遼寧省山洪災害防治總結評估

(遼寧江河水利水電新技術設計研究院有限公司，遼寧 沈陽 110003)

山洪災害是我國洪澇災害中致人傷亡的主要災種，遼寧省是山洪災害多發(fā)區(qū)和易發(fā)區(qū)之一。近年來，遼寧山區(qū)不同山洪災害時有發(fā)生，危害損失也愈來愈重。遼寧省山洪災害防治項目于2009年開始，通過幾期的建設遼寧省已建成了55個覆蓋全省山洪災害防治縣(市、區(qū))的預測、預報、預警系統，填補了遼寧省山洪災害監(jiān)測預警系統空白，防災減災效益十分明顯。在此基礎上，各山洪防治縣(市、區(qū))進一步延伸和擴展了自身的防汛抗旱指揮系統，穩(wěn)步提升基層的防汛決策指揮能力。通過建立山洪災害防御技術標準體系及對防汛人才技術的培養(yǎng)，奠定了遼寧省山洪災害防御工作的基礎。

1 遼寧省山洪災害防治規(guī)劃情況

遼寧省山洪災害防治建設的主要目標：針對遼寧省山洪災害的區(qū)域分布、風險區(qū)域劃分、危害程度等資料進行全面的普查，確定相關危險區(qū)域和預報預警指標，進而建立起相對完善的山洪災害監(jiān)測預警系統，逐步形成群測、群防的防災減災的體系。針對山洪災害多發(fā)區(qū)域，在工程防治的基礎上結合非工程措施，形成防災減災能力強、風險管理精準的防治體系。遼寧省山洪防治體系的建立將逐步扭轉省內嚴重的山洪災害局面，最大限度地保護人民群眾的生命和財產安全，特別是防止重大群死群傷事故的發(fā)生。遼寧省山洪災害調查評價、已建非工程措施補充完善和重點山區(qū)河道治理項目建設范圍涉及遼寧省13個市、55個縣、849個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7851個行政村、50529個自然村、7396個企事業(yè)單位。防治區(qū)面積109438.88km2，其中包括約8375個山洪災害小流域。

2 遼寧省山洪災害防治項目建設情況

2009—2016年，遼寧省先后分9期在有山洪災害防治任務的55個縣(市、區(qū))組織開展了山洪災害防治項目建設。其中：2009年度開展了本溪縣、鳳城市、岫巖縣山洪災害防治縣級非工程措施試點建設；2010—2012年度開展了55個縣(市、區(qū))山洪災害防治縣級非工程措施建設；2013—2015年度山洪災害防治項目開展了55個縣(市、區(qū))的非工程措施補充完善建設；2016—2017年度山洪災害防治項目進一步開展了非工程措施補充完善建設。歷年來山洪災害防治項目建設情況，見表1。

表1 歷年來山洪災害防治項目建設情況統計

3 山洪災害防治項目總結評估

遼寧省山洪災害防治項目總結評估主要從幾個方面來進行：

a.項目建設管理的總結評估。遼寧省水利廳成立了山洪災害防治項目建設領導小組，領導小組全面的組織、協調、指導全省的建設管理工作。領導小組辦公室設在省防汛抗旱指揮部辦公室，作為主管單位主要負責項目建設管理工作，對項目建設進行組織協調和監(jiān)督指導。遼寧省水利水電科學研究院和遼寧省水文局作為全省山洪災害防治項目建設工作技術支撐單位，承擔相關技術工作。

遼寧省項目組織管理職責分工合理性、有效性主要體現在以下幾個方面：

?責任明確、組織機構規(guī)范。山洪災害防治項目建設過程中，嚴格按照遼寧省水利廳下發(fā)的文件確定建設管理單位、技術支撐單位、財務管理及結算單位、監(jiān)察監(jiān)督等單位的職責分工，認真履行了相應職能與責任和開展相關工作。

?前期工作質量有保證。嚴格按照國家下達的建設任務及工作要求等相關文件進行實施方案編制。實施方案編制完成并通過省級水利、財政部門專家審核后上報松遼委進行合規(guī)性審核。

?招投標程序規(guī)范、嚴謹。項目建設采用政府采購招標形式進行招標采購，招標程序嚴格按照招投標法及政府采購相關規(guī)定進行。

?規(guī)章制度健全，項目管理有效。根據《關于印發(fā)中央財政山洪災害防治經費使用管理辦法的通知》和《全國山洪災害防治項目建設管理辦法》，結合遼寧省實際，印發(fā)了《遼寧省山洪災害防治項目建設管理細則》、《遼寧省山洪災害防治項目驗收管理細則》。

