中國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的比較和借鑒

哈靜怡 王浠嬋 李偉

[摘要]目前我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不盡如人意，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上均難以滿足多元化的養(yǎng)老需求，總體養(yǎng)老基礎(chǔ)薄弱，故我國(guó)在社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)方面的探索與改革還有很大的發(fā)展空間。由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家在社區(qū)養(yǎng)老方面的探索較早且成果顯著，其成功的模式和有益的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和借鑒。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)；比較；借鑒

[DOI]1013939/jcnkizgsc201825056

“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式”是由西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐驗(yàn)證且近年來(lái)在我國(guó)蓬勃興起、發(fā)展、前景廣闊的新型養(yǎng)老服務(wù)模式之一，其是指以范圍性社區(qū)居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，多形態(tài)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)充支持服務(wù)，在為因?yàn)闅堈系纫蛩匦袆?dòng)不便的居家老人提供服務(wù)時(shí)，又主要提供上門(mén)服務(wù)以便捷老年人生活。該模式是一種整合社會(huì)各層面資源的科學(xué)養(yǎng)老服務(wù)模式。目前我國(guó)對(duì)于該模式的研究處于探索實(shí)踐階段，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面的發(fā)展則更為成熟。

英國(guó)在1990年頒布的《社會(huì)照顧法》中首先提出了“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式”的概念，并且在英國(guó)政府的支持下，該模式以一項(xiàng)重要社會(huì)政策的形式開(kāi)始在英國(guó)迅速發(fā)展，隨后在美國(guó)、日本等國(guó)相繼推行后，此模式推廣至全世界。目前，由于此模式符合我國(guó)以“孝”為核心的傳統(tǒng)倫理價(jià)值體系，并且符合我國(guó)老年人口急速膨脹、養(yǎng)老問(wèn)題急需解決的國(guó)情，故在國(guó)家的大力推廣下，已得到了初步發(fā)展，未來(lái)幾年將快速成長(zhǎng)成熟，成為解決我國(guó)急速老齡化背景下養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)鍵出路。

1社區(qū)服務(wù)養(yǎng)老模式探究的意義

目前，就全球老齡化程度而言，歐洲、美國(guó)、澳大利亞都已先后進(jìn)入老齡化社會(huì)，亞洲和非洲雖然當(dāng)前較年輕，但據(jù)預(yù)測(cè)到2050年，亞、非兩洲的社會(huì)老齡化率也將分別達(dá)到174%和8%，并且在2050年，世界上老年人的數(shù)目將在歷史上首次超過(guò)年輕人的數(shù)目。世界老齡化形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，我國(guó)同樣也不容樂(lè)觀。眾所周知，我國(guó)在1999年就步入了老齡化社會(huì)，但當(dāng)下我國(guó)即將迎來(lái)歷史上規(guī)模最大的老齡化浪潮。在如此龐大的老齡化數(shù)據(jù)面前，我國(guó)養(yǎng)老難題已經(jīng)到了必須引起政府十分重視的地步，必須提早準(zhǔn)備，以迎接正在到來(lái)的老齡化危機(jī)，否則過(guò)度的人口老齡化將成為阻礙國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一個(gè)桎梏。

解決“銀色浪潮”危機(jī)，是全世界面臨的一大問(wèn)題，更是我國(guó)面臨的一大難題。首先，高齡但無(wú)勞動(dòng)能力的老年人是我國(guó)社會(huì)人口組成中十分重要的一部分，他們將青春奉獻(xiàn)給國(guó)家，為現(xiàn)如今社會(huì)的飛速發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，較好地解決老年人的養(yǎng)老需求，體現(xiàn)了我國(guó)“以人文本，唯人可貴”的治國(guó)理念，有利于構(gòu)建中國(guó)式老年和諧社會(huì)；其次，解決好養(yǎng)老問(wèn)題，有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障好老年人口的生活消費(fèi)，是國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必然手段；最后，由于我國(guó)的養(yǎng)老模式多年以來(lái)一直保持著“家庭養(yǎng)老為主，社會(huì)養(yǎng)老為輔”的方式，顯然這樣的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式并不能適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)人口老齡化的急速增長(zhǎng)以及家庭養(yǎng)老所面臨的嚴(yán)重危機(jī)。所以探索更為合適的養(yǎng)老模式是當(dāng)前需要且必要的，只有找到適合我國(guó)的養(yǎng)老模式，才能真正解決國(guó)家、社會(huì)、家庭和老年人群體所面臨的困難。

