PPP模式中地方政府的角色偏差及糾正

丁瓊

【摘要】在PPP模式中，地方政府要扮演好決策者、合作者、監(jiān)管者、公共利益代表等多元角色，但是有的地方政府在角色扮演中卻出現(xiàn)了一些偏差，為糾正偏差、提高公共服務供給質(zhì)量，地方政府應促進觀念轉(zhuǎn)變，理順相關(guān)制度安排，提升自身專業(yè)能力，擴大公眾的有效參與。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 地方政府角色 公共服務供給 【中國分類號】D630 【文獻標識碼】A

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。解決這一矛盾的路徑之一是創(chuàng)新公共服務供給，提供優(yōu)質(zhì)公共服務。政府和社會資本合作模式（簡稱PPP模式）具有充分發(fā)揮社會資本價值、緩解政府財政壓力、提高公共服務品質(zhì)等特點，有助于地方政府優(yōu)化公共服務供給。

PPP模式中地方政府角色的解讀

PPP模式作為一種創(chuàng)新，旨在通過一定的制度安排，形成政府與社會資本之間“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴式合作關(guān)系，使合作各方獲得比單獨行動更為有利的結(jié)果，優(yōu)化公共服務供給。PPP模式中地方政府的角色基于政策安排更為具體而多元，大體可界定為決策者、合作者、監(jiān)管者、公共利益代表。

決策者角色。這一身份表現(xiàn)在兩個方面，一是地方政府在政策層面上所做的決策，如在職權(quán)范圍內(nèi)依據(jù)立法程序制定地方政府規(guī)章，或制定規(guī)范性文件，做出授權(quán)、減免稅收等支持性決策。二是地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展需要統(tǒng)籌規(guī)劃PPP項目。地方政府需在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，從當?shù)厣鐣兔癖姷墓卜招枨髮嶋H出發(fā)，對政府自身難以有效供給且民眾迫切需要的項目進行民營化的可行性分析，選出適合PPP模式的項目，開啟PPP項目程序。

合作者角色。PPP模式的伙伴式合作關(guān)系，要求政府與社會資本都發(fā)揮自身優(yōu)勢，互補互利，協(xié)調(diào)不同利益目標，建立利益補償機制，在共享利益、共擔風險的基礎(chǔ)上使PPP項目參與各方實現(xiàn)精誠合作。PPP模式利用社會資本的雄厚資金、先進技術(shù)、專業(yè)人才和優(yōu)秀管理經(jīng)驗來幫助政府提高公共服務供給效率和質(zhì)量，也要求作為合作者的地方政府接受雙方平等主體的身份，并通過締結(jié)法律協(xié)議和簽訂合同來予以確定和保證。

監(jiān)督者角色。資本天然追逐利益最大化，為避免私人部門為減少成本降低供給質(zhì)量或變相提高供給價格等行為，保證公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量，地方政府需對PPP項目進行全過程監(jiān)督管理，篩選資質(zhì)較佳的社會資本入圍，明確設(shè)定質(zhì)量標準，評估項目建設(shè)運營的績效，確保其提供的服務能較好滿足民眾的需求。

公共利益代表角色。政府的權(quán)力來源于公民為維護全體社會成員生存和發(fā)展等公共利益而讓渡的部分私權(quán)力，政府是公共利益的代表者，維護公共利益是其職責。在PPP模式中，作為公共利益代表的政府與追求盈利最大化的社會資本間存在一定的沖突，為維護和擴大公共利益，政府應理順關(guān)系、發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，達成公益性與盈利性之間的平衡。

PPP模式中地方政府的角色偏差

應扮演決策角色卻偏好融資身份。不少地方政府在推廣PPP模式的過程中，更重視融資的部分。有的地方政府領(lǐng)導認為什么項目更好獲得融資，就應該推行相應的PPP項目，只要融資成功，地方政府就算有所作為。有些地方政府甚至借PPP舉債融資，對待PPP項目重數(shù)量輕質(zhì)量。究其原因，一是個別地方政府及其官員存在認知偏差，以舊有觀念來理解全然陌生的領(lǐng)域與專業(yè)，使PPP項目實施面臨多重矛盾與挑戰(zhàn)。二是因公共服務財政供給不足，一些地方政府主動追求和創(chuàng)造利益。加上財政分權(quán)制度的激勵，地方政府更重視PPP模式的融資功能。

應扮演合作角色卻重主導控制。在實踐過程中，有的地方政府常憑借公權(quán)力繼續(xù)行政的主導控制，合作角色扮演出現(xiàn)偏差。原因與其一直遵循信奉的科層治理邏輯密切相關(guān)。作為一種由專業(yè)人員按照既定規(guī)則行事的行政管理體制，科層治理以權(quán)力為基礎(chǔ)的理性偏好、等級制強化其主導與控制，而這與以合同倡導契約精神的PPP模式存在較大分歧。

