控制金融風(fēng)險，誰來承擔(dān)主體責(zé)任

關(guān)浣非

政府應(yīng)在金融行業(yè)發(fā)展中扮演什么角色，金融政策是通過監(jiān)管部門實現(xiàn)還是通過其他政策來體現(xiàn)？政府在控制金融風(fēng)險上應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，是大包大攬還是在極端情況下介入遏制風(fēng)險？這些問題既關(guān)系到金融業(yè)的發(fā)展，也關(guān)系到金融業(yè)的風(fēng)險積聚程度及消化方式。

筆者20多年來一直在香港從事金融工作，相對熟悉香港有關(guān)監(jiān)管法律及監(jiān)管模式，看到內(nèi)地金融監(jiān)管部門絞盡腦汁去推動金融業(yè)發(fā)展，并不時在控制風(fēng)險方面提出林林總總的要求時，便常常產(chǎn)生上面的疑問。

從長遠看，政府特別是監(jiān)管部門過度介入行業(yè)發(fā)展和資源配置、過度替代金融機構(gòu)的風(fēng)險控制主體責(zé)任，絕不是一種可繼續(xù)奉行的金融管理模式，政府需要盡快從這種角色中擺脫出來，還風(fēng)險控制主體責(zé)任于金融機構(gòu)自身，政府唯一要做的是完善金融業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境和監(jiān)管環(huán)境。

金融風(fēng)險：政府只需做兩件事

金融風(fēng)險是一個非常寬泛的概念，一般是指一個或數(shù)個金融機構(gòu)因外部市場風(fēng)險、信用風(fēng)險或政策風(fēng)險，或因內(nèi)部操作風(fēng)險、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不當(dāng)風(fēng)險而導(dǎo)致資產(chǎn)質(zhì)量惡化，無法履行支付能力的風(fēng)險，抑或是某一市場因流動性枯竭而使自身功能喪失的風(fēng)險。如金融機構(gòu)于某些價格敏感領(lǐng)域或易受政策打壓領(lǐng)域配置資產(chǎn)比例過高，或因某類資產(chǎn)價格逆轉(zhuǎn)導(dǎo)致自身風(fēng)險保障不足且有關(guān)資產(chǎn)不易變現(xiàn)，導(dǎo)致自身流動性急劇下降的現(xiàn)象。

西方常把金融風(fēng)險分為兩類：冰山類風(fēng)險和火山類風(fēng)險。前者意指那些時隱時現(xiàn)、可損傷個別船舶但不會對所有船舶造成損害的風(fēng)險，體現(xiàn)在金融領(lǐng)域也就是非系統(tǒng)性風(fēng)險；而后者則是指平常并無跡可尋、一旦爆發(fā)會造成大面積傷害的風(fēng)險，發(fā)生在金融領(lǐng)域一定就是系統(tǒng)性風(fēng)險。

毫無疑問，金融業(yè)日常面對的一定是非系統(tǒng)性風(fēng)險。

首先，金融風(fēng)險衍生于形形色色的金融交易中，而金融交易主體一般只限于金融機構(gòu)和金融消費者。對交易雙方而言，最重要的是防止對方欺詐或不能履約的風(fēng)險，也就是通常所說的信用風(fēng)險。

其次，貨幣對內(nèi)對外價格、金融資產(chǎn)價格的市場波動是很自然的事情，這些風(fēng)險也是金融機構(gòu)每天必須面對的，無需政府介入。在一個成熟的經(jīng)濟體里，政府只需做兩件事：一是適時完善制度環(huán)境，二是在市場被扭曲或惡意操縱時出手打擊和糾正。

香港模式：劃定風(fēng)控責(zé)任邊界

無論是開放經(jīng)濟條件下，還是封閉經(jīng)濟條件，政府都有自己介入金融活動的模式。

在純粹的市場經(jīng)濟體下，風(fēng)險與收益完全在市場里流動配置完成，收益完全歸市場主體擁有，風(fēng)險也自然會由市場主體承擔(dān)，政府充其量只是要履行風(fēng)險提示責(zé)任。香港之所以能成為全球的金融中心，最重要的一點就是清晰劃定了市場主體和政府的風(fēng)險管控責(zé)任邊界，政府一直致力為業(yè)界創(chuàng)造一個風(fēng)險可控的發(fā)展環(huán)境，約束業(yè)界有限度地涉險，其他的虧盈進退就看業(yè)界自己的造化了。

當(dāng)下，香港圍繞金融行業(yè)、金融市場活動有四大監(jiān)管機構(gòu)存在，即監(jiān)管銀行業(yè)的金融管理局、監(jiān)管證券市場的證監(jiān)會、監(jiān)管保險市場的保險監(jiān)管局及監(jiān)管強制性公積金業(yè)務(wù)的強積金管理局。但筆者從未聽過哪個監(jiān)管機構(gòu)提出如何配置資源的要求，也從未見過哪個監(jiān)管機構(gòu)把金融機構(gòu)高管召集到一起開會。監(jiān)管機構(gòu)基本上都在嚴格進行以下幾類工作：