2西方發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)養(yǎng)老模式的比較和借鑒

21西方發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老模式

與我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展時(shí)間短、基礎(chǔ)薄弱所不同的是，西方發(fā)達(dá)國(guó)家早在很多年前就已經(jīng)開(kāi)始了對(duì)于養(yǎng)老問(wèn)題的研究，并且到目前為止已經(jīng)取得了十分豐碩的成果：①英國(guó)，世界上最早進(jìn)入“銀發(fā)”時(shí)代的國(guó)家之一，其實(shí)行的“福利國(guó)家+社區(qū)照料”養(yǎng)老服務(wù)模式到目前為止已經(jīng)取得了顯著的成果。最初英國(guó)的養(yǎng)老模式為“完全托管式”機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，即由政府出資建立專業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并雇用大量的看護(hù)人員來(lái)照料那些生活困難、經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)后入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人，但由于老年人口數(shù)量的激增及巨大的財(cái)政壓力，英國(guó)政府不得不在20世紀(jì)50年代開(kāi)始進(jìn)行變革，在全國(guó)范圍內(nèi)尋找、嘗試新型適老化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。由政府組織建立健全社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵(lì)民眾選擇社區(qū)養(yǎng)老，國(guó)家福利政策向老年人傾斜以保證老年人群體對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老模式的信任與支持。同時(shí)政府鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到養(yǎng)老服務(wù)中，推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)向市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，并頒布了《照顧白皮書(shū)》和《國(guó)家健康服務(wù)和社區(qū)法令》來(lái)規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的落實(shí)，時(shí)至現(xiàn)在，該模式取得了不俗的成效。②提到對(duì)于養(yǎng)老模式的探索，不得不說(shuō)說(shuō)美國(guó)這個(gè)創(chuàng)新大國(guó)了，其所創(chuàng)建的PACE模式解決了針對(duì)體弱多病老人長(zhǎng)期照料的問(wèn)題，是“醫(yī)療照顧+社區(qū)服務(wù)”型養(yǎng)老模式的典型創(chuàng)建。其中整合醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療救助、多學(xué)科專家團(tuán)隊(duì)綜合個(gè)案管理、洲政府與PAEC項(xiàng)目相互為對(duì)方負(fù)責(zé)的運(yùn)行管理機(jī)制都是十分有效且新穎的創(chuàng)舉，這對(duì)于我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面的探索具有十分有益的影響。③新加坡，亞洲社會(huì)中的佼佼者，不但經(jīng)濟(jì)發(fā)展卓越，其在養(yǎng)老方面的建樹(shù)也首屈一指。“中央公積金+社會(huì)參與”的養(yǎng)老模式，以強(qiáng)制性養(yǎng)老儲(chǔ)蓄為依托建立起中央公積金，實(shí)行社會(huì)中產(chǎn)階級(jí)的養(yǎng)老金由個(gè)人和政府力量共同承擔(dān)解決的方法，此舉在大量減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)也有利于形成“工作—投資—收益”的良性循環(huán)，其最新舉措“終身入息計(jì)劃”符合加速老齡化和老年人口平均壽命延長(zhǎng)的世界趨勢(shì)，是科學(xué)、優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老保障制度。

22我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老模式探索

近年來(lái)隨著我國(guó)綜合國(guó)力的增強(qiáng)以及養(yǎng)老問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，我國(guó)開(kāi)始著力發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，并且在社區(qū)養(yǎng)老模式上進(jìn)行了諸多有益探索。①上海，作為我國(guó)的“老齡之都”，養(yǎng)老問(wèn)題一直都是其政府重點(diǎn)關(guān)注并著力解決的民生問(wèn)題，好在由于政府及時(shí)有效地推進(jìn)了多項(xiàng)政策工程，到目前為止上海市的養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)取得了不錯(cuò)的成效，成功遏制了其老齡化所帶來(lái)的養(yǎng)老恐慌。首先，通過(guò)徐匯、楊浦等多個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行了老年照顧服務(wù)需求測(cè)試后推出“老年照顧統(tǒng)一需求評(píng)估”制度，確立了照護(hù)等級(jí)、養(yǎng)老服務(wù)、輪候系統(tǒng)等基礎(chǔ)服務(wù)內(nèi)容，現(xiàn)在面臨推進(jìn)此制度向全市全面實(shí)施的進(jìn)度審批；其次，扶持其家門(mén)口的托老所——社區(qū)，符合其房屋資源緊張、節(jié)省公共用地的現(xiàn)實(shí)需求；最后，社區(qū)日間照料中心、長(zhǎng)者照護(hù)之家等社區(qū)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的健全完善既符合分層分類照護(hù)的需求又迎合了我國(guó)老年人“老不離家”的傳統(tǒng)養(yǎng)老習(xí)慣，是一種符合我國(guó)老年人需求的、值得大力推廣的養(yǎng)老嘗試。②成都，我國(guó)新型城市的典型代表，其面臨的養(yǎng)老問(wèn)題同樣十分嚴(yán)峻。成都市人民政府在2016年公布的《成都市社區(qū)養(yǎng)老院建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2016—2018）》中提到：堅(jiān)持“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、以養(yǎng)為主、功能公享、分類引導(dǎo)、精準(zhǔn)服務(wù)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”的發(fā)展方向，建立社區(qū)養(yǎng)老院這種介于大中型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)日間照料中心之間，主要為家庭養(yǎng)老中存在養(yǎng)老障礙或患有老年慢性病的人群提供服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)；依托社區(qū)服務(wù)衛(wèi)生中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的力量采取自建或合作共建的方式建立社區(qū)養(yǎng)老院；積極鼓勵(lì)社會(huì)力量利用企業(yè)廠房、閑置學(xué)校及商業(yè)設(shè)施等投建和運(yùn)營(yíng)社區(qū)養(yǎng)老院的切實(shí)提案，得到了成都市各界人民的贊揚(yáng)與支持。成都市養(yǎng)老探索的積極成果，將成為我國(guó)各省份學(xué)習(xí)發(fā)展的典范，我國(guó)政府也將在成都市養(yǎng)老發(fā)展中找尋更多的靈感。

