城鎮(zhèn)化：從速度向深度轉(zhuǎn)變

■ 主持人 藍(lán) 楓

當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，城鎮(zhèn)化發(fā)展正在從速度向深度轉(zhuǎn)化。如何站在新的戰(zhàn)略高度，走好深度城鎮(zhèn)化道路，值得關(guān)注。本期會(huì)客廳邀請(qǐng)中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任徐林、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任葉裕民，就相關(guān)問題進(jìn)行探討。

徐 林

完善制度建設(shè)

主持人：城鎮(zhèn)化從速度城鎮(zhèn)化向深度城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，如何通過完善制度建設(shè)推進(jìn)深度城鎮(zhèn)化？

徐 林：目前，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新的時(shí)代，需要堅(jiān)持以人為核心，需要深入推進(jìn)相關(guān)制度改革，消除阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制壁壘。

我認(rèn)為，首先，加快推進(jìn)戶籍制度改革，基于居住證推進(jìn)公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割的戶籍制度是計(jì)劃體制時(shí)期遺留的限制人口自由流動(dòng)的制度，不符合現(xiàn)代治理體系的要求。戶籍制度改革勢(shì)在必行。按照新發(fā)展理念的要求，各類城市政府都應(yīng)該進(jìn)一步放寬落戶條件、降低落戶門檻，加快制定公開透明的落戶標(biāo)準(zhǔn)，讓那些有穩(wěn)定就業(yè)和落戶意愿的常住人口及其隨遷家屬能夠在常住地落戶，并享受與本地戶籍居民同等的公共服務(wù)。對(duì)未落戶的城鎮(zhèn)常住人口，應(yīng)該全面落實(shí)居住證制度，加快健全以居住證為載體的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，并逐步延伸至所有公共服務(wù)，為最終取消戶籍制度創(chuàng)造條件。目前一些城市發(fā)起的“搶人才”舉措，雖然與過去相比降低了落戶門檻，但或許帶有各自獨(dú)有的動(dòng)機(jī)，并不是真正意義上放寬落戶條件的一般性做法，依然帶有歧視性和選擇性，不是普惠于所有就業(yè)常住人口的做法，還需要進(jìn)一步放寬和改進(jìn)。

第二，深化城鄉(xiāng)土地改革。一是為了保護(hù)耕地，持續(xù)實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)中央計(jì)劃制度，每年由國家計(jì)劃確定各地可以新增的建設(shè)用地指標(biāo)。這一制度的最大問題是計(jì)劃指標(biāo)的區(qū)域分配并不能很好體現(xiàn)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長快慢導(dǎo)致的城鎮(zhèn)化建設(shè)用地差異性要求，也沒有建立相應(yīng)的跨區(qū)域額度交易來構(gòu)建區(qū)域間彈性平衡的市場機(jī)制，導(dǎo)致一些發(fā)展快的地區(qū)建設(shè)用地過于緊張，地價(jià)上漲過快。有的地區(qū)索性大量拆除農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)房，讓農(nóng)民上樓，將騰出來的農(nóng)房建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，形成了對(duì)傳統(tǒng)村落的不合理破壞。二是現(xiàn)有的征地制度為了保障城市建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，低價(jià)從農(nóng)民手里征地，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償不夠到位，在征地過程中農(nóng)民利益受損的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致的社會(huì)矛盾和群體性事件也時(shí)有發(fā)生。三是土地計(jì)劃管理制度重計(jì)劃分配，輕開發(fā)密度或集約化用地管理，導(dǎo)致建設(shè)用地利用效率不僅沒有提高，還持續(xù)下降。四是進(jìn)城定居農(nóng)民在獲得城市穩(wěn)定住所后，其農(nóng)村宅基地退出機(jī)制不完善。我認(rèn)為，應(yīng)該建立建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑交易制度、增減掛鉤騰出的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)全國范圍內(nèi)跨區(qū)域交易制度，拓寬進(jìn)城擁有穩(wěn)定居所農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的宅基地自愿有償退出通道。在城郊地區(qū)允許農(nóng)村建設(shè)用地入市交易或用于建設(shè)用于公租房，適度降低政府對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場的壟斷；對(duì)征地導(dǎo)致的失地農(nóng)民，除了提供一次性補(bǔ)償外，提供與當(dāng)?shù)爻鞘芯用袼揭恢碌酿B(yǎng)老保障，真正消除失地農(nóng)民的后顧之憂。