一是適時嚴密完善監(jiān)管規(guī)則及法例，四大監(jiān)管機構(gòu)每年都會因應(yīng)市場變化及風(fēng)險對法律做出修訂和補充，并會不時對監(jiān)管對象做出風(fēng)險提示。二是有的放矢地開展現(xiàn)場檢查，及時糾正市場主體的不當(dāng)經(jīng)營行為，并對違反者做出嚴厲處罰，對害群之馬予以懲處。三是確保金融消費者權(quán)益不因金融機構(gòu)經(jīng)營服務(wù)不當(dāng)而受到損害。香港各個金融領(lǐng)域都設(shè)有嚴謹?shù)耐对V處理機制。消費者對金融機構(gòu)做出投訴后，有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)及香港消費者保護委員會一定會及時介入處理，最后一定會對有關(guān)投訴做出交代。對金融機構(gòu)因自身經(jīng)營服務(wù)不當(dāng)而對消費者造成的損害，有關(guān)機構(gòu)將承擔(dān)責(zé)任。

2008年發(fā)生在香港銀行界的雷曼迷你債事件，雖然損失金額數(shù)以百億計，但最后有關(guān)銀行和金融機構(gòu)不得不向客戶做出賠償。香港政府的第四項工作就是對惡意操縱市場或扭曲市場的行為及時干預(yù)和糾正。1998年香港政府入市與索羅斯的那場驚心動魄的較量就是例證。此外，各種金融機構(gòu)日常經(jīng)營會遇到的市場風(fēng)險、信用風(fēng)險、操作風(fēng)險、災(zāi)難風(fēng)險都是金融機構(gòu)自己要面對和承擔(dān)的。如果金融機構(gòu)不能有效地管控和消化這些風(fēng)險，那就少賺錢或虧本；如果資本水平達不到監(jiān)管要求，那金融機構(gòu)只能從市場退出。

正是得益于嚴謹?shù)谋O(jiān)管和行之有效的企業(yè)治理，所以多年來香港一方面是全球著稱的最自由經(jīng)濟體，另一方面一直是名列前茅的全球金融中心。香港的金融業(yè)數(shù)年來一直表現(xiàn)出較高的經(jīng)營效率。以香港的銀行業(yè)為例，香港銀行業(yè)的貸款質(zhì)素持續(xù)改善，如特定分類貸款比率在連續(xù)幾年降低的基礎(chǔ)上，由2017年12月底的0.67%降至2018年3月底的0.65%。中國內(nèi)地相關(guān)貸款的特定分類貸款比率由2017年12月底的0.68%降至2018年3月底的0.60%。同期，中國內(nèi)地零售銀行相關(guān)貸款的特定分類貸款比率由0.75%降至0.68%。

反觀中國過往數(shù)十年的金融發(fā)展，實際上一直走在推動發(fā)展、消化風(fēng)險的循環(huán)往復(fù)模式之中。多年來起起伏伏的經(jīng)濟增長背后，伴隨的是金融風(fēng)險的積聚、行政釋放、再積聚、再行政釋放的反反復(fù)復(fù)過程。分析原因，中國多年來一直未能在發(fā)展金融和控制風(fēng)險上求得平衡，強調(diào)發(fā)展時常常忘記風(fēng)險，強調(diào)風(fēng)險時又常常放棄發(fā)展。一些部門一方面常把發(fā)展金融和部門政績建立聯(lián)系，一方面又更愿意介入金融資源的配置處理，這種介入常常是逆市場而行，有時忽略了因此產(chǎn)生的風(fēng)險，其結(jié)果是不言而喻的。金融風(fēng)險不斷地向金融業(yè)積聚，同時由于政府過度介入，替代市場主體管理那些非系統(tǒng)性風(fēng)險，過多承擔(dān)金融風(fēng)險控制責(zé)任；而由于對市場反應(yīng)的滯后及判斷的失準，即使在監(jiān)管政策或監(jiān)管行動上有所調(diào)整，也必然會加重系統(tǒng)性金融風(fēng)險，使中國的金融風(fēng)險出現(xiàn)了螺旋上升的狀態(tài)。

對此，國際貨幣基金組織（IMF）早已指出：中國金融亂象與監(jiān)管發(fā)展不分有很大關(guān)系。為了適應(yīng)中國更大范圍的金融開放和實現(xiàn)中國金融業(yè)的更高效發(fā)展，一個根本性的金融基礎(chǔ)建設(shè)是要及早厘清政府與金融機構(gòu)間的風(fēng)險控制邊界和責(zé)任。這也是中國金融業(yè)早日走上市場化道路的根本支撐。控制金融風(fēng)險，這是政府和金融業(yè)一直重復(fù)的要求，但因立場不同，關(guān)注的內(nèi)涵也必然會有所不同。政府關(guān)注的重心應(yīng)放在金融業(yè)不發(fā)生導(dǎo)致局部或全局經(jīng)濟紊亂的大的危機上 ，而具體的金融機構(gòu)則更多考慮的應(yīng)是自身不要因外部市場條件變化或風(fēng)險的積聚超過自身承載能力而使發(fā)展受創(chuàng)。這兩種風(fēng)險有關(guān)聯(lián)性，但卻不能混為一談，有關(guān)風(fēng)險的控制主體也不能隨意替代，金融機構(gòu)本身需要按照自身經(jīng)營的特點形成防范和化解風(fēng)險的控制體系，而政府則尤其需要在優(yōu)化金融機構(gòu)經(jīng)營所需的政策環(huán)境和市場環(huán)境上做不懈的努力和改善。因為從全世界范圍看，還有一種金融風(fēng)險是監(jiān)管不到位或逆市場監(jiān)管，而且政府還須就監(jiān)管不到位承擔(dān)疏忽責(zé)任。

