財(cái)稅政策促進(jìn)自然資源合理利用的若干思考

李媛媛

(大慶師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 黑龍江 大慶 163712)

引 言

中共十九大報(bào)告中指出，我國要堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，要像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。這既是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的重要途徑。要實(shí)現(xiàn)自然資源的合理利用，歸根結(jié)底就是推動(dòng)自然資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變。為此，本文將合理利用自然資源的范圍界定為促進(jìn)自然資源的節(jié)約、集約、循環(huán)利用，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展。具體包括三個(gè)方面：一是促進(jìn)資源節(jié)約，主要是推進(jìn)礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源和森林資源的全面節(jié)約利用。節(jié)約利用礦產(chǎn)資源、土地資源和水資源是我國“十三五”規(guī)劃明確提出的要求。之所以將森林資源加入進(jìn)來，主要是從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度考慮，充分發(fā)揮森林資源對自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)的重要作用。二是促進(jìn)資源集約利用，其實(shí)質(zhì)是轉(zhuǎn)變礦產(chǎn)資源、水資源、土地資源、森林資源的利用模式，更加注重產(chǎn)出效益、集約效益。通過創(chuàng)新資源利用方式，切實(shí)降低單位產(chǎn)出的能源消耗，高效利用土地資源、水資源和森林資源，全面提高資源利用的綜合效益。三是促進(jìn)資源循環(huán)利用，就是改變以往“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的資源利用模式，減少生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)資源消耗量和廢棄物產(chǎn)生，鼓勵(lì)和支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)資源再生利用產(chǎn)業(yè)化，將“污染物”、“廢棄物”全部轉(zhuǎn)化為可用的資源，實(shí)現(xiàn)資源的永續(xù)循環(huán)利用。

要充分保證節(jié)約和高效利用資源政策的有效性，我們就必須對資源節(jié)約活動(dòng)有更為深入的理解。由于合理利用資源活動(dòng)極具外部性和公益性，僅僅依靠市場機(jī)制本身，必然面臨“公地的悲劇”。因此，政府有必要運(yùn)用財(cái)稅政策對自然資源利用行為進(jìn)行干預(yù)，避免資源利用的負(fù)外部性和市場失靈，促進(jìn)資源、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的和諧發(fā)展。有鑒于此，本文從綜合分析財(cái)稅政策促進(jìn)自然資源合理利用作用機(jī)制入手，對我國現(xiàn)有促進(jìn)自然資源合理利用財(cái)稅政策進(jìn)行梳理，找出其中存在的問題，并提出具體的解決方案，以期為解決我國資源環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供有益的借鑒。

一、財(cái)稅政策促進(jìn)自然資源合理利用的作用機(jī)制

概括而言，一個(gè)完整的財(cái)稅政策體系通常包括財(cái)稅政策主體、目標(biāo)、實(shí)施手段和傳導(dǎo)機(jī)制等四個(gè)部分。毋容置疑，促進(jìn)自然資源合理利用財(cái)稅政策的主體自然是各級政府[1]，因此，本文所做的財(cái)稅政策作用機(jī)制研究僅對財(cái)稅政策的目標(biāo)、實(shí)施手段及其傳導(dǎo)機(jī)制予以闡述，具體內(nèi)容如圖1所示。

促進(jìn)自然資源合理利用的財(cái)稅政策目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，其遵循“成本—效益”原則，分析自然資源利用對經(jīng)濟(jì)的影響，從而制定財(cái)稅政策的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；二是社會目標(biāo)，在不干擾市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的前提下，把資源的利用量控制在環(huán)境所能承載的范圍之內(nèi)，確保資源滿足人類的可持續(xù)利用。

