濟南市排水設(shè)施管理體制優(yōu)化建議

■ 張富德 袁堂龍 孟峰博 劉 彬

排水管網(wǎng)是重要的市政基礎(chǔ)設(shè)施，是排水系統(tǒng)的重要組成部分，是水污染防治和排漬、排澇、防洪的骨干工程。近年來，隨著城市的快速發(fā)展及行業(yè)發(fā)展需求，濟南市先后啟動了污水全收集、雨污分流、老城區(qū)排水管網(wǎng)更新改造等一系列工程建設(shè)，排水管網(wǎng)管理工作取得較快發(fā)展，但濟南現(xiàn)有的排水管理體制及管理模式已無法滿足城市快速發(fā)展和排水設(shè)施管理的需要。本文擬通過調(diào)查研究，對濟南排水行業(yè)管理體制提出一些建議。

一、濟南市排水管理體制現(xiàn)狀

濟南市排水管理體制為“市區(qū)結(jié)合、屬地管理”。目前，城鄉(xiāng)排水行業(yè)主管部門為濟南市城鄉(xiāng)水務(wù)局，負責(zé)全市排水設(shè)施管理進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管，制定相關(guān)維護管理辦法與標(biāo)準(zhǔn)，做好污水干管、泵站的維護管理工作。濟南市內(nèi)五區(qū)排水管網(wǎng)養(yǎng)護管理的單位是區(qū)市政管理局，負責(zé)轄區(qū)雨污管網(wǎng)等排水設(shè)施的日常維護與管理，區(qū)財政承擔(dān)養(yǎng)護管理資金；長清區(qū)、章丘區(qū)和濟南高新區(qū)負責(zé)轄區(qū)市政設(shè)施建設(shè)、維護與管理；已建成并納入市政設(shè)施養(yǎng)護管理的208公里污水干管由市排水總公司負責(zé)養(yǎng)護管理，濟南市財政承擔(dān)養(yǎng)護管理資金。

二、現(xiàn)有排水管理體制存在的問題

（一）涉水事務(wù)多頭管理

2017年，濟南市實施市級部門大部制改革，成立城鄉(xiāng)水務(wù)局統(tǒng)籌管理全市涉水事務(wù)，但很多涉水事務(wù)并未真正實現(xiàn)一體化，管理職能難以落實，與城建、環(huán)保及交通等系統(tǒng)的分工協(xié)作未完全理順，在排水設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理及改造、污水處理等方面仍有脫節(jié)，沒有達成統(tǒng)一管理的目的。排水管理的管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)分別屬于水務(wù)部門和城管執(zhí)法部門，法規(guī)貫徹力度不夠，對違法排水行為的查處程序復(fù)雜、時間周期長、處理時效性差。

濟南水務(wù)一體化管理體制改革上下不同步，各區(qū)依然延續(xù)原有的管理模式，排水管理分屬區(qū)市政局、水務(wù)局、排水管理中心等多個部門，相互之間職能交叉、責(zé)權(quán)不明，管理資源分散，效率低下，制約了排水管理工作規(guī)范有序開展。

（二）排水管理能力不足

通過對濟南市所轄各區(qū)排水管理部門的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在實際工作中排水管理能力已無法滿足現(xiàn)有排水管理的需求：一是專業(yè)人員缺乏，不能及時發(fā)現(xiàn)、分析、處置問題，對排水系統(tǒng)研究不夠，對現(xiàn)代信息技術(shù)了解不多，滿足不了管理工作需求。二是專業(yè)隊伍培育不夠，在日常養(yǎng)護和應(yīng)急搶險中使用的隊伍普遍專業(yè)性不強，養(yǎng)護維修不到位，應(yīng)急搶險上不去。三是養(yǎng)護設(shè)備不足，城區(qū)5個行政區(qū)及高新區(qū)管理養(yǎng)護單位配置的所有設(shè)備總數(shù)僅有49臺，且多數(shù)養(yǎng)護設(shè)備陳舊老化，故障率高，養(yǎng)護效率和質(zhì)量受到很大影響，不能滿足現(xiàn)有養(yǎng)護要求。