監(jiān)管部門需從基礎(chǔ)抓起

為避免工作目標上的沖突，監(jiān)管機構(gòu)要摒棄行業(yè)發(fā)展是監(jiān)管政績的舊理念，要一心聚焦金融機構(gòu)合規(guī)及規(guī)避風(fēng)險監(jiān)管，編好金融機構(gòu)的合規(guī)籠子，不介入金融機構(gòu)資源配置的具體安排。監(jiān)管機構(gòu)要從防范系統(tǒng)性風(fēng)險方面考慮，避免出臺互相矛盾的政策，從根本上規(guī)避監(jiān)管不當(dāng)給金融業(yè)帶來的風(fēng)險。在當(dāng)前內(nèi)外部經(jīng)濟挑戰(zhàn)加大的情況下，監(jiān)管部門更要嚴謹?shù)仄胶膺\用各項貨幣政策、信貸政策、匯率政策等，避免顧此失彼，力防一著不慎、滿盤皆輸，特別是在規(guī)模龐大的外匯管理上，要考慮如何能從克魯格曼指出的從“美元陷阱”中拔出腳來。

在金融政策制定和市場建設(shè)上不應(yīng)有絲毫的任性和拖沓，而在控制系統(tǒng)性風(fēng)險具體落實層面，要防止有目標、無方案，有要求、無行動。國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會9月7日提出，要保持股市、債市、匯市的平穩(wěn)健康發(fā)展，這意味著政府要承擔(dān)起相關(guān)的風(fēng)險控制責(zé)任，要把有關(guān)要求化作可操作的方案，明確相關(guān)部門的工作目標和責(zé)任。否則，提出這樣的要求反倒會使市場失去信心，損害政府的公信力。

防止政府對金融活動過度介入，并不意味著政府對市場撒手不管。過往之所以出現(xiàn)同類風(fēng)險不斷再現(xiàn)，歸根結(jié)底是中國社會融資結(jié)構(gòu)偏窄問題一直存在。多年來直接融資渠道狹窄且缺乏效率，政府和企業(yè)只能寄望銀行，在大量的信貸資源被企業(yè)和政府占用的同時，各類風(fēng)險也集中進入銀行體系。如在今年上半年的銀行業(yè)績報告當(dāng)中，無論是大的國有銀行，還是一些商業(yè)銀行，都出現(xiàn)了制造業(yè)貸款質(zhì)量惡化的情況。因此金融管控部門必須從基礎(chǔ)抓起，進一步完善直接融資市場的建設(shè)，改變中國直接融資結(jié)構(gòu)過于狹窄的狀態(tài)，逐步改變企業(yè)股本、資本與債務(wù)極不對稱的畸形狀況。

中國是一個存在多種所有制形式、并一直在向市場化轉(zhuǎn)型做出探索的大經(jīng)濟體，不少企業(yè)在完善本身治理方面既無動力，又無經(jīng)驗，雖然政府不能代替市場主體控制風(fēng)險，但對于國有金融機構(gòu)，政府必須承擔(dān)起出資人應(yīng)承擔(dān)起的企業(yè)治理核心責(zé)任。同時，監(jiān)管機構(gòu)必須結(jié)合不同所有制企業(yè)的特點，分門別類地提出針對性的治理要求，以保證各類金融機構(gòu)切實承擔(dān)起風(fēng)險管理責(zé)任。

在中國加入WTO之后的前幾年，考慮到中國的一些金融機構(gòu)需要引入外部股東以及進入資本市場的需要，從監(jiān)管部門到金融機構(gòu)都抓了一段時間企業(yè)治理，待一些國有金融機構(gòu)上市之后，就很少有人再把企業(yè)治理當(dāng)作企業(yè)的核心建設(shè)來看待，因此也導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的金融機構(gòu)股東把企業(yè)治理當(dāng)成了一種形式上的應(yīng)景東西，相當(dāng)數(shù)量的金融機構(gòu)出現(xiàn)了只顧效率、不理風(fēng)險甚至忽視法律約束的問題。這無疑是劃定金融風(fēng)險控制責(zé)任首先要解決好的問題。

毋庸諱言，過去對國有金融機構(gòu)、地方政府因經(jīng)營管理不善而形成的不良資產(chǎn)基本上采用了財政核銷的方法，這個方法不能再用了。資產(chǎn)處理必須走市場化道路，要建立嚴格的清算及問責(zé)機制。否則，國有資產(chǎn)的風(fēng)險永遠也不能得到有效控制。

責(zé)編：陳棟棟