談話制度如何貫穿監(jiān)察活動始終？

金成波 張航

從前紀委經(jīng)常使用的“談話”，在監(jiān)察體制改革中轉(zhuǎn)型為監(jiān)委談話制度?！侗O(jiān)察法》第19條規(guī)定：“對可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對象，監(jiān)察機關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機關(guān)、人員進行談話或者要求說明情況?！?/p>

該條文將“談話”以法律形式固定下來，是監(jiān)察機關(guān)12種調(diào)查措施之一，也是一項貫穿于監(jiān)察活動始終的制度，兼具監(jiān)督、調(diào)查和處置功能。

監(jiān)督功能：形式自由、內(nèi)容靈活

監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督職能，主要是針對國家工作人員遵守法定職業(yè)規(guī)范的情況進行監(jiān)督，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查并開展廉政教育。監(jiān)督包括事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后檢查，而預(yù)防、監(jiān)督和檢查的形式可以多樣?！罢勗挕本褪蔷哂羞@種監(jiān)督功能的典型手段，屬于監(jiān)察機關(guān)積極主動防止權(quán)力濫用、腐敗發(fā)生、由違紀違法向違法犯罪嬗變的初始性手段。

從具體操作和實踐運用來看，談話是極為靈活的監(jiān)督手段。

談話的形式相對自由，既可通過平和的溝通了解情況，發(fā)現(xiàn)問題后查找線索，也可以通過嚴肅的談話警示問題，有針對性地提醒勸誡、鼓勵勉勵。

談話的內(nèi)容不限，可以宣講黨章黨規(guī)予以說服，也可以通過理想信念教育予以激勵，促使被談話人轉(zhuǎn)變思想、主動交代、真誠改過。

更何況，談話不會對被談話人的名譽、心理以及工作產(chǎn)生重大影響，談話的情況反饋也可以作為干部考核的重要參考。事實上，談話本身也可以引導(dǎo)黨員干部在政治思想、道德品質(zhì)、勤政廉政和個人作風(fēng)等方面加強自律自覺。

要實現(xiàn)反腐敗的源頭治理，就必須發(fā)揮談話制度在監(jiān)督階段的作用。通過談話，在思想上降低貪腐的傾向性，在行動上減少貪腐的可能性，努力形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效制約機制，做到治貪反腐防患于未然。

調(diào)查功能：既談被調(diào)查人，也談相關(guān)人員

監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查職能主要是針對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪依法調(diào)查取證、查證揭露。談話作為一種調(diào)查措施，在初核和調(diào)查中均發(fā)揮重要作用。

按法律規(guī)定，調(diào)查以立案為界限。立案前為初查階段。這一階段，談話是初核有關(guān)問題和線索的主要方式。監(jiān)察機關(guān)接到報案或舉報后，應(yīng)當對有關(guān)問題線索初步核查處置，而談話措施就是一種合理有效的處理方式。

當問題線索指向輕微違紀違法行為時，談話更宜采取“有則改之無則加勉”方式；當被調(diào)查人可能涉嫌嚴重職務(wù)違法犯罪時，監(jiān)察機關(guān)采取談話措施就應(yīng)嚴格遵循審批和執(zhí)行程序，根據(jù)正式談話筆錄調(diào)查核實后形成初核報告，制定處理方案，根據(jù)具體情形進行案件分流。

立案調(diào)查后，談話措施則是監(jiān)察機關(guān)依法收集言詞證據(jù)的重要途徑。

談話措施適用的對象為“可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對象”，這一界定基本同步實現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋原則。針對性質(zhì)不同、情節(jié)嚴重程度不同的案件，監(jiān)察機關(guān)可以適用強度不同的調(diào)查措施，其中談話措施的適用就適合輕微的、一般性違紀違法的行為對象。此外，訊問只能針對被調(diào)查人，而談話還可以適用于其他可能涉案或知情的人員，這對于外圍取證、加快案件突破起到關(guān)鍵性作用。

談話措施，無論在哪個階段，都要嚴格遵循法定權(quán)限和程序限制，這是反腐敗法治化的必然要求。談話的方案包括對象、時間、內(nèi)容等應(yīng)由核查、調(diào)查案件組共同研究決定；談話的方案應(yīng)當嚴格執(zhí)行，不得隨意變更調(diào)查的方向或改變調(diào)查的范圍；談話人與被談話人不得進行案外接觸或聯(lián)絡(luò)；談話筆錄的形成和固定應(yīng)根據(jù)規(guī)范的程序操作；在涉嫌職務(wù)犯罪的案件中，談話過程應(yīng)當錄音錄像等，確保證據(jù)的收集與刑事訴訟證據(jù)的要求和標準相銜接。此外，被調(diào)查人的人格尊嚴與合法權(quán)利應(yīng)得到尊重。

“談話”屬于具有監(jiān)察體制改革特色的調(diào)查措施，是傳統(tǒng)訴訟法所沒有的，因在傳統(tǒng)紀檢監(jiān)察實踐中取得良好效果而被引入，有助于形成功能齊備、結(jié)構(gòu)合理，張弛有度、銜接緊湊，方法靈活、高效合理的監(jiān)察調(diào)查措施體系，有利于提高調(diào)查的效率和效果。

處置功能：懲前毖后，教育感化

處置，指對查證屬實的違規(guī)違法問題，依照法律法規(guī)予以審查定性并給予處理，如處分問責(zé)、提出監(jiān)察建議或移送檢察院依法審查、提起公訴等。談話制度是非常重要的處置措施。

《監(jiān)察法》第45條規(guī)定“對有職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的公職人員，按照管理權(quán)限，直接或者委托有關(guān)機關(guān)、人員，進行談話提醒……”同時，黨的監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則規(guī)定了談話提醒是一種組織處理方式，紀檢機關(guān)對反映問題輕微、不需要追究黨紀責(zé)任的，可以采取談話提醒等方式處理。

監(jiān)察體制改革的首要邏輯就是“監(jiān)察全覆蓋”：紀檢監(jiān)察要對違法犯罪的“大腐敗”斬草除根，也要對違規(guī)亂紀的“微腐敗”刮骨療毒，就需發(fā)揮“談話”制度的治理效能，抓小抓常抓細。

不同于監(jiān)督、調(diào)查階段，“談話”在處置階段的目的不僅是反腐，也在于教育感化——發(fā)揮“懲前毖后，治病救人”的感召力，從政治上挽救出現(xiàn)問題的黨員干部。政務(wù)處分、監(jiān)察建議和移送司法等處置措施表現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)在反腐敗中敢于動真碰硬。但也需要更為“柔性”的談話提醒進行引導(dǎo)感化。因此，談話提醒在監(jiān)察處置中可以獨立適用，也可以附加適用，并可以作為經(jīng)常性的附加適用措施，構(gòu)建起剛?cè)岵?、軟硬兼施的監(jiān)察處置措施體系。

由此可見，“談話”是貫穿監(jiān)察體制始終、貫通黨的監(jiān)察和國家監(jiān)察的重要制度，表現(xiàn)為監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察對象面對面的“較量”，然而在監(jiān)督、調(diào)查和處置階段，“談話”卻有著不同的功能性側(cè)面，這一制度的運用兼具政治性、實效性和藝術(shù)性。因此要在不同階段，用好“談話”，不斷加以完善，以期盡快將“談話”制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為反腐治理效能。

（作者分別系中央黨校教授、研究生）