應扮演監(jiān)管角色卻流于形式。一些地方政府及其職能部門對PPP項目生命周期的監(jiān)管要么重前期的項目識別、準備和采購，對項目運營、移交的監(jiān)管考慮不周全；要么重建設(shè)過程中的監(jiān)管忽視對項目運營的監(jiān)管，使監(jiān)管浮于表面。出現(xiàn)這種偏差，一是制度安排上的多頭管理。PPP項目牽涉環(huán)節(jié)眾多，涉及多個政府職能部門，當PPP項目監(jiān)管上與其他項目監(jiān)管交叉共存、當具體事項的監(jiān)管適用不同的監(jiān)管依據(jù)時，就可能出現(xiàn)監(jiān)管真空。二是地方政府的監(jiān)管能力不足。不少地方政府缺乏足夠的專業(yè)人才和經(jīng)驗，難以在PPP項目進程中準確而敏銳地發(fā)現(xiàn)問題，實施監(jiān)管。

應扮演公共利益代表角色卻“理性人”表現(xiàn)。在PPP項目運作中，有的地方政府可能會出于自身績效及政治追求，或無視自身財政承受能力踩10%的紅線，或披PPP外衣進行純商業(yè)化項目，借PPP變相舉債，偏離其公共利益代表角色的軌道，以致PPP項目中公眾參與不夠。其原因，一是PPP項目公眾參與機制不健全。公眾參與方式單一，民眾自發(fā)地、自下而上地參與渠道并不通暢，參與PPP項目監(jiān)督實施的操作性不強。二是公眾參與決策監(jiān)督的廣度和深度有限。這與信息公開的不充分、不及時，公眾代表自身職業(yè)、知識結(jié)構(gòu)、利益取向等因素有關(guān)。

PPP模式中地方政府角色偏差的糾正

深化認知促觀念轉(zhuǎn)變。首先，應明確PPP模式不只是一種融資工具，它是基于平等、競爭、誠信、契約等基礎(chǔ)上的政企合作，地方政府要改變政府主導社會的觀念，建立平等合作之理念。其次，應明確自身是利益均衡者而非廠商。面對多元利益格局，地方政府要在資金有限的情況下提升科學決策能力，平衡各方利益需求，通過PPP模式推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)公共服務供給與公眾多元化需求之間的有效對接，提高公共服務供給質(zhì)量。最后，地方政府及其官員要牢固樹立法治觀念，依法依規(guī)行事，用法治思維來解決發(fā)展中的問題。地方政府要信守合同，減少過度干預行為，在法律規(guī)章準繩下與社會資本互動，重塑地方政府信用。

理順相關(guān)制度安排。理順政府間的財稅制度和財權(quán)事權(quán)關(guān)系，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，各省應完善財政管理體制，理順省以下財權(quán)事權(quán)關(guān)系。完善PPP項目的法律法規(guī)，促進政企雙方進行互惠互利、風險共擔的合作。理順監(jiān)督管理制度，盡可能明確各監(jiān)管主體之間的管轄權(quán)，對職能重疊的部分進行歸總，多部門合作需要制定協(xié)同機制，構(gòu)建立體監(jiān)管框架，推進對PPP項目的監(jiān)管。

提升地方政府及職能部門的專業(yè)素養(yǎng)和能力。優(yōu)化結(jié)構(gòu)整合現(xiàn)有人員資源，增強專業(yè)人員之間的橫向聯(lián)系，促進不同專業(yè)人員間信息的交流互補，實現(xiàn)現(xiàn)有人力資源的彈性共享。強化專家導向，引進PPP項目所需的專業(yè)人才，提高地方政府的風險預判和控制能力。加強地方政府相關(guān)職能部門和人員的實操能力培訓，著力提升項目篩選、合同談判、風險防控、監(jiān)督管理等技能。建立專家?guī)?、購買專業(yè)的第三方機構(gòu)的服務，使地方政府能有效規(guī)避推行PPP項目可能出現(xiàn)的政策法律風險和隱患。

擴大公眾的有效參與。一要在推進法治化改革的進程中進一步明確政府在項目建設(shè)等方面應主動公開的信息內(nèi)容和時間，強化信息公開的問責。二要暢通多元參與路徑，包括聽證會、意見表決、協(xié)商民主會議、公開的采訪詢問等。三要增加公眾需求和利益表達的話語權(quán)，使地方政府積極向下回應，維護公共利益。

（作者為中共河南省委黨校（河南行政學院）講師）

【注：本文系全國行政學院科研合作課題“優(yōu)化地方政府公共服務供給研究”（項目編號：17KYHZ042）階段性成果】

【參考文獻】

①歐純智：《政府與社會資本合作的善治之路——構(gòu)建PPP的有效性與合法性》，《中國行政管理》，2017年第1期。

②齊海麗：《我國政府購買公共服務中的科層制治理：建構(gòu)邏輯與負面效應》，《中共福建省委黨校學報》，2018年第2期。

責編/潘麗莉 胡秀文（見習） 美編/于珊