住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的有償性問題研究

摘 要 《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定住宅性建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時自動續(xù)期，我國法律體系卻未對自動續(xù)期是否有償直接予以回應(yīng)?？紤]到公平分配的利益格局、對國家土地所有權(quán)的維護(hù)和續(xù)期的期限性，承認(rèn)續(xù)期的有償性更為合性。此外，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)厘清“費”和“稅”之間的功能定位，按照地產(chǎn)的市場價值作為標(biāo)準(zhǔn)適度收取土地使用費。

關(guān)鍵詞 住宅建設(shè)用地 使用權(quán) 自動續(xù)期 有償利益 地產(chǎn)價值

作者簡介：蘇諾，中南財經(jīng)政法大學(xué)本科生。

中圖分類號：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.295

我國城市房地產(chǎn)制度以國家土地所有制為基礎(chǔ)，而住宅性房屋產(chǎn)權(quán)所有者則大多相應(yīng)地享有20年至70年不等的建設(shè)用地使用權(quán)。①《物權(quán)法》第149條第1款對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的規(guī)定，則為住宅土地產(chǎn)權(quán)的“二元建構(gòu)”提供了進(jìn)一步保障。然而自《物權(quán)法》頒布始，近十年來“自動續(xù)期”具體規(guī)則仍依舊模糊，國土資源部門雖有相關(guān)行政回復(fù)，其性質(zhì)也僅是作為個案的權(quán)宜之策。如今，出讓年限較短的建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后的“續(xù)期困境”在各地紛紛上演，2016年溫州市國土資源部門告知部分房屋住戶在持有的土地證面臨20年土地使用權(quán)期限到期后“需足額繳納土地出讓金才能完成續(xù)期”的做法更在全國范圍內(nèi)引發(fā)巨大爭議。②如今《民法典》物權(quán)編即將出臺，“有償與否”作為迫切需要回應(yīng)的問題必須得到解決。

于此，本文擬從對我國現(xiàn)行規(guī)范體系的解釋著手，之處當(dāng)前建設(shè)用地使用權(quán)“自動續(xù)期”的有償性問題確無法律規(guī)制。在此基礎(chǔ)上，本文將探求建設(shè)用地使用權(quán)的實質(zhì)，結(jié)合國家-居民間的利益平衡及域外對非永久性不動產(chǎn)立法和實踐，對“自動續(xù)期”是否應(yīng)當(dāng)有償、費用如何收取的具體問題進(jìn)行分析和研究。

一、立法留白：現(xiàn)行規(guī)范體系不愿回應(yīng)“自動續(xù)期”的有償性問題

對此問題，盡管有學(xué)者或宣稱“無償續(xù)期”是自動續(xù)期的應(yīng)有之意，③或宣稱《城鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理法》第22條的規(guī)則即便經(jīng)歷2009年的修改仍未改變，自應(yīng)認(rèn)定立法者支持有償性規(guī)則。但事實上，主流觀點正確地認(rèn)識到當(dāng)前法律體系并未提供一個明確答案，這一結(jié)論可通過對《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的解釋困境和有關(guān)的立法資料獲得。

（一）文義與體系解釋

《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”。從文義上看，“自動”一詞在漢語中最多僅指向一種“不需要借助第三方力量便可實現(xiàn)特定目標(biāo)”的屬性，④因而側(cè)重于程序的形容。從法規(guī)范體系整體角度解釋，在我國，與住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)的規(guī)范體系包含《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》?！段餀?quán)法》中，城鎮(zhèn)住宅用地使用權(quán)首先屬于該法第三編第十二章所指涉的“建設(shè)用地使用權(quán)”范疇，并于第137條第2款要求商品住宅等經(jīng)營性用地“應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓”，第141條則明確規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人負(fù)有支付法定或約定出讓金等費用的義務(wù)。盡管上述條文直接規(guī)制的是建設(shè)用地使用權(quán)由國家向房地產(chǎn)市場初次轉(zhuǎn)讓的情形，但其對使用有償性的價值追求無疑與部分學(xué)者所主張的“無償續(xù)期”產(chǎn)生沖突。此外，依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第 22 條第1款第2句、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條第2句關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的一般性規(guī)定，“支付土地使用權(quán)出讓金”皆是必要前提。⑤

