三峽工程生態(tài)問題的環(huán)境法分析

摘 要 1992年國務(wù)院提請人大表決通過興建三峽水利樞紐工程決議，總體而言，由國務(wù)院提請人大表決通過三峽工程決議具有憲法上的正當(dāng)性，然而，當(dāng)國務(wù)院提請人大表決三峽工程決議這一做法同環(huán)境法、行政法等相關(guān)法律聯(lián)系在一起便會產(chǎn)生客觀上的法律規(guī)避的效果，如三峽工程的環(huán)評問題無法從現(xiàn)行環(huán)評法予以評價。這一方面是現(xiàn)行環(huán)境法立法存在缺失的體現(xiàn)，更為深層次地反映的是環(huán)境法與行政法理念沖突的問題。

關(guān)鍵詞 三峽工程 環(huán)境法 審批程序

作者簡介：張僚，北京航空航天大學(xué)。

中圖分類號：D922.6 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.140

三峽工程舉世矚目，圍繞其興建的利弊之爭此起彼伏，未曾斷絕，然而以往爭論多集中于社會、經(jīng)濟、生態(tài)等層面，而鮮有學(xué)者從法律尤其是環(huán)境法的角度對其展開研究。本文擬以三峽工程生態(tài)環(huán)境問題的法律分析為研究對象，集中探討三峽工程審批程序的合法性問題。本文關(guān)于三峽工程的基本態(tài)度是，有利有弊，但不過分關(guān)注利大于弊還是弊大于利，有利之處應(yīng)該得到肯定，弊端和問題不僅應(yīng)該被承認(rèn)，還應(yīng)該從法律的層面予以規(guī)制。

一、三峽工程基本概況

三峽工程，即長江三峽水利樞紐工程，是目前世界上最大的水利樞紐工程，工程包括三大部分：移民工程、輸變電工程以及樞紐工程，本文主要關(guān)注其中的樞紐工程部分，也就是通常說的三峽水電站。三峽工程1992年獲得全國人民代表大會批準(zhǔn)建設(shè)，2009年全部完工。在防洪、發(fā)電、防洪等方面具有重要作用。

二、三峽工程環(huán)境問題法律分析

（一）法的溯及力問題

關(guān)于此處涉及的法律的溯及既往的問題，簡單地說，以最為極端的環(huán)評法為例，三峽工程1992年由人大決議通過建設(shè)，相關(guān)環(huán)評報告審批還在這之前，2009年才正式完工。而我國《境影響評價法》環(huán)2003年才頒布，也就是說關(guān)于環(huán)評審批的具體流程和要求在當(dāng)年是沒有法律規(guī)定的，那么我們是否能夠用后頒布環(huán)評法來評價和規(guī)制頒布之前的三峽工程的環(huán)評問題，這就涉及法律的溯及力問題。具體展開，這里的問題非常復(fù)雜，仍然以環(huán)評法為例，首先，嚴(yán)格地說2003年的環(huán)評法是在三峽工程建設(shè)過程中頒布的，其引發(fā)的溯及既往的問題并非最為嚴(yán)格意義上的溯及既往，即通常理解的嚴(yán)格意義的溯及既往指，法律是否對其施行之前的行為有效，因為顯然此處環(huán)評法是在三峽工程建設(shè)過程當(dāng)中頒布的。其次，2016年，在三峽工程竣工數(shù)年之后環(huán)評法被修改，對于今天的我們研究三峽工程的環(huán)評問題而言，應(yīng)該適用新法還是舊法同樣是此處涉及的法律適用的溯及既往的問題。當(dāng)然后一問題成立的前提是，2016年對2003年的修改涉及將會使用到的條款。雖然如此極端的情況只有環(huán)評法，但是涉及的其他法律，如環(huán)境保護法、建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例、水法等均存在法律適用溯及力的問題。

筆者認(rèn)為，三峽工程生態(tài)環(huán)境問題可以溯及適用最新的相關(guān)環(huán)境法予以規(guī)制。主要基于以下考慮：

第一， 根據(jù)我國《立法法》第84條規(guī)定，我國立法關(guān)于法律溯及既往基本持否定態(tài)度，但是允許特殊情形下的溯及既往。學(xué)界主流觀點也認(rèn)同這一點。

