中,司法的主導(dǎo)功能體現(xiàn)得淋漓盡致,通過在矛盾糾紛較多的公安局交警大隊(duì)、信訪和群眾工作局等行政機(jī)關(guān)設(shè)立巡回法庭,進(jìn)而協(xié)調(diào)指導(dǎo)相關(guān)的調(diào)解工作,依照相關(guān)規(guī)定確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力,并委托特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員對(duì)民商事糾紛予以立案前的調(diào)解。法院還通過整合、組織各民間調(diào)解機(jī)構(gòu)的工作,進(jìn)而起到對(duì)糾紛分流的效果。正如學(xué)者對(duì)調(diào)解機(jī)制的興起所歸納的:“這種借助于對(duì)有關(guān)‘調(diào)解’的話語資源的利用來幫助擴(kuò)充制度資源,實(shí)際上正是中國目前用以應(yīng)對(duì)‘案多人少’之現(xiàn)狀的主要做法?！雹儆汝惪?《“案多人少”的應(yīng)對(duì)之道:清代、民國與當(dāng)代的比較研究》,載《法商研究》2013年第3期。

但在筆者看來,這一基于司法為主導(dǎo)的多元糾紛解決體系的構(gòu)建之路可能與預(yù)期效果有一定的悖離。原因在于:一方面,“調(diào)解型”審判模式與“判決型”審判模式有著相當(dāng)大的差異,前者因強(qiáng)調(diào)案件實(shí)體結(jié)果的公正,法官會(huì)選取更為積極的調(diào)查活動(dòng),追求當(dāng)事人合意的調(diào)解過程,這與我國民事程序結(jié)構(gòu)中要求法官保持中立的原則可能相悖離。②王亞新:《社會(huì)變革中的民事訴訟》,北京大學(xué)出版社2014年版,第14～16頁。另一方面,從實(shí)際辦案情況來看,以調(diào)解方式結(jié)案并不一定意味著法官的工作量會(huì)得到成倍的降低,調(diào)解過程中法官精力的投入度并非會(huì)因非判決模式而帶來有效改觀,甚至貫穿訴訟全程的調(diào)解程序要求反而增加了法官的工作負(fù)荷。從這一角度而言,我國應(yīng)當(dāng)重新審視當(dāng)下以法院為主導(dǎo)的多元糾紛解決制度。

對(duì)比之下,以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為代表的試點(diǎn),再一次將非訴訟糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)予以呈現(xiàn)。事實(shí)上,理論界有關(guān)替代性糾紛解決機(jī)制的討論早在數(shù)年前便成為重要議題,這一以確立當(dāng)事人合意、恢復(fù)社會(huì)關(guān)系為主要內(nèi)容的非訴訟調(diào)解方式,相較于民事司法程序而言,更具主動(dòng)性及互動(dòng)關(guān)系,亦能帶來源頭治理糾紛的成效。對(duì)于案件事實(shí)相對(duì)清晰、爭議不大的民事案件,以人民調(diào)解委員會(huì)為代表的社會(huì)糾紛解決主體更具優(yōu)勢(shì),由于著重于情理說明,調(diào)解員又往往具備一定的社會(huì)權(quán)威,因而調(diào)解結(jié)果更易獲得糾紛主體的認(rèn)可,更能實(shí)現(xiàn)糾紛的一次性化解,在某種程度上體現(xiàn)出較之訴訟途徑的優(yōu)勢(shì)。可以說,在當(dāng)下法院不堪重負(fù)的背景下,這一強(qiáng)化非訴訟方式解決糾紛的模式更具實(shí)踐意義,不論從糾紛的處理結(jié)果層面抑或是對(duì)訴訟案件的分離情況而言,都呈現(xiàn)出相當(dāng)?shù)倪m用價(jià)值。褪去法院在糾紛解決機(jī)制中的主導(dǎo)且單一的色彩,強(qiáng)化非訴訟的調(diào)解機(jī)制的作用,似乎成為應(yīng)對(duì)當(dāng)下“案多人少”命題的有效之徑。

(二)借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”可能面臨的挑戰(zhàn)

盡管上文已充分論證及肯定了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)解決我國司法實(shí)踐命題的有益之處,但也不應(yīng)忽視這一試點(diǎn)模式在借鑒與適用中可能面臨的諸多挑戰(zhàn)。