（二）目的解釋

無論是《城市房地產(chǎn)管理法》還是《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》都是對城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)所作出的一般性規(guī)定，在立法時并未對其是否分屬于“住宅性”或“非住宅性”有過多區(qū)分。而《物權(quán)法》在第149條將住宅性建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期規(guī)則單列在第1款，由此可見其對住宅建設(shè)用地使用權(quán)人進(jìn)行特殊利益保護(hù)的目的。在《物權(quán)法》作出此種區(qū)分后，《房地產(chǎn)管理法》和《暫行條例》的規(guī)定應(yīng)被限縮解釋為僅適用于非建設(shè)用地使用權(quán)最為適宜。因而，有學(xué)者關(guān)于《物權(quán)法》的強行性規(guī)定仍屬于私法規(guī)定，在“土地管理問題”的公共領(lǐng)域問題上與行政法相沖突應(yīng)當(dāng)自動讓步的主張并不具有堅實的合理性。

（三）立法資料

立法資料可以為我們探尋立法機關(guān)在制定相應(yīng)規(guī)則時的考慮提供必要材料。⑥在《物權(quán)法》制定中，全國人大常委會法工委認(rèn)為對于如何建構(gòu)屆滿后住宅性建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)還缺乏足夠科學(xué)的依據(jù)。幾十年后是否還需要收取收土地使用金，應(yīng)當(dāng)慎重考慮，故其未在立法中予以直接規(guī)定。⑦全國人大委員會于2006年10月27日《關(guān)于<物權(quán)法>草案修改情況的匯報》也直接稱“續(xù)期后是否支付土地使用費問題，關(guān)系廣大群眾切身利益，需要慎重對待”，“建議刪除這一條中關(guān)于土地使用費的規(guī)定”。

綜合以上論述，我國現(xiàn)行法律對自動續(xù)期規(guī)則中的有償性問題存在一項不愿回應(yīng)的“立法留白”。這一廣義上的法律漏洞通過傳統(tǒng)的法律解釋方法得到的解答矛盾諸多，難以令人滿意，故而需要進(jìn)一步的分析和闡釋加以解決。

二、有償續(xù)期是住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度的必然要求

住宅性建設(shè)用地使用權(quán)的有償性問題的解決需要符合既有法律規(guī)范體系，也要求在住宅持有人與國家土地所有權(quán)人之間實現(xiàn)利益平衡。本文認(rèn)為，只有“有償?shù)淖詣永m(xù)期”才能實現(xiàn)上述目標(biāo)，茲就此進(jìn)行論述。

（一）建設(shè)用地使用權(quán)的定限物權(quán)性和設(shè)定的有償性要求有償續(xù)期

住宅建設(shè)用地使用權(quán)無論如何仍屬于“建設(shè)用地使用權(quán)”的范疇，是一項限定物權(quán)?！段餀?quán)法》第137條第2款、第141條已經(jīng)明確了住宅性建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓規(guī)則。然而，住宅所有權(quán)人在獲取建設(shè)用地使用權(quán)時，并未支付永久使用住宅建設(shè)用地使用權(quán)的對價。建設(shè)用地使用權(quán)屆滿時，雙方基于出讓合同的權(quán)利義務(wù)消滅，“自動續(xù)期”在重新設(shè)定雙方合同項下權(quán)利義務(wù)時，自然要求支付相應(yīng)對價；否則，將造成土地所有權(quán)虛化的后果，進(jìn)而極大突破住宅建設(shè)用地使用權(quán)的定限物權(quán)性質(zhì)。⑧