第二，法不溯及既往的基本原則不能撼動，但是應(yīng)該確定除外情形，就環(huán)境法領(lǐng)域而言，應(yīng)以公共利益為傾斜對象，尤其是對于三峽工程這樣的關(guān)乎社會整體利益的項目而言，溯及適用相關(guān)法律才能更好地維護公共利益。

第三，按照既得權(quán)理論，即使適用新法也并不會導(dǎo)致私人的既得權(quán)益受損，如移民的搬遷補償并不會因此被收回。故可以溯及適用新法。

（二）三峽工程決議程序問題

根據(jù)《第七屆全國人民代表大會第五次會議關(guān)于興建長江三峽工程的決議》，人大表決通過了興建三峽工程的議案，該議案由國務(wù)院提請。此處主要討論人大表決通過興建三峽工程的決議是否符合法律規(guī)定。

我國《憲法》第89條第5項：“國務(wù)院行使下列職權(quán)：……（五）編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算。”《憲法》第62條第9項：“全國人民代表大會行使下列職權(quán)：（九）審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告?！?/p>

從以上兩項規(guī)定來看，由國務(wù)院編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及由人大審查批準(zhǔn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃是憲法確定的職能，具有憲法上的依據(jù)。那么三峽工程被納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃是否有法律依據(jù)。

《水法》第5條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并將其納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。《環(huán)境保護法》第13條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。

長江三峽工程的建設(shè)主要基于經(jīng)濟發(fā)展的考量，故此處應(yīng)該以《水法》第5條為依據(jù)。故此，國務(wù)院將三峽工程納入前述十年規(guī)劃，并提請人大審議通過符合法律規(guī)定。這一做法單獨來看并無太大瑕疵，但是下文將分析，當(dāng)將這一做法同其他一些法律聯(lián)系起來問題便會顯現(xiàn)。

（三）三峽工程環(huán)評問題

1.憲法和環(huán)境基本法關(guān)于環(huán)境問題的規(guī)定

《憲法》第9條第2款規(guī)定，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。三峽工程屬于對水資源的開發(fā)利用，屬于國家保障自然資源的合理利用的范疇?！稇椃ā返?6條第1款規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。以上條款是憲法中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護和污染防治的基本規(guī)定。

《環(huán)境保護法》第19條規(guī)定，編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當(dāng)依法進行環(huán)境影響評價。未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)。這是環(huán)境保護法關(guān)于環(huán)評的一般規(guī)定。

2.環(huán)評法關(guān)于環(huán)評的規(guī)定

對環(huán)評的具體規(guī)定下文參考環(huán)評法進行梳理。

環(huán)評法的適用范圍和要求?！董h(huán)境影響評價法》第7條第1款規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過程中組織進行環(huán)境影響評價，編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明?！董h(huán)境影響評價法》第8條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項規(guī)劃（以下簡稱專項規(guī)劃），應(yīng)當(dāng)在該專項規(guī)劃草案上報審批前，組織進行環(huán)境影響評價，并向?qū)徟搶ｍ椧?guī)劃的機關(guān)提出環(huán)境影響報告書。前款所列專項規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃，按照本法第七條的規(guī)定進行環(huán)境影響評價。

3.三峽工程的環(huán)評問題分析

下面討論三峽工程的環(huán)評問題。

首先，關(guān)于環(huán)評法是否適用于三峽工程的問題。整體上看，環(huán)評法規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)環(huán)評。規(guī)劃是政府在短期內(nèi)的一種行政行為，具有一定的綜合性，而建設(shè)環(huán)評則是針對更為具體的建設(shè)項目而言，規(guī)劃與建設(shè)項目在很大程度上都具有不穩(wěn)定性，容易受到領(lǐng)導(dǎo)人決策和政策的影響。前文提到三峽工程是由人大決議通過，在性質(zhì)上并非一般的行政行為，而是具有政策、法規(guī)的性質(zhì)。顯然環(huán)評法并不能對此類項目的環(huán)境影響評價進行規(guī)制。

即使認(rèn)定三峽工程的表決流于形式，而暫且認(rèn)定其實質(zhì)上為國務(wù)院的行政行為，實際上也沒有辦法以環(huán)評法來規(guī)制其環(huán)評問題。筆者認(rèn)為應(yīng)該肯定三峽工程的人大決議性質(zhì)，畢竟在程序上并無明顯瑕疵，不過如此一來三峽工程的環(huán)境評價問題便無法通過現(xiàn)行環(huán)評法予以規(guī)制。