首要應(yīng)當(dāng)破解的難題就是該模式如何適應(yīng)當(dāng)下轉(zhuǎn)向“陌生人社會(huì)”的組織結(jié)構(gòu)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的良好運(yùn)轉(zhuǎn)很大程度上得益于基層村鎮(zhèn)中相對(duì)穩(wěn)固的架構(gòu),對(duì)于居住在較小活動(dòng)范圍內(nèi)的公民而言,這一類傳統(tǒng)糾紛解決模式有利于糾紛當(dāng)事人之間社會(huì)關(guān)系的修復(fù),也是相較于具有公權(quán)強(qiáng)制色彩的判決更易得到公民接受的糾紛解決模式。但這一模式顯然不具備“放之四海而皆準(zhǔn)”的普遍推動(dòng)力,民事糾紛不再僅限于特定范圍內(nèi)的當(dāng)事人之間,在跨區(qū)域甚至跨國界的民事活動(dòng)中,不再以維系社會(huì)關(guān)系以達(dá)到當(dāng)事人合意為主要目的,而是更追求規(guī)則的準(zhǔn)確性與可預(yù)測(cè)性。從這一層面而言,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”似乎更加適合應(yīng)用于家事糾紛等具有身份標(biāo)識(shí)的領(lǐng)域。不論在城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村,都設(shè)置了包括街道辦事處、居委會(huì)、村委會(huì)等非訴訟糾紛解決組織,家事類糾紛易被基層組織所察覺,并以安撫、疏導(dǎo)糾紛當(dāng)事人的情緒為主,相較于帶有國家強(qiáng)制力的司法調(diào)解方式,更易被當(dāng)事人接受,也更易起到定紛止?fàn)幍男Ч?/p>

其次,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之所以能夠成為全國范圍內(nèi)的優(yōu)秀典范,與其自上而下以糾紛解決作為主要治理模式的設(shè)置有關(guān),但除卻試點(diǎn)的示范效應(yīng),這一精細(xì)化、大規(guī)模的調(diào)解組織可能在實(shí)踐落實(shí)方面面臨著不小的挑戰(zhàn)。根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定,人民調(diào)解委員會(huì)為該區(qū)域的縣級(jí)以上人民政府設(shè)立的,對(duì)其提供財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障,而大規(guī)模地設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)無疑需要消耗政府資源,在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中,建立綜合治理中心、聘用調(diào)解人員為當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來了不小的負(fù)擔(dān),在一定程度上影響了公共資源的投入,這反而會(huì)帶來一定的糾紛隱患?？梢哉f,過于精細(xì)化的組織設(shè)置反而會(huì)帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)過重等負(fù)面影響,我們不宜一味追求調(diào)解機(jī)構(gòu)的規(guī)模之大、人員數(shù)量之多,而應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況量力而行。在調(diào)解員的選任上,我們也應(yīng)優(yōu)先選擇社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富、調(diào)解能力突出的人員,以盡可能發(fā)揮其職能價(jià)值。

最后,“楓橋經(jīng)驗(yàn)”能否得以全面推廣,與整體的社會(huì)管理模式密切相關(guān)。在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中,盡管強(qiáng)調(diào)“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的組織特征,但從實(shí)踐效果而言,這些替代性糾紛解決機(jī)構(gòu)事實(shí)上還是帶有相當(dāng)?shù)墓珯?quán)色彩,例如,上文所提及的“老楊調(diào)解中心”便是在派出所設(shè)立的聘用已退休民警的調(diào)解機(jī)構(gòu)。這些與體制有著若有若無關(guān)聯(lián)的調(diào)解機(jī)構(gòu),與所預(yù)想中的社會(huì)組織還是有一定的區(qū)別的,所推進(jìn)的“民間調(diào)解”事實(shí)上呈現(xiàn)出與社會(huì)組織的剝離性。如何改變以行政管理作為社會(huì)主要管理手段的模式,事實(shí)上也成為了影響非訴訟糾紛解決機(jī)制發(fā)展的主要因素。值得欣慰的是,近年來有關(guān)社會(huì)管理由單一模式轉(zhuǎn)為綜合模式的呼吁和反思,也為發(fā)展社會(huì)管理模式提供了契機(jī)?；诤暧^層面的社會(huì)管理制度的創(chuàng)新,才能從根本意義上實(shí)現(xiàn)非訴訟糾紛解決機(jī)制的價(jià)值,進(jìn)而構(gòu)建多主體參與、多方式結(jié)合的糾紛化解機(jī)制,避免訴訟途徑成為解決糾紛的單一手段,這對(duì)緩解當(dāng)下緊張的法院“人案矛盾”有著極為重要的實(shí)踐價(jià)值。