（二）續(xù)期期限的有限性要求有償續(xù)期

有學(xué)者稱，自動續(xù)期的核心價值在于“自此取得永久使用”，經(jīng)過自動續(xù)期之后，該權(quán)利就成為一個無期限的土地用益物權(quán)。⑨首先，續(xù)期的自動性與期限的有限性并不相互抵觸?！段餀?quán)法》第149條第1款所用的“續(xù)期”一詞，在正常法律語境中僅指延長一定期限，且至多不應(yīng)超過《城市房地產(chǎn)管理法》中設(shè)定的最長使用期限。若非如此，立法者更何不直接以“永久使用”表述之？此外，既然土地出讓與續(xù)期皆受期限限定，不同的期限對價不同，若對不同期限的土地使用權(quán)一律予以無償自動續(xù)期，則明顯有違公平理念。將較短出讓期限的土地使用權(quán)到期后一律延長至七十年，并要求補全出讓金似可解決問題，但期限的差異是作為平等主體的國家與當(dāng)事人在建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時意思自治的產(chǎn)物，這種期限的差異源于對不同穩(wěn)定性的不同預(yù)期，其利用方式也不盡相同。例如，一套養(yǎng)老地產(chǎn)的所有人自然可以合理期望它的建設(shè)用地使用權(quán)只有20年的期限?！耙宦裳a全差價，之后無償續(xù)期”的方案表面上實現(xiàn)了公平，實則忽視當(dāng)事人的意思自治，以致住宅所有人的規(guī)劃落空，房地產(chǎn)原有的市場性規(guī)劃陷入混亂。

（三）國家所有權(quán)保障與住宅所有人間的利益平衡要求有償續(xù)期

住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期規(guī)則的構(gòu)建自然將對住宅所有人最大程度維持長期、穩(wěn)定的所有權(quán)狀態(tài)大有裨益。然如前所述，此舉首先將致使國家土地城鎮(zhèn)土地國有制虛化。更直接的影響體現(xiàn)在財政縮減下，政府對特定區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施投資的減少，從而影響住宅社區(qū)整體環(huán)境的改善。此外，極低的住房持有成本可能刺激房地產(chǎn)市場的投機行為，進(jìn)一步加劇炒房、囤房和住宅集中現(xiàn)象。無房者置業(yè)無門、有房者換購艱難，這種情形顯然與“人民安居樂業(yè)”的居住權(quán)保障目標(biāo)相悖。以總體觀之，在無償續(xù)期的情況下，國家所有權(quán)保障及所體現(xiàn)的社會公益與住宅所有人利益之間將嚴(yán)重失衡，最終有害民生之維系。

三、續(xù)期應(yīng)收取使用費

（一）地產(chǎn)稅不能代替建設(shè)用地使用費

構(gòu)建有償續(xù)期的具體規(guī)則，所繳費用的性質(zhì)是必須首先加以明確。通說正確地認(rèn)為收取土地出讓金的主張明顯不成立，其原因其一在于續(xù)期與出讓之間存在差別。既然《物權(quán)法》第149條第1款已經(jīng)確立了“續(xù)期”而非“強制締約”規(guī)則，基于土地出讓行為產(chǎn)生的土地出讓金并不存在收取的基礎(chǔ)。原因其二在于土地出讓金數(shù)額過高，若計算并收取土地出讓金則鮮有民眾能夠承受，實乃變相征收。由此，“自動續(xù)期”規(guī)則恐論文一紙空文。除此以外，主流觀點的爭論集中在征收土地使用費，抑或?qū)脻M的土地使用權(quán)另行征稅之上。學(xué)者贊同“稅收說”的主要理由在于：通過征收累進(jìn)房產(chǎn)稅，可以實現(xiàn)對房地產(chǎn)市場的調(diào)控；若對于具有社會關(guān)聯(lián)性的房產(chǎn)進(jìn)行調(diào)解，實質(zhì)體現(xiàn)了財產(chǎn)權(quán)的道德負(fù)擔(dān)，只適宜以稅收實現(xiàn)國家的再分配義務(wù)；⑩在域外，征收不動產(chǎn)稅并不要求主體享有不動產(chǎn)所有權(quán)，如香港采取土地國有與“批租”制度，不動產(chǎn)利用者仍負(fù)有納稅義務(wù)；日本土地利用人要負(fù)擔(dān)自身地上權(quán)和房屋的房產(chǎn)稅，同時還要以地上權(quán)有償使用費的形式負(fù)擔(dān)土地所有權(quán)人的土地稅。

