珠海市交通基礎設施建設協(xié)同與優(yōu)化

■ 李立周 楊 芳 胡 珊

文章基于協(xié)同治理理論視角，提出發(fā)展珠海實體經(jīng)濟、完善交通發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展城市公共交通、推進灣區(qū)政府合作、塑造多元治理格局等優(yōu)化珠海市政府交通基礎設施建設的具體策略。

珠海市，地處珠江三角洲西南部，東與香港隔海相望，南與澳門相連，西接江門，北鄰中山，擁有優(yōu)越的地理位置和良好的生態(tài)環(huán)境。珠海市設有香洲、斗門、金灣三個行政區(qū)，區(qū)域陸地面積1732平方公里，海域面積6050平方公里。2017年，珠海市擁有常住人口176萬，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2565億元，人均GDP接近15萬元，經(jīng)濟社會發(fā)展水平位居廣東省前列。近年來，珠海市政府將交通基礎設施建設作為重要施政方向，推動交通內(nèi)暢外聯(lián)，建設區(qū)域交通樞紐城市，極大改善了珠海市的交通狀況。2017年3月，國家提出“粵港澳大灣區(qū)”戰(zhàn)略，粵港澳城市群迎來“灣區(qū)時代”。粵港澳大灣區(qū)是我國改革開放的前沿陣地和經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，具備建成國際一流灣區(qū)和世界級城市群的基礎條件。

珠海市“十三五”交通基礎設施建設總圖

一、珠海市交通基礎設施建設存在的主要問題

（一）港口基礎設施建設落后

港口是珠海市的核心戰(zhàn)略資源，為珠海市經(jīng)濟社會發(fā)展起著重要的支撐作用。但是，無論是集裝箱吞吐量，還是港口生產(chǎn)整體規(guī)模效益，珠海市和粵港澳大灣區(qū)的深圳港、廣州港和香港港等世界級大港相比，差距十分懸殊。

（二）鐵路基礎設施建設仍然處于初級階段

珠海市的鐵路發(fā)展存在線路嚴重偏少、對接東岸城市線路缺乏、西岸城市城際銜接不暢等問題。第一，線路嚴重偏少。目前，珠海僅有廣珠城際軌道一條客運鐵路線，絕大部分都是通往廣州南站的城際動車組，珠海居民前往省外基本上都需要從廣州南站中轉。第二，缺少對接珠江口東岸城市的鐵路網(wǎng)絡。珠江出海口嚴重影響了東西岸城市之間的社會交流和經(jīng)濟聯(lián)系，虎門大橋承擔著日益繁重的珠江口東西向交通流量，已經(jīng)處于飽和狀態(tài)，交通擁堵情況十分嚴重。第三，缺少銜接珠江口西岸其他城市的鐵路線路。貫穿廣州、佛山、中山、江門、珠海的廣珠鐵路目前仍然定位為貨運線路。此外，連接珠海市區(qū)與橫琴新區(qū)的軌道交通，連接珠海市區(qū)與珠海金灣機場的軌道交通，目前仍然在建設中。

（三）公路基礎設施建設東西城區(qū)嚴重失衡

截至2017年12月31日，珠海市民用機動車保有量62．46萬輛（同比增長14%），按照汽車消費發(fā)展典型曲線，目前的道路交通狀況難以滿足2020年以后的交通需求。第一，東西城區(qū)公路建設嚴重失衡。珠海市域發(fā)展東西不均衡，道路建設集中于中心城區(qū)和環(huán)澳門地區(qū)，西部地區(qū)的道路建設嚴重滯后，金灣區(qū)和斗門區(qū)仍然缺乏東西向高速路網(wǎng)。第二，農(nóng)村路網(wǎng)建設，尤其是西部地區(qū)的農(nóng)村路網(wǎng)建設滯后。目前，珠海市共有122個行政村和87個具有農(nóng)村性質的社區(qū)區(qū)委會，其中大部分處于珠海西部的金灣區(qū)與斗門區(qū)，鄉(xiāng)道道路建設與改造任務艱巨。第三，東部城區(qū)路網(wǎng)建設與改造工作需要加快推進。交通微循環(huán)不暢，居民日常出行受到影響。第四，與粵港澳大灣區(qū)其他城市對接不暢，出城高速、快速路網(wǎng)里程總體偏少。

（四）航空基礎設施建設重客輕貨現(xiàn)象明顯

珠海市航空基礎設施建設以下問題。第一，航空基礎設施建設呈現(xiàn)出明顯的“重客運、輕貨運”的現(xiàn)象。目前，廣東省擁有廣州白云、深圳寶安、珠海金灣、揭陽潮汕4大國際機場，以及佛山沙堤、梅州梅縣、湛江西廳、惠州平潭4個支線機場，珠海機場在民航客運領域的競爭中基本沒有優(yōu)勢，客運業(yè)務后期增長必將缺乏動力。第二，缺乏直飛的國際航線。目前珠海市尚為開通直飛國際航線，出境航班往往需要從廈門、上海甚至北京中轉，不具有時間和經(jīng)濟優(yōu)勢。第三，機場設施需要升級改造。在國內(nèi)諸多樞紐機場“雙跑道運營”的背景下，珠海機場目前僅有一條4E級跑道，考慮未來客貨郵業(yè)務的快速增長，珠海需要興建第二條跑道。此外，珠海機場已經(jīng)正式運行23年，部分生產(chǎn)性設施和服務型設施陳舊。