專業(yè)人員與裝備同北京、天津等城市相比，差距明顯（見表1）。

表1 專業(yè)人員、養(yǎng)護設(shè)備對比表

（三）監(jiān)管手段及信息共享不足

對于排水和污水處理等領(lǐng)域的管理未形成高效政府監(jiān)管機制，缺乏監(jiān)管手段，現(xiàn)代化信息系統(tǒng)以及排水基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)用未建立有效的數(shù)據(jù)共享機制，無法有效地實施各項排水監(jiān)管職能，管理缺乏系統(tǒng)的政策法規(guī)保障，有些現(xiàn)行的法律法規(guī)不能滿足新體制的要求，部分條例的貫徹落實尚處于完善程序的過程之中，法規(guī)貫徹力度不夠。

（四）資金保障不足

截至2017年底，濟南市中心城市政排水管網(wǎng)累計約4455公里，依據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《城鎮(zhèn)市政設(shè)施養(yǎng)護維修工程投資估算指標(biāo)》（2008年）結(jié)合本地實際估算，全年僅排水管網(wǎng)養(yǎng)護資金需求約1.8億元（見表2）。目前市、區(qū)兩級管理部門投入排水設(shè)施養(yǎng)護資金僅有2700余萬元，遠遠滿足不了排水設(shè)施養(yǎng)護需求。

表2 排水管網(wǎng)養(yǎng)護管理資金估算表

三、濟南排水設(shè)施管理體制優(yōu)化思考

涉水事務(wù)統(tǒng)一管理符合我國城市化發(fā)展的大趨勢，對排水行業(yè)而言，筆者認為管理體制優(yōu)化應(yīng)該考慮以下的因素：1．排水行業(yè)監(jiān)管政府部門能否實現(xiàn)對服務(wù)主體有效的監(jiān)管，是否履行經(jīng)濟監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管和水質(zhì)監(jiān)管的職能。2．排水運營企業(yè)能否處理城市的污水、良好運營管網(wǎng)設(shè)施，改善城市水環(huán)境面貌，給廣大市民創(chuàng)造整潔優(yōu)美的水環(huán)境。3．無論是提供服務(wù)還是政府監(jiān)管，耗費的社會及經(jīng)濟成本是否較低。

綜合考慮以上因素，借鑒國內(nèi)外排水管理經(jīng)驗，在國家政策指導(dǎo)下，提出以下幾點建議，為推進濟南排水管理體制改革，逐步建立政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運作、企業(yè)開發(fā)的良性運行機制提供借鑒。

（一）理順部門管理職責(zé)

面對城市水務(wù)改革的深化，應(yīng)通過完善政策法規(guī)體系，重新界定規(guī)劃、建設(shè)、管理及改造、污水處理等部門職責(zé)，減少水務(wù)行業(yè)管理部門的數(shù)量和職能交叉；針對當(dāng)前水務(wù)部門與環(huán)保部門之間面臨水質(zhì)管理權(quán)限分歧，理順?biāo)畡?wù)、環(huán)保部門對城市水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，明確各部門監(jiān)管內(nèi)容和責(zé)任，完善政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制，改善部門間協(xié)調(diào)關(guān)系；通過規(guī)范行政行為，強化依法行政，加強政府監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)范運作和透明行政，促使政府監(jiān)管部門獨立、公正、客觀高效地行使監(jiān)督管理權(quán)力。

（二）推行廠網(wǎng)市場化運作

推行排水管網(wǎng)的市場化，主要是為了理順全市排水管理體制，強化監(jiān)管職能，實現(xiàn)管養(yǎng)分離，提高全市排水管網(wǎng)的建設(shè)和運營水平，促進全市排水管網(wǎng)一體化發(fā)展，并希望通過市場競爭降低運營成本。由運營企業(yè)提供集投資、咨詢、工程施工于一體的綜合排水服務(wù)。

為實現(xiàn)政企分開、管養(yǎng)分離、降低運行成本、提高社會效益，濟南市將市屬208公里污水管網(wǎng)的管理養(yǎng)護工作，通過招投標(biāo)的方式進行市場化運行管理。通過一年的市場化運作，提高了政府公共事業(yè)管理效能，進一步增大管網(wǎng)的承載能力，對管線的維護工作重心由事后應(yīng)急性搶修向事前計劃性保障轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)排水設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、精細化、專業(yè)化管理，極大減少了管網(wǎng)堵塞、污水冒溢等事故的發(fā)生。