促進(jìn)自然資源合理利用的手段主要分為稅費(fèi)政策和財(cái)政支出政策兩大類。稅費(fèi)政策主要通過作用于微觀領(lǐng)域發(fā)揮作用；而財(cái)政支出政策則是同時(shí)作用于宏觀和微觀兩個(gè)領(lǐng)域。雖然實(shí)施手段和作用領(lǐng)域有所不同，但最終都將達(dá)到促進(jìn)自然資源合理利用的政策目標(biāo)。具體來說，財(cái)稅政策工具傳導(dǎo)機(jī)制如下：(1)稅費(fèi)政策。就稅費(fèi)政策而言，促進(jìn)自然資源合理利用的作用機(jī)制主要有征稅、稅收優(yōu)惠和收費(fèi)等三個(gè)手段。稅收優(yōu)惠和征稅一般都是通過微觀個(gè)體(生產(chǎn)者或消費(fèi)者)發(fā)揮作用的，但二者作用的方向正好相反。征稅使得生產(chǎn)高能耗產(chǎn)品廠商產(chǎn)生的負(fù)外部成本內(nèi)部化，增加其生產(chǎn)成本，促使企業(yè)改變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)而進(jìn)行資源節(jié)約產(chǎn)品的生產(chǎn)。稅收優(yōu)惠則是對節(jié)約資源產(chǎn)品實(shí)行減免稅措施，降低該類企業(yè)的生產(chǎn)成本，增加其稅后收益，進(jìn)而提高企業(yè)促進(jìn)自然資源合理利用的積極性。收費(fèi)是對濫用資源行為的懲罰措施，其作用機(jī)制與稅收十分相似。加之“費(fèi)改稅”已經(jīng)成為一種必然趨勢，故將收費(fèi)機(jī)制在稅費(fèi)政策中予以體現(xiàn)。(2)財(cái)政支出政策.從財(cái)政支出政策的作用機(jī)制來看，主要有政府投資、財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購三個(gè)政策手段。財(cái)政補(bǔ)貼一般是通過生產(chǎn)者和消費(fèi)者等微觀主體發(fā)揮作用。無論是對節(jié)約資源產(chǎn)品的生產(chǎn)者還是消費(fèi)者予以補(bǔ)貼，都會對促進(jìn)自然資源合理利用行為產(chǎn)生正面的積極引導(dǎo)。而政府采購則是通過宏觀層面和微觀層面共同起作用的。在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，政府采購?fù)ㄟ^購買性支出乘數(shù)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用。在微觀層面，政府采購可以擴(kuò)大節(jié)約資源產(chǎn)品的需求量，進(jìn)而調(diào)節(jié)社會產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，最終促進(jìn)自然資源的合理利用。政府投資主要作用于宏觀經(jīng)濟(jì)層面，政府投資所產(chǎn)生的效應(yīng)，并不局限于其投資本身，而是作為一種誘發(fā)性投資，將壓抑的民間資本潛力釋放出來，使得促進(jìn)資源合理利用投資達(dá)到更大的規(guī)模。

二、現(xiàn)行促進(jìn)自然資源合理利用財(cái)稅政策的實(shí)施情況

在系統(tǒng)地梳理我國促進(jìn)自然資源合理利用財(cái)稅政策的基礎(chǔ)上，分別從礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、土地資源、環(huán)境保護(hù)等角度對現(xiàn)有財(cái)稅政策工具運(yùn)用進(jìn)行評述。在設(shè)定自然資源種類和財(cái)稅政策工具的基礎(chǔ)上，按照財(cái)稅政策工具相應(yīng)政策文件數(shù)量的不同，將現(xiàn)有促進(jìn)自然資源合理利用財(cái)稅政策工具運(yùn)用劃分為多、中、少、無四個(gè)等級，分別用★、◆、▲、●四個(gè)符號表示，分析結(jié)果見表1。需要說明的是，考慮到環(huán)境保護(hù)在促進(jìn)資源合理利用中的重要性，故將“環(huán)境保護(hù)”作為一類特殊的資源予以單獨(dú)反映。此外，受所收集數(shù)據(jù)資料的限制，無法單獨(dú)反映政府投資在每類資源中的具體使用數(shù)額，故對政府投資政策的運(yùn)用情況暫不予評價(jià)。

表1 合理利用自然資源財(cái)稅政策工具運(yùn)用情況分析

如表1所示，為了更好地促進(jìn)自然資源的合理利用，我國對礦產(chǎn)資源、森林資源等各類資源采用不同的財(cái)稅政策組合。但從現(xiàn)有財(cái)稅政策的實(shí)施情況來看，礦產(chǎn)資源財(cái)稅政策較為全面，環(huán)保領(lǐng)域、水資源正在實(shí)施“費(fèi)改稅”，土地資源、森林資源財(cái)稅政策仍不規(guī)范，具體分析如下：

1.礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源所涉及的財(cái)稅政策比較全面，主要以稅費(fèi)政策為主，財(cái)政補(bǔ)貼和政府采購為輔。首先，涉及礦產(chǎn)資源的稅收政策較多(見表2)。既有資源稅、消費(fèi)稅等專門稅收進(jìn)行調(diào)節(jié)，也有增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、關(guān)稅、車輛購置稅和車船稅等一般稅種予以支持，更有分布在企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅中的稅收優(yōu)惠政策予以輔助。由此可見，稅收政策對于促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用發(fā)揮著決定作用。其次，礦產(chǎn)資源收費(fèi)項(xiàng)目種類多，有一些地方性收費(fèi)如山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金等已經(jīng)取消[注]為適應(yīng)煤炭資源稅改革的需要，自2014年12月1日起，在全國范圍內(nèi)取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金(山西省)、原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)(青海省)、煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)(新疆維吾爾自治區(qū))。，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降低為零，礦區(qū)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款以及石油特別收益金等項(xiàng)目仍在征收。再次，財(cái)政補(bǔ)貼主要針對煤層氣、頁巖氣等礦產(chǎn)資源的綜合利用以及節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)，2013年制定的《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)資金使用辦法》對節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)資金的使用做出明確規(guī)定，以切實(shí)提高財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益。最后，促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用的政府采購政策工具運(yùn)用不多，主要是節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的綠色采購。隨著我國政府采購制度的不斷完善，這一政策有力推動(dòng)了我國礦產(chǎn)資源的節(jié)約利用。