（五）城市公共交通系統(tǒng)仍有較大改進空間

珠海市在城市軌道交通建設、公共汽車站場建設、立體過街設施建設等諸多方面，仍有較大的改進空間。第一，軌道交通建設滯后或者是沒有達到應有的效果。珠海市有軌電車1號線規(guī)劃建設，在線路規(guī)劃、技術方案、建設進度、運行效果等諸多方面，仍有不足。第二，公共汽車運輸系統(tǒng)仍需完善。上下班高峰期，公交運力明顯不足，車內(nèi)擁擠，車速緩慢；珠海西部地區(qū)的公交線路設置仍然不能滿足居民出行需要；公交場站建設仍需持續(xù)進行，部分場站設施陳舊。第三，立體過街設施不足。“十二五”期間，珠海市交通部門新建33座立體過街設施，保障慢行安全。但是，目前珠海立體過街設施仍有較大缺口，中心城區(qū)以及郊區(qū)均有多處需要設置人行天橋或地下過街通道。珠海市自行車道、綠道等城市慢行系統(tǒng)建設任重道遠。

二、灣區(qū)時代珠海市交通基礎設施建設的優(yōu)化策略

（一）大力發(fā)展珠海實體經(jīng)濟

在粵港澳大灣區(qū)建設、橫琴自貿(mào)區(qū)建設、珠三角國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設的宏觀背景下，珠海市應乘勢壯大珠海實體經(jīng)濟，厚植珠海交通發(fā)展的經(jīng)濟基礎。首先，大力引進中高端人才，構建珠三角人才高地。雖然珠海市擁有在廣東省排名第二的在校大學生總量，但兩院院士、百千萬人才工程國家級人選、有突出貢獻的中青年專家、高職稱人員等優(yōu)秀人才仍然十分稀缺。其次，大力引進優(yōu)秀企業(yè)，形成珠海產(chǎn)業(yè)集群新品牌。珠海的招商引資和產(chǎn)業(yè)集聚步伐甚至落后于很多內(nèi)陸城市，政府應該在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結構的基礎上，持續(xù)推進特色產(chǎn)業(yè)集聚。再次，大力發(fā)展交通運輸事業(yè)。沒有發(fā)達的交通，便不會有人員的便捷流動和貨物的便捷運輸，便不會有發(fā)達的區(qū)域經(jīng)濟。交通運輸和經(jīng)濟發(fā)展，互相促進，互相制約。最后，加強和珠江口西岸地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系。珠海、中山、江門、陽江等珠江口西岸城市，地理鄰近、經(jīng)濟互補、文化趨同，應該加強經(jīng)濟合作，打造珠江西岸經(jīng)濟走廊。

（二）持續(xù)完善交通發(fā)展規(guī)劃

2016年9月30日，珠海市交通運輸局發(fā)布了《珠海市綜合交通運輸體系發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，圍繞珠海市加快構建珠江口西岸交通樞紐城市的目標，對未來五年珠海市的交通發(fā)展事業(yè)進行了統(tǒng)籌安排。但是，在珠海市交通運輸子系統(tǒng)的規(guī)劃設計方面，仍有很多不完善的地方；在吸收社會意見、公民參與決策等方面，也有諸多缺失。第一，水路基礎設施建設規(guī)劃。根據(jù)《珠海市港口發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，珠海市將在“十三五”期間，建成以高欄港區(qū)為主，洪灣、萬山、九州港區(qū)為輔，斗門、香洲、唐家港區(qū)為補充的“一港七區(qū)”格局。但是，貨運集中在高欄港、客運集中在九洲港的現(xiàn)狀短時期難以改變，而“第四代港口”建設、九洲港客運環(huán)境優(yōu)化等在規(guī)劃中沒有體現(xiàn)。第二，鐵路基礎設施建設規(guī)劃。目前，除了廣珠鐵路和廣珠城際開通以外，廣佛江珠城際和珠機城際在規(guī)劃當中，但對于珠海來說，推動深珠城際軌道列入規(guī)劃日程，將更有意義。第三，公路基礎設施規(guī)劃?！拔蹇v”“九橫”高速、快速公路網(wǎng)建設將極大改善珠海市目前交通狀況，但仍然存在珠海西部地區(qū)高速、快速路偏少的問題。第四，航空基礎設施建設規(guī)劃。如前所述，珠海機場建設存在較為明顯的“重客輕貨”現(xiàn)象，構建廣東省貨運樞紐機場的目標缺乏具體舉措。