結(jié)合濟南市實際情況，將濟南市市政排水設(shè)施養(yǎng)護管理工作市場化運作，采取招標(biāo)、談判委派等形式選定有良好業(yè)績的建設(shè)平臺或公司，統(tǒng)籌負責(zé)中心城4455千米排水管網(wǎng)設(shè)施的日常管理養(yǎng)護工作，同時在汛期接受防汛的指揮調(diào)度，負責(zé)城市防洪及應(yīng)急搶險等工作，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，讓專業(yè)的隊伍從事專業(yè)的工作，實現(xiàn)排水設(shè)施的科學(xué)管護、統(tǒng)一管理，確保城區(qū)排水設(shè)施安全有效運行，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（三）建立行業(yè)管控機制

建立和完善與排水統(tǒng)籌市場化相適應(yīng)的上下對應(yīng)、配套完善的排水管理機構(gòu)。由政府授權(quán)事業(yè)單位統(tǒng)籌城鄉(xiāng)排水“廠站網(wǎng)”一體化管理，負責(zé)排水設(shè)施的規(guī)劃落實、建設(shè)監(jiān)管、移交接收、運行維護計劃制定與監(jiān)督考核及技術(shù)指導(dǎo)，制定統(tǒng)一的規(guī)劃、政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等。通過排水許可證、排污許可證、污水處理費、市場準(zhǔn)入和退出機制，依靠立法規(guī)定政府和運營企業(yè)權(quán)利和義務(wù)等措施，加強政府對城鄉(xiāng)排水行業(yè)的技術(shù)監(jiān)管、經(jīng)濟監(jiān)管、服務(wù)監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管，建立“一龍管水，多龍治水”的城市排水發(fā)展方式。

建立和完善配套政策和制度，一是制定特許經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)，建立項目建設(shè)管控、行政執(zhí)法、監(jiān)督考核機制，強化業(yè)務(wù)主管部門的協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)作用。二是加強排水運營過程監(jiān)管、結(jié)果控制，對運營過程中不合規(guī)的企業(yè)進行嚴(yán)厲處置，對涉及公共安全的突發(fā)事件和企業(yè)的違規(guī)行為，政府可以采取終止合同和臨時接管等方式加強保障。

（四）多元化市場化融資渠道

建立完善的排水市場化運營機制離不開資金的支持，建議逐步開展多元化的投融資體制和機制：一是在城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)整體布局排水及污水處理工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)排水一體化，吸引社會資金參與城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施的投資、建設(shè)和運營。二是從上到下理順和整合排水與污水處理的資金渠道，將涉及排水及污水處理的各類資金統(tǒng)一運用，推動行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條投資、建設(shè)和運營一體化。三是界定好投資者、使用者、管理者和受益者的責(zé)權(quán)關(guān)系，創(chuàng)造條件促使民間資本和海外資本進入城鄉(xiāng)排水行業(yè)，加快城鄉(xiāng)排水設(shè)施建設(shè)運營。

（五）完善社會公眾監(jiān)督

排水行業(yè)的本質(zhì)是提供公共服務(wù)，公眾與政府共同參與到排水行業(yè)監(jiān)管中，既符合社會公眾的利益，也符合政府的利益，能促進決策的科學(xué)化、民主化、制度化。通過開展排水設(shè)施建設(shè)和管理的主題教育活動，提高市民自覺愛護排水設(shè)施和水環(huán)境保護意識，喚起全社會高度重視；全面拓展公眾參與和社會監(jiān)督的內(nèi)容，包括排水設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)的合理性、排水服務(wù)質(zhì)量、水質(zhì)監(jiān)督、水污染防治效果等；鼓勵建立專門的城市排水監(jiān)督社會組織，使之成為公眾參與和監(jiān)督城市排水發(fā)展的重要社會團體力量；建立多維覆蓋全社會的城市排水信息系統(tǒng)，建立排水投訴處理機制，及時處理和反饋公眾意見和建議。

排水管理體制改革是一個涉及政府、企業(yè)和社會公眾三方利益的綜合性改革，不存在通用的模式。對排水行業(yè)而言，管理模式的創(chuàng)新，即通過對現(xiàn)有排水管理進行研究、優(yōu)化和改革，利用現(xiàn)有資源，達到提高管理效率，提升城鄉(xiāng)水環(huán)境，降低管理成本的目的。濟南的排水事業(yè)發(fā)展，必將在不斷發(fā)展的進程中摸索出一種適合自身特點的管理模式。