?技術指導和培訓覆蓋面廣，技術水平有保障。召開技術培訓會，總結交流建設成果和典型經驗，梳理優(yōu)化山洪防治工作關鍵環(huán)節(jié)與重點內容。

?實行項目監(jiān)理，有效強化了過程控制。山洪災害防治項目實行項目監(jiān)理制度，由監(jiān)理負責對項目進行監(jiān)督管理，并通過開展定期檢查的不定期抽查的方式加強對施工過程的控制，確保項目的順利實施。

b.項目實施技術總結評估。遼寧省山洪災害防治項目的開展，在嚴格遵守全國山洪災害防治規(guī)劃的基礎上，根據遼寧省山洪災害防治規(guī)劃的任務，結合省內山洪災害的實際情況，由省山洪災害防治項目工作組編制了《遼寧省山洪災害防治規(guī)劃編制技術大綱》，制定了遼寧省山洪災害防治項目的整體技術路線。整體技術路線如下：?堅持人與自然協調共處的原則。?堅持“以防為主，防治結合”。 ?貫徹“全面規(guī)劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合治理”的原則。?堅持“突出重點、兼顧一般”、“試點先行，急用先建”的原則[2]。

遼寧省山洪災害防治項目實施方案，以地方區(qū)縣地質、氣候水文、社會經濟概況為依據，認真聽取了地方水管部門的意見，在項目實施方案編制、項目建設過程符合當地防災減災實際。遼寧省通過縣級非工程措施建設及已建非工程措施補充完善，在10.84萬km2防治區(qū)內通過自動監(jiān)測系統、預警系統等設施設備建設，在原有山洪災害零防御的基礎上，將山洪預警范圍擴大為55個縣(市、區(qū))的10.84萬km2防治區(qū)、提升了山洪災害防御的預警能力，擴大了監(jiān)測覆蓋面；通過山洪災害調查評價工作的開展，進一步掌握了遼寧省55個縣(市、區(qū))、1170個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12072個行政村以及56539個自然村的山洪災害威脅區(qū)的主要分布區(qū)域、危害程度等，劃定了一般防治區(qū)及重點防治區(qū)內沿河村落的危險區(qū)，確定了7542個重點防治區(qū)內的195528戶受災人群以及重點防治區(qū)的防洪能力、臨界雨量值和預警指標，為遼寧省山丘區(qū)山洪災害監(jiān)測預警和防御、工程治理提供了有效的支撐，積累了寶貴的經驗。

c.運行管理維護總結評估。在山洪災害防治項目中的基礎工程和非工程措施建設完成后，遼寧省水利廳會同山洪防治相關部門按照國家相關法律規(guī)定，統一組織和制定完善的工程運行管理制度，相關的管理經費納入地方財政預算。按照《中央水利發(fā)展資金管理暫行辦法》和《遼寧省水利發(fā)展資金管理暫行辦法》做好資金使用管理工作。按照《遼寧省山洪災害防治項目建設管理細則》明確項目建成后的管護責任單位，并對建立相關規(guī)章制度、落實運行維護管理人員和運行維護經費等方面做出明確要求。遼寧省運行管理主要由各縣(市、區(qū))及所屬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級負責，各市水文局(分局)主要負責相關自動監(jiān)測站的管理以及配套業(yè)務的指導工作，掌握相關信息并統一納入防汛指揮系統中，實現全省山洪數據信息的共享；各縣(市、區(qū))及所屬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))主要負責轄區(qū)內簡易監(jiān)測站的管理和運行。通過完善的運行管理制度、充足的經費基礎和高素質的業(yè)務人員，建立協調統一的防災減災系統，最大程度的發(fā)揮工程的效益。運行管理經費按照財權與事權相匹配的原則，由各級財政分級負擔。縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級應該負責建立項目日常運行和維護的管理機制。同時，落實項目運行和維護的相關管理單位和業(yè)務人員。

遼寧省通過對運行管理機構的合理設置和職能分配，使得管理制度、經費、人員得到切實的落實，從而確保了整個系統的正常運行并有利于其發(fā)揮最大效益。這與防汛抗旱工作的管理規(guī)定是相輔相成的，目的是一致的，運行管理維護方式是根據地方實際情況制定的最有效、最切實可行的方法，可以極大推動和促進防汛抗旱工作的開展。

d.山洪災害防治效果評估。遼寧省山洪災害防治項目，對55個縣(市、區(qū))受山洪威脅的沿河村落和重要集鎮(zhèn)開展了全面細致的山洪災害調查評估。目前，各級監(jiān)測預警平臺基本搭建完成，在基層形成了良好的群測群防的響應體系，進而建成較完整的山洪災害監(jiān)測預警系統。對25條重點山洪溝進行了防洪治理，并在重點山洪溝所在小流域建成了工程措施與非工程措施有機結合的山洪災害防治體系，為構建山洪災害防治綜合體系做出了卓越的貢獻。歷年來山洪災害監(jiān)測預警系統應用情況，見表2。