表2 自然資源稅收政策實(shí)施情況

2.森林資源。森林資源所涉及財(cái)稅政策主要以財(cái)政補(bǔ)貼政策為主，輔之以收費(fèi)和稅收優(yōu)惠政策。目前，我國涉及森林資源的收費(fèi)項(xiàng)目主要有育林基金、野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、林業(yè)權(quán)證工本費(fèi)和勘探費(fèi)等。但在政策實(shí)際執(zhí)行過程中，各地方政府還向林業(yè)經(jīng)營者征收林業(yè)養(yǎng)路費(fèi)、護(hù)林防火費(fèi)、木材檢測費(fèi)等項(xiàng)目。各收費(fèi)項(xiàng)目之間征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在重復(fù)交叉，不利于林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。關(guān)于林業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼制度發(fā)展較快，最早出臺的文件是《邊境森林防火隔離帶補(bǔ)助費(fèi)管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔1997〕144號)，隨后關(guān)于林業(yè)有害生物防治補(bǔ)助、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、林業(yè)補(bǔ)貼、森林公安、國有林場改革等專項(xiàng)補(bǔ)助陸續(xù)出臺。特別是2014年出臺的《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》將以往分散的專項(xiàng)補(bǔ)助予以統(tǒng)一，標(biāo)志著我國林業(yè)補(bǔ)助進(jìn)入規(guī)范管理的新階段。關(guān)于林業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要零星分布在一些小稅種中，如城鎮(zhèn)土地使用稅對林業(yè)生產(chǎn)用地免稅，房產(chǎn)稅中規(guī)定2020年之前對國家天然林資源保護(hù)二期工程實(shí)施企業(yè)和單位免稅。

3.水資源。水資源所涉及財(cái)稅政策正在進(jìn)行“費(fèi)改稅”，以財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠為輔。水資源費(fèi)從20世紀(jì)80年代開始設(shè)立，到2008年《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》出臺，標(biāo)志著我國水資源費(fèi)的征收依據(jù)、資金使用及管理規(guī)范基本形成。但由于各地水資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會承受能力的不同，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域差異仍然很大，亟需加以規(guī)范。為了從根本上解決這一問題，我國于2016年7月1日起在河北省率先開展水資源稅改革試點(diǎn)。2017年12月1日，北京、天津、山西等9省份也開征水資源稅，水資源稅改革試點(diǎn)首次擴(kuò)圍。隨著水資源稅改革的不斷推進(jìn)，全面實(shí)行水資源“費(fèi)改稅”指日可待。涉及水資源的稅收優(yōu)惠主要集中在企業(yè)所得稅中節(jié)水項(xiàng)目所得的優(yōu)惠政策。此外，促進(jìn)水資源節(jié)約利用的財(cái)政補(bǔ)貼政策主要包括購買節(jié)水器具、用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)等。雖然購買節(jié)水器具政策實(shí)施時(shí)間較晚，一些落后地方的節(jié)水器普及率還比較低，但這一政策對于促進(jìn)我國水資源的節(jié)約利用卻發(fā)揮著重要作用。

4.土地資源。土地資源所涉及財(cái)稅政策以稅收和收費(fèi)制度為主，稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼為輔。首先，從表2可以看出，促進(jìn)土地資源合理利用的稅收有耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，涉及土地資源的稅收優(yōu)惠政策分散在城鎮(zhèn)土地使用稅中。盡管這兩個(gè)稅種都屬于小稅種，其占地方財(cái)政收入的比重不是很大，但卻對促進(jìn)我國土地資源的有效利用發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用。其次，有關(guān)土地資源的收費(fèi)項(xiàng)目一般都由中央政府制定指導(dǎo)性文件，各省級政府制定相應(yīng)的實(shí)施辦法，主要有土地復(fù)墾費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、土地閑置費(fèi)、征地管理費(fèi)、水土流失防治與補(bǔ)償費(fèi)等。再次，土地資源財(cái)政補(bǔ)貼政策主要集中在土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼方面，特別是對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼，這一政策優(yōu)化了土地資源配置，大幅提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。