3問(wèn)題與借鑒

在我國(guó)逐步完善以“社區(qū)養(yǎng)老為依托，建立多元化養(yǎng)老體系”的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展過(guò)程中還存在著許多問(wèn)題，需要向發(fā)展更為成熟的西方國(guó)家學(xué)習(xí)和借鑒。

（1）面對(duì)養(yǎng)老消費(fèi)能力不足與老年人群對(duì)于新型養(yǎng)老方式的信賴度與接納度不足的問(wèn)題。我國(guó)可以效仿英國(guó)、新加坡等國(guó)的措施，加大對(duì)于公共養(yǎng)老的儲(chǔ)蓄力度，鼓勵(lì)公民進(jìn)行“養(yǎng)老前瞻性”儲(chǔ)蓄；大力加強(qiáng)新型養(yǎng)老方式在老年人群中的推廣普及力度，更新宣傳媒介，鼓勵(lì)老年人轉(zhuǎn)變思想觀念，積極幫助其融入社會(huì)生活新方式。

（2）面對(duì)急速老齡化所帶來(lái)的有效勞動(dòng)力相對(duì)短缺和勞動(dòng)生產(chǎn)率下降的問(wèn)題。可以效仿英國(guó)、日本等適當(dāng)延長(zhǎng)職工退休年齡，減緩勞動(dòng)力缺乏的速度，同時(shí)提倡老年人社區(qū)退休再就業(yè)，從事力所能及的工作發(fā)揮“余熱”；放寬生育政策；加大對(duì)于職工技能技術(shù)培養(yǎng)的支持力度，鼓勵(lì)“一人多?！迸c“專人專能”的技術(shù)發(fā)展方向，開(kāi)發(fā)勞動(dòng)力潛能。

（3）面對(duì)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施薄弱及養(yǎng)老供需矛盾、產(chǎn)業(yè)微利的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)該推廣“以政府為主導(dǎo)，社會(huì)資本、國(guó)外資本多方參與”的全面型籌資模式。由于目前我國(guó)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施薄弱但是建設(shè)責(zé)任卻由政府獨(dú)挑，企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)力量參與薄弱，故政府面臨沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，多渠道籌資模式的推廣必要且急迫；同時(shí)，政府應(yīng)牽頭建立以社區(qū)養(yǎng)老為主的分層次、面向各類人群的多角度多元化養(yǎng)老服務(wù)體系，并加以政策法規(guī)的扶持以鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，提供充足有效實(shí)惠的養(yǎng)老供給，以滿足日益增加的養(yǎng)老需求，同時(shí)在一定程度上減免養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)，以彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)微利的困境，幫助企業(yè)發(fā)展。

（4）面對(duì)養(yǎng)老市場(chǎng)混亂與養(yǎng)老從業(yè)人才不足的困境。國(guó)家應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律法規(guī)與養(yǎng)老保險(xiǎn)保障機(jī)制，制定全面規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和行為的《養(yǎng)老服務(wù)法》、規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的《社區(qū)養(yǎng)老法》和主要解決失能、半失能老人護(hù)理和費(fèi)用問(wèn)題的《護(hù)理保險(xiǎn)法》，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立、服務(wù)方式、責(zé)任、老人權(quán)利、長(zhǎng)期照護(hù)、政府職責(zé)等方面明確各主體的權(quán)利義務(wù)，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、政府的責(zé)任范圍。加快《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的意見(jiàn)》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理》等法規(guī)的制定和實(shí)施，同時(shí)推進(jìn)社會(huì)大眾對(duì)于養(yǎng)老事業(yè)的觀念性知識(shí)普及，增加社區(qū)、高校等公共單位在養(yǎng)老方面的就業(yè)宣傳與教育工作，在人才培養(yǎng)方面加深與高校關(guān)于養(yǎng)老人才培養(yǎng)的合作力度，積極培育相關(guān)人才，爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)“2020年養(yǎng)老人才體系”的建立。

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