表2 歷年山洪災害監(jiān)測預警系統應用情況統計

遼寧省山洪災害防治系統建設完成后發(fā)揮了重要的防災減災作用。預警信息和雨水災情的及時、高效地傳遞和發(fā)送，是降低山洪危害的關鍵。當山洪災害到來時，縣級防汛辦通過分布在該地區(qū)的監(jiān)測站第一時間獲取災害數據，通過監(jiān)測預警系統及時準確地向縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))防汛主要負責人發(fā)布預警信息；縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各部門通過預警廣播、手機短信、互聯網等通信手段將預警信息迅速傳達到各村組及農戶，使得他們有充分的反應時間組織村組人員防范和轉移。有效減輕了山洪災害對人民生命的威脅，避免了人員傷亡，促使了穩(wěn)定社會，保證了社會正常的生產和生活秩序，減輕了人民群眾精神負擔和心理創(chuàng)傷，使人民群眾安居樂業(yè)，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了較大的防災減災效益。

4 結論與建議

通過山洪災害防治項目的建設，形成了較為完善的綜合防御系統，遼寧省13個地級市、55個縣級行政區(qū)內受山洪災害威脅的人口得到了綜合防治措施的有效保護，人員傷亡大大減少，25條重點山洪溝防洪治理工程使人民生命、財產安全得到保護，防洪標準得到顯著提高。項目實施的重點河段的防洪抗沖能力明顯提高，發(fā)生常遇洪水時，災情可顯著減輕。

在山洪災害防御工作中，各地通過監(jiān)測站點，能夠有效掌握雨情變化，并結合本地區(qū)設定的預警指標值，利用無線廣播、手搖報警器、鑼等預警設備向本地區(qū)處于危險區(qū)的群眾進行預警，做到了保障危險區(qū)人民生命財產安全的目的。

總結評估認為遼寧省山洪災害防治項目建設對補充完善縣級防汛抗旱指揮系統，提升基層山洪災害防御能力和防汛抗旱乃至水利信息化水平發(fā)揮了重大作用，做出了重大貢獻。與項目建設之前對比，基層防汛部門信息獲取能力、預警預報水平、辦公自動化水平均得到顯著提升；同時還提升了基層管理、信息化技術人才培養(yǎng)和基層防汛裝備的水平。

根據目前遼寧省山洪災害防治工作建設情況以及全國各省山洪災害防治項目建設經驗，建議如下。

4.1 加大投入，強化運行維護管理

加強項目建成后的運行管理，確保運行維護資金，引進維護管理人才，強化制度建設。通過對基層防辦人員的培訓，提高運行維護管理的水平，將運行維護資金納入本級財政預算，以確保足額落實運行維護資金。在無法實現自運營的情況下，可通過社會化服務來保障系統的正常運行。

4.2 提高監(jiān)測系統保障能力

對遼寧省通訊質量較差的站點提高通訊保障率，在信號差的區(qū)域增加基站以提高通訊保障；對重點區(qū)域監(jiān)測站點增加衛(wèi)星備用信道，以保障在常規(guī)通訊中斷情況下，能夠繼續(xù)提供信息傳輸。

4.3 加強檢驗校核，提高監(jiān)測預警精準度

未經過實際洪水檢驗的預警指標精確度較低，需結合新發(fā)生的山洪災害資料，運用近年來監(jiān)測數據和歷史洪水資料，通過對新發(fā)生災害的區(qū)域進行調查測量，進行預警指標值的檢驗、率定及復核，確定預警的范圍和對象。

4.4 強化宣傳，增強群眾主動避險意識

在山洪災害防治區(qū)持續(xù)開展宣傳培訓演練，不斷提高山丘區(qū)群眾主動防災避險意識，通過宣傳強化群眾的防災避災意識，加大防汛宣傳力度，通過發(fā)放宣傳品，召開宣傳講座等形式持續(xù)向山洪災害威脅區(qū)的群眾宣傳山洪災害防御知識和避災常識，增強群眾主動避險意識。開展避險演練，通過發(fā)布預警信號，讓處于危險區(qū)的群眾通過既定轉移路線到達避災安置點，已達到當山洪災害來臨時，群眾能夠自救和互救的目的。