問題是，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期所需費用與房地產(chǎn)稅分屬不同類型法律關(guān)系調(diào)整的結(jié)果。對于續(xù)期費用，其是國家作為平等主體與私人通過土地出讓法律關(guān)系取得的收益，根本依據(jù)為土地的有償使用；而對于房地產(chǎn)稅，其是國家作為主權(quán)者，以私有利用的房地產(chǎn)作為稅收客體，通過國家強制性稅收關(guān)系取得的收益。 況且，目前房地產(chǎn)稅征收的建議方案中對期限屆滿前后的住宅土地使用權(quán)并未作出區(qū)分，質(zhì)言之，無論續(xù)期與否，房地產(chǎn)稅都是統(tǒng)一稅率、統(tǒng)一征收的，這一做法也與稅收的公共管理與市場調(diào)節(jié)屬性相適應(yīng)。若非如此，則期限屆滿后的住宅只需繳稅，與屆滿前還須包含建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的房產(chǎn)相比負(fù)擔(dān)反而大大減輕，實則與“無償續(xù)期”無異。這不僅意味著創(chuàng)設(shè)一項不可調(diào)和的利益沖突，更將刺激市場追逐最短的土地出讓期限，以期最大程度降低長期土地利用成本，反而不利于恒久、穩(wěn)定的居民住宅權(quán)益實現(xiàn)。因此，唯有收取建設(shè)用地使用費方為最適宜的途徑。

（二）使用費收取應(yīng)以地產(chǎn)價值為基礎(chǔ)

對于住宅建設(shè)用地續(xù)期使用費如何征收，學(xué)界存在諸多方案。一種觀點認(rèn)為應(yīng)從保障公民居住權(quán)、抑制房地產(chǎn)投機的角度出發(fā)，提出首套房應(yīng)無償續(xù)期，按房屋套數(shù)分別繳費； 同樣基于社會福利的角度，另一種方案提出應(yīng)先確定必要的生存面積免征費用，對超出這一標(biāo)準(zhǔn)住宅面積的部分才收取續(xù)期費； 有學(xué)者則建議在以房屋面積為征收的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)上，兼考慮購房目的、人均居住面積和家庭規(guī)模，按公平的原則收取使用費。目前來看，綜合考慮各方面需求進(jìn)行費用收取方式和數(shù)額的確定已有成為主流觀點之勢，各類收費方案也愈發(fā)復(fù)雜，以期趨近公平。應(yīng)當(dāng)看到，通過人為設(shè)置的諸多考量因素都隱含一定的價值取向和操作性缺陷，因而實質(zhì)的公平標(biāo)準(zhǔn)可能都有出入。只有在設(shè)定免收取費用最低面積的基礎(chǔ)上，按地產(chǎn)價值作為收費標(biāo)準(zhǔn)的方案最為可行。

1.綜合標(biāo)準(zhǔn)衡量方案存在“多重問題”

綜合考慮多因素作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的主流方案可能存在“多重問題”。首先，許多因素本身并不能充分體現(xiàn)住宅公平的要求。若按照“住房套數(shù)”為標(biāo)準(zhǔn)收取費用，公民擁有多少套住房方為合理？如果一人同時擁有兩套住房，但其中一套面積小，只是臨近工作地點方便通勤，另一套面積更大，以滿足正常家庭生活的需要，恐怕很難說出于公平的考量更應(yīng)對其中某一套收費?！白≌娣e說”也不盡合理，一方面難以確定對一個家庭必要的住宅面積究竟為多少，家庭成員的數(shù)量差異也會產(chǎn)生影響；另一方面，受到地段、社區(qū)配套設(shè)施等因素的影響，對位于城市中心區(qū)域和城郊地段的住宅地產(chǎn)價值不同，購房者往往為追求更大的居住面積而選擇城郊的住宅，但對此采取同樣的收費標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)？即便采取“人均住宅面積說”，對后一問題的影響也值得商榷。而將這些因素結(jié)合起來考量的綜合標(biāo)準(zhǔn)說則有缺乏可操作性之虞：如何界定購房者的購房目的；類似度假地產(chǎn)“兼有投資性和居住性”的產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定；若考慮家庭規(guī)模，是購房時的家庭規(guī)模還是續(xù)期時的家庭規(guī)模；家庭生活需要的標(biāo)準(zhǔn)住房面積又是多少；這些因素的互相影響下又該如何處理？恐怕很難有一個令人滿意的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