（三）優(yōu)先發(fā)展城市公共交通

發(fā)展城市公共交通，可以從根本上緩解城市交通擁堵、減少環(huán)境污染、方便居民出行。優(yōu)先發(fā)展珠海市公共交通，應該努力做好以下工作。第一，盡早推進珠海市有軌電車項目的全線竣工和珠海市城市軌道（地鐵）項目的規(guī)劃建設。有軌電車1號線的運行對于緩解珠海市交通壓力的作用不大，應盡快推進連接香洲核心城區(qū)與珠海拱北地區(qū)的有軌電車2號線建設。同時，地鐵建設計劃也應及早提上日程，以應對未來5～10年珠海市人口增長所帶來的交通壓力。第二，有效推進城區(qū)道路建設，推進城鄉(xiāng)交通一體化，打通斷頭路，改善城區(qū)交通微循環(huán)。政府應推進縣級公路改造等工程建設，推進城鄉(xiāng)交通一體化；推進造貝路、藍盾路等路段斷頭路打通工作，改善城區(qū)交通微循環(huán)；推進橫琴新區(qū)道路建設；推進九洲大道、迎賓北路、湖心路等道路公交專用道建設。第三，重點發(fā)展公共汽車交通系統(tǒng)，采購環(huán)保公共汽車，持續(xù)建設公交站場。政府應支持珠海公交集團持續(xù)新增新能源汽車；改造香洲、上沖、金鼎、海虹路等公交樞紐；增加珠海西區(qū)內(nèi)部以及西部城區(qū)與香洲核心區(qū)之間的公交線路，方便西部居民日常出行。第四，將城市慢行系統(tǒng)打造成珠海品牌。政府應持續(xù)推進自行車道和綠道建設，結合珠海濱海景觀，打造珠海綠道精品線路，構建獨具特色的城市慢行系統(tǒng)。

（四）扎實推進灣區(qū)交通合作

在粵港澳大灣區(qū)建設的宏觀背景下，珠海市的交通基礎設施建設，許多項目已經(jīng)突破傳統(tǒng)行政邊界，可帶來明顯的外部效應溢出性。區(qū)域政府合作的核心內(nèi)容，就是區(qū)際政府通過行政力量消除區(qū)域行政壁壘，促進區(qū)域內(nèi)部各種經(jīng)濟要素的流動，實現(xiàn)資源的有效配置，塑造區(qū)域經(jīng)濟共同體。珠海市與灣區(qū)其他城市的交通基礎設施建設合作，應做到如下幾點：第一，與澳門政府的合作，珠海市應繼續(xù)推進橫琴口岸和拱北口岸建設，推動珠澳城際軌道建設。第二，與香港政府的合作，港珠澳大橋的建成通車，以及港珠澳大橋的配套工程建設，形成珠港澳30分鐘時空圈。第三，與珠江口東岸城市的合作，珠海市政府應積極推動深珠城際盡早立項，謀劃深中大橋（通道）的配套工程。第四，加強與中山、江門、陽江等珠西城市的交通基礎設施建設合作。交通基礎設施能夠促進不同生產(chǎn)要素的區(qū)際流通，降低市場分割程度，有利于消除經(jīng)濟發(fā)展的壁壘，開展充分的市場競爭，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群，需要形成暢通的共生界面，塑造對稱性的互惠共生關系。首先，灣區(qū)城市群各政府應建立制度化的溝通機制，定期召開市長聯(lián)席會議。其次，國家層面設立爭議處理和協(xié)商機制，扭轉政府決策中的本位主義現(xiàn)象。最后，灣區(qū)政府應努力為經(jīng)貿(mào)交流創(chuàng)造條件，促進經(jīng)濟要素的流動，實現(xiàn)灣區(qū)經(jīng)濟共同繁榮。

（五）積極塑造多元治理格局

在珠海市乃至珠三角地區(qū)這樣一個龐大的社會共同體內(nèi)部，所有的利益相關者，包括政府、國有企業(yè)、私營企業(yè)、公益組織、社會團體、基層社區(qū)、社會公眾，都有協(xié)同治理的義務，也都應享有參與治理的權力和平臺。第一，政府應承擔起交通運輸基礎設施建設的主體責任，強勢推進各項工程項目的開展。交通基礎設施建設，涉及規(guī)劃問題、資金問題、征地拆遷問題、運行維護問題以及經(jīng)濟利益問題，需要政府的主導。第二，珠海港集團、珠海機場集團、珠海公共交通運輸集團等國有控股企業(yè)應當協(xié)助政府開展相應工程項目建設，提升自身核心競爭力，也提升珠海市的基礎設施建設水平。第三，私營企業(yè)、公益組織、社會團體應積極為珠海交通事業(yè)發(fā)展共享資源、貢獻力量。私營企業(yè)和非政府組織有著自身的資金優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和技術優(yōu)勢，可以通過多種形式參與交通基礎設施規(guī)劃、建設、運營和維護。第四，城鄉(xiāng)社區(qū)通過多種渠道積極籌措資金，改善社區(qū)交通條件。基層社區(qū)可以通過使用集體經(jīng)濟收入、接受捐贈、居民集資等方式，升級所在社區(qū)的道路交通設施。第五，社會公眾應遵守交通規(guī)則，盡量選擇綠色出行。隨著私人汽車數(shù)量激增，珠海市城區(qū)交通擁堵將愈發(fā)嚴重，珠海市民應遵守交通規(guī)則，志愿參與維護交通秩序，盡量綠色出行。