第三，加快住房制度改革。我認(rèn)為，一是盡量規(guī)避房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)，加快房地產(chǎn)市場去庫存，通過成本價(jià)收購收購商品房并轉(zhuǎn)為保障房房源，有效運(yùn)用稅收、信貸等金融工具調(diào)控房價(jià)。二是政府應(yīng)該加快推進(jìn)保障房建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，規(guī)范相關(guān)法律與扶持政策。三是在一線城市提供更多的可以穩(wěn)定長租的公租房供應(yīng)，對(duì)中低收入群體提供更多貨幣化租金補(bǔ)貼，允許城郊地區(qū)集體建設(shè)用地進(jìn)入公租房市場。

第四，改革城市規(guī)劃管理體制。一是處理好城市規(guī)劃的彈性和剛性的關(guān)系。比較合理的做法是將受市場影響較大的城市規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定為預(yù)期性目標(biāo)并保持足夠的彈性和可修訂性，而那些涉及到空間和生態(tài)管控的目標(biāo)，如三生空間的劃定、紅線目標(biāo)控制、尤其是生態(tài)空間、公園空間、步道空間、節(jié)能建筑等，保持較強(qiáng)的剛性約束。二是構(gòu)建更加合理的城市規(guī)劃體系。城市規(guī)劃作為空間規(guī)劃，既要根據(jù)坐標(biāo)尺度要求建立精度不同的分層規(guī)劃體系，還要建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、開發(fā)保護(hù)、空間利用等統(tǒng)籌的“多規(guī)合一”，使得各類規(guī)劃要素的上下左右形成一個(gè)整體，在具體落實(shí)時(shí)又能形成各有側(cè)重的責(zé)任分工，這需要新技術(shù)手段的支撐，更需要政府職能的重組整合來保障。三是優(yōu)化規(guī)劃編制和審批制度。城市規(guī)劃涉及到眾多主體的利益協(xié)調(diào)和平衡，需要形成廣泛共識(shí)，應(yīng)該在程序上確保足夠的公眾參與，讓不同利益主體有充分表達(dá)的機(jī)會(huì)，讓規(guī)劃編制程序成為構(gòu)建目標(biāo)、優(yōu)化格局、協(xié)調(diào)利益、培育共識(shí)的過程。減少政府行政干預(yù)城市規(guī)劃，造成城市規(guī)劃的隨意性，改變城市規(guī)劃的軟約束狀況。四是構(gòu)建統(tǒng)一的城市規(guī)劃信息平臺(tái)，將城市規(guī)劃編制、修訂、實(shí)施納入統(tǒng)一的信息平臺(tái)監(jiān)管，基于信息平臺(tái)優(yōu)化政府工作流程和重大城市建設(shè)項(xiàng)目落地審核流程，并記錄城市規(guī)劃和實(shí)施的完整歷史。

葉裕民

提振運(yùn)行活力

主持人：當(dāng)前，我國推進(jìn)推進(jìn)深度城鎮(zhèn)化過程中存在哪些問題？

葉裕民：我認(rèn)為，推進(jìn)深度城鎮(zhèn)化過程中存在幾個(gè)問題。第一，環(huán)境污染問題。從發(fā)達(dá)國家的城市化歷程來看，不少國家在城市化后期均出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的環(huán)境問題，造成這種現(xiàn)象的原因復(fù)雜，后期治理代價(jià)較高。環(huán)境問題也是我國在城市化進(jìn)程中面對(duì)的重要問題，若不加以注意和及時(shí)治理，將會(huì)產(chǎn)生不良后果，給人們的生活質(zhì)量和身心健康帶來負(fù)面影響。

第二，城市交通擁堵問題。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，我國城市交通擁堵問題日趨嚴(yán)重，交通擁堵從大城市逐漸向中西部城市蔓延，從超大城市向中等城市甚至小城鎮(zhèn)拓展，交通擁堵不僅降低了城鎮(zhèn)運(yùn)行效率，同時(shí)也會(huì)影響居民生活質(zhì)量和城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。

第三，老城鎮(zhèn)特色文化減退問題。當(dāng)前，我國的不少歷史文化名城正在不斷失去其應(yīng)有的特色風(fēng)貌，取而代之的則是平庸化的城市空間格局和“千城一面”的大眾化規(guī)劃建設(shè)。這將影響到今后各地城鎮(zhèn)特色歷史文化的傳承，不利于我國文化軟實(shí)力的增強(qiáng)。

第四，小城鎮(zhèn)人居環(huán)境問題。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國小城鎮(zhèn)居民的人口比重同比十年前下降了10%，約有1億人轉(zhuǎn)移到大城市生活。由城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到城市生活的原因是多元的，主要包括子女教育質(zhì)量、工作機(jī)會(huì)、醫(yī)療保險(xiǎn)水平等。國際經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)達(dá)國家的居民更傾向于居住在小城鎮(zhèn)，而隨著我國小城鎮(zhèn)環(huán)境的惡化，大城市人口也在迅速膨脹，直接影響到人口地域分布。