2.地產(chǎn)價值標(biāo)準(zhǔn)最能適應(yīng)市場運行規(guī)律

本文認(rèn)為，出現(xiàn)以上不盡人意的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其原因在于學(xué)者大多期望將續(xù)期使用費作為一種實現(xiàn)在社會成員間公平分配住房資源的政策工具，或一種抑制住房價格過快上漲的手段。然而，實現(xiàn)這一政策性目標(biāo)最合適的工具應(yīng)當(dāng)是我國已計劃開征的房地產(chǎn)稅，其稅收性也最能適應(yīng)“超額累進(jìn)稅制”等再分配實現(xiàn)手段。在這個角度上，應(yīng)當(dāng)厘清房地產(chǎn)稅和續(xù)期使用費之間的關(guān)系。與房地產(chǎn)稅征收相結(jié)合，建設(shè)用地使用費的收取應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注國家作為建設(shè)用地所有權(quán)人與住宅所有人之間的利益格局之公平性，房地產(chǎn)稅征收的直接目的則恰好在于社會成員之間的再分配公平。因此，以本身即作為出讓費收取標(biāo)準(zhǔn)的地產(chǎn)價值作為續(xù)期費用標(biāo)準(zhǔn)最為適宜。地產(chǎn)價值標(biāo)準(zhǔn)同時也最能適應(yīng)市場運行規(guī)律，而家庭規(guī)模、住宅面積、地段、朝向等學(xué)者宣稱需要考慮的因素，最終都在特定地段的地產(chǎn)價值之中得以體現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合市場價值標(biāo)準(zhǔn)，合理收取續(xù)期使用費。所謂合理標(biāo)準(zhǔn)，自然不應(yīng)過高以致住房所有人難以負(fù)擔(dān)。應(yīng)當(dāng)注意，“象征性收費”的提議同樣失于合理，因為國家作為土地所有權(quán)人的地位應(yīng)當(dāng)?shù)玫脚c居民住宅權(quán)同樣的尊重。而從采納折中的路徑觀之，適當(dāng)收費確實可以凸顯用益物權(quán)性質(zhì)，在市場機制中用益物權(quán)自身的持有成本顯著傳導(dǎo)土地需求關(guān)系的作用，其最終將轉(zhuǎn)化為可住房價格總體可承受的社會福利。因此，除了對公民日常生活最低需要的部分房產(chǎn)面積免于收費外，應(yīng)當(dāng)按照市場價值標(biāo)準(zhǔn)對續(xù)期房地產(chǎn)收取不超出居民日常開支限度的費用，并可采用分期繳納的方式收取。

注釋：

具體規(guī)定見《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條第一款第一項，“土地使用權(quán)出讓年限按下列用途確定……（一）居住用地七十年”。實踐中，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限設(shè)定以七十年居多，各地卻也不乏短期出讓的情況。

溫州現(xiàn)首例“住宅土地使用權(quán)到期續(xù)期”，要交房價三成.新京報.2016-04-16-A02.

孫憲忠教授認(rèn)為，“自動續(xù)期”的含義即無條件的續(xù)期。http：//wh.house.sina.com./news/2016-04-20/08016128341672968633399.shtml？wt_source=newshp _news_07，最后一次訪問2017年12月18日.

其指“自己主動”；“不憑借人為的力量”或“不用人力而用機械裝置直接操作的”。參見《當(dāng)代漢語詞典》、《新華漢語詞典》的“自動”條目。

然而對于后兩部法律、法規(guī)而言，其對于“申請續(xù)期”的規(guī)定已經(jīng)被《物權(quán)法》第149條第1款所更改。對于這一更改究竟是否涉及“有償性”的實質(zhì)要求，還是僅僅為程序性變更，學(xué)界尚且存在疑問。

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