其次，關(guān)于三峽工程環(huán)評的主要內(nèi)容。根據(jù)三峽工程環(huán)境影響報告大綱 ，結(jié)合前文提到規(guī)劃環(huán)評的主要內(nèi)容三峽工程環(huán)評文件并無明顯瑕疵。然而前文提到的環(huán)評法并不適用三峽工程環(huán)評的結(jié)論，那么，三峽工程環(huán)境影響評價文件的內(nèi)容是否合法無法根據(jù)現(xiàn)行立法予以評價和規(guī)制。另外，關(guān)于三峽工程環(huán)評的程序以及環(huán)評過程中產(chǎn)生的法律責(zé)任同樣會遭遇這一難題。

三、問題厘清與展望

前文闡述由國務(wù)院將興建三峽工程納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并提請人大表決符合法律規(guī)定，并且具有憲法上的正當(dāng)性。但是當(dāng)這一行為同環(huán)評法、環(huán)境保護法聯(lián)系在一起便產(chǎn)生問題，即環(huán)評法、環(huán)境保護法等未將國務(wù)院的政策規(guī)劃以及人大的決議納入環(huán)評要求當(dāng)中，從而導(dǎo)致三峽工程的環(huán)評處于法律規(guī)制的真空地帶。這表明，環(huán)評法、環(huán)境保護法的適用范圍應(yīng)該擴展，即，將國務(wù)院的政策規(guī)劃和人大的決議納入環(huán)評法的規(guī)制范圍。

進一步思考，即使將國務(wù)院的政策規(guī)劃和人大的決議納入環(huán)評法的規(guī)制范圍，是否就能完全解決相關(guān)問題？答案是否定，單就責(zé)任承擔(dān)而言，如果將國務(wù)院的政策規(guī)劃和人大的法規(guī)納入環(huán)評法的規(guī)制范圍，責(zé)任承擔(dān)的問題依然無法解決，因為環(huán)境法上的責(zé)任承擔(dān)通常伴隨著行政處罰法的適用，我們知道在我國國務(wù)院的行政行為和人大的立法行為并不受行政法處罰法的規(guī)制。若強行將國務(wù)院的政策規(guī)劃和人大的決議納入環(huán)評法的規(guī)制范圍，在確定承擔(dān)責(zé)任的主體時又會導(dǎo)致環(huán)境法與行政處罰法內(nèi)在理念的沖突。

另一個角度來看，即使國務(wù)院的政策規(guī)劃和人大的決議被納入環(huán)評法的適用范圍，當(dāng)該政策規(guī)劃或決議涉及環(huán)境危害產(chǎn)生補償或賠償責(zé)任時，責(zé)任承擔(dān)的問題依然無法解決。因為，我國國賠法僅適用于行政賠償和司法賠償，由于國務(wù)院和人大不可能作為行政賠償?shù)闹黧w，所以賠償并不能實現(xiàn)。

根據(jù)以上分析，欲在根本上解決三峽工程環(huán)評問題無法適用環(huán)評法等相關(guān)法律的難題，須遵從以下解決路徑：

首先，由于導(dǎo)致三峽工程環(huán)評問題無法適用現(xiàn)行環(huán)評法的直接原因在于，現(xiàn)行環(huán)評法未將國務(wù)院的政策規(guī)劃和人大的決議行為納入環(huán)評范圍，故應(yīng)當(dāng)擴展現(xiàn)行環(huán)評法的規(guī)制范圍，將可能涉及環(huán)境問題的國務(wù)院的政策規(guī)劃和人大的決議行為納入應(yīng)當(dāng)進行環(huán)評的范圍。

其次，三峽工程環(huán)評問題無法適用現(xiàn)行環(huán)評法的根本原因在于，現(xiàn)行環(huán)評法及相關(guān)環(huán)境法其實依托于行政法體系建立?，F(xiàn)行行政法并不規(guī)制國務(wù)院的行政行為和人大的立法行為，依托于此行政法的環(huán)境法當(dāng)然難以拓展至國務(wù)院的政策規(guī)劃和人大的立法行為。因此，欲從根本上解決三峽工程環(huán)評問題無法適用環(huán)評法的難題，還須厘清環(huán)境法與行政法的相互關(guān)系，確立獨立于行政法的環(huán)境法體系。

注釋：

鄒家祥.三峽水利樞紐環(huán)境影響報告書的編制與內(nèi)容簡介.水資源保護.1987（2）.65-66.