第五，房地產(chǎn)去庫存問題。存量房的不斷增長，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市宜居宜業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面都造成不利影響。

主持人：您對(duì)推進(jìn)深度城鎮(zhèn)化有什么對(duì)策建議？

葉裕民：我認(rèn)為，第一，推進(jìn)農(nóng)村土地改革。要推進(jìn)“深度城鎮(zhèn)化”，確保城市實(shí)現(xiàn)“緊湊式”建設(shè)與發(fā)展，就應(yīng)該最大程度地節(jié)約和保護(hù)耕地。一是應(yīng)正確應(yīng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地改革帶來的負(fù)面影響，積極推動(dòng)健康城鎮(zhèn)化，主動(dòng)學(xué)習(xí)借鑒浙、滬等地的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地入市“總量管控”的策略，有效避免農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化“遍地開花”。二是要嚴(yán)格劃定城市“綠線”，并將其作為城鎮(zhèn)發(fā)展的永久性邊界，對(duì)土地進(jìn)行嚴(yán)格管理。三是要強(qiáng)化農(nóng)房的整治和管理，依法懲治違法建筑、防止濫用耕地，有效預(yù)防城鎮(zhèn)低密度、零散化發(fā)展。

第二，著力推進(jìn)綠色交通建設(shè)，樹立正確的交通觀。緩解城鎮(zhèn)交通擁堵等問題，是推進(jìn)“深度城鎮(zhèn)化”的有力保障。應(yīng)進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)交通的主要需求，在停車費(fèi)、限牌等方面進(jìn)一步規(guī)范管理，并探索征收擁堵費(fèi)等新措施。在居民出行方面，可以積極擴(kuò)大城鎮(zhèn)步行街區(qū)的覆蓋面，倡導(dǎo)全民步行或自行車出行，以綠色出行緩解城鎮(zhèn)交通擁堵狀況。此外，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化公共交通的建設(shè)力度和建設(shè)速度，適度放寬城市軌道交通建設(shè)的限制條件，加快推進(jìn)城市內(nèi)和城際軌道交通的建設(shè)，并加強(qiáng)公共交通之間的有效銜接。

第三，修復(fù)和保護(hù)老城鎮(zhèn)特色文化，加快培育建設(shè)小城鎮(zhèn)。歷史文脈一直是城鎮(zhèn)生命力的根基，凝聚了一個(gè)城鎮(zhèn)的文化底蘊(yùn)，修復(fù)和保護(hù)老城鎮(zhèn)特色文化，是實(shí)現(xiàn)“深度城鎮(zhèn)化”的重要途徑之一。一方面，應(yīng)嚴(yán)格界定老城鎮(zhèn)歷史街區(qū)和文物點(diǎn)的范圍，加大對(duì)范圍內(nèi)建筑的修復(fù)與保護(hù)，并強(qiáng)化監(jiān)督管理制度改革。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)選擇一批試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，提升小城鎮(zhèn)的人居環(huán)境。小城鎮(zhèn)是我國大中城鎮(zhèn)的重要補(bǔ)充力量，也是農(nóng)村改革的先行地區(qū)，應(yīng)提升小城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)水平，加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)體制改革，努力打造“深度城鎮(zhèn)化”的重要支撐平臺(tái)。

第四，積極推動(dòng)智慧城鎮(zhèn)建設(shè)，營造“雙創(chuàng)”新環(huán)境。經(jīng)過十多年來的不斷探索實(shí)踐，我國已初步形成了一批以格網(wǎng)式管理為基礎(chǔ)的智慧城市，并探索了新型智慧城鎮(zhèn)的建設(shè)模式。這種模式充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，采用“互聯(lián)網(wǎng)+綠色建筑”“互聯(lián)網(wǎng)+綠色社區(qū)”“互聯(lián)網(wǎng)+基礎(chǔ)市政設(shè)施”等形式。推進(jìn)“深度城鎮(zhèn)化”，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)智慧城鎮(zhèn)建設(shè)，建設(shè)公共化信息平臺(tái)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等高科技，提升城鎮(zhèn)運(yùn)行效率和管理效能，從而有效治理以往積累的“城市病”，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展力。同時(shí)，通過智慧城鎮(zhèn)的建設(shè)，進(jìn)一步創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理模式，提高城鎮(zhèn)運(yùn)行活力，為我國實(shí)施“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”營造良好的環(huán)境。