5.環(huán)境保護(hù)。環(huán)境保護(hù)涉及的財(cái)稅政策正在實(shí)施“費(fèi)改稅”，政府采購、財(cái)政補(bǔ)貼仍發(fā)揮重要作用。我國環(huán)境保護(hù)稅的前身是1982年正式開始征收的排污費(fèi)，排污收費(fèi)制度幾經(jīng)調(diào)整，對于防治我國環(huán)境污染發(fā)揮著重要作用。但排污費(fèi)在征收過程中仍存在剛性不強(qiáng)和地方干預(yù)等問題，為此，我國于2018年1月1日正式開征環(huán)保稅，同時(shí)停止征收排污費(fèi)。環(huán)保稅雖然已經(jīng)開始征收，但一些具體征管工作尚需要進(jìn)一步落實(shí)。而涉及環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅相關(guān)政策中。再從現(xiàn)有政府采購政策來看，已將“環(huán)境保護(hù)”產(chǎn)品納入采購范圍，并對環(huán)境保護(hù)發(fā)揮著積極的促進(jìn)作用。以2015年為例，全國優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模達(dá)到1360億元，占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的81.5%。另外，涉及環(huán)境保護(hù)的財(cái)政補(bǔ)貼政策主要體現(xiàn)在對生產(chǎn)、銷售環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的廠商以及購買環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的消費(fèi)者給予的補(bǔ)貼。這一系列政策使得全民環(huán)境保護(hù)的自覺性顯著增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善。

三、現(xiàn)有促進(jìn)自然資源合理利用財(cái)稅政策存在的問題

近年來，我國促進(jìn)自然資源合理利用的財(cái)稅政策體系不斷完善，尤其是十八大以來，以資源稅、增值稅改革為代表的稅制改革的不斷推進(jìn)，有力促進(jìn)了我國資源的全面節(jié)約，大幅降低了能源消耗強(qiáng)度，使得我國生態(tài)環(huán)境狀況得到改善。盡管如此，我國現(xiàn)有促進(jìn)自然資源合理利用財(cái)稅政策設(shè)計(jì)仍存在一些突出問題，亟需加以完善。

1.自然資源稅費(fèi)關(guān)系錯(cuò)位。從我國合理利用自然資源財(cái)稅政策的實(shí)施情況來看，稅費(fèi)政策確實(shí)發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但就現(xiàn)有稅費(fèi)制度本身而言，合理利用自然資源的稅費(fèi)關(guān)系錯(cuò)位，亟需加以完善。

一是專門稅費(fèi)占自然資源稅費(fèi)的比重偏小。根據(jù)對2004～2008年河北省209家礦產(chǎn)企業(yè)總體稅負(fù)調(diào)研進(jìn)行整理可知，礦山企業(yè)整體稅負(fù)居于中等偏高，其中，資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)費(fèi)等專門稅費(fèi)所占比重僅為5.84%，增值稅、企業(yè)所得稅、關(guān)稅等一般稅費(fèi)所占比重達(dá)到了84.65%[2]，呈現(xiàn) “專門稅費(fèi)稅負(fù)偏輕，一般稅費(fèi)偏重”的格局。

二是政府收費(fèi)名目繁多。政府有權(quán)根據(jù)受益原則在提供特殊公共服務(wù)時(shí)收取一定的費(fèi)用。但在現(xiàn)實(shí)生活中，政府資源收費(fèi)具有很大的隨意性，收費(fèi)名目繁多且規(guī)模巨大，出現(xiàn)“費(fèi)擠稅”現(xiàn)象。這些不合理收費(fèi)不僅會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，還會造成資源開采企業(yè)之間的不公平競爭，甚至可能引發(fā)尋租行為，為政府官員滋生腐敗行為提供土壤。

三是缺乏有效的稅收支撐。首先，資源稅是最符合合理利用自然資源目的的稅種，但因其存在設(shè)立的理論依據(jù)模糊、課征范圍過窄、征收標(biāo)準(zhǔn)低等問題，資源稅調(diào)控資源合理利用的作用發(fā)揮并不理想。其次，城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅作為保護(hù)土地資源的主要稅種，對于保護(hù)土地資源的作用卻十分有限，對抑制房價(jià)快速增長的作用更是微乎其微[注]國家為加強(qiáng)對房地產(chǎn)開發(fā)商和房地產(chǎn)交易市場的調(diào)控開征了土地增值稅，但因土地增值稅征收數(shù)額比較小，并沒有切實(shí)起到保護(hù)土地資源的作用。。再次，消費(fèi)稅稅制設(shè)計(jì)不能滿足合理利用資源的需要，稅率設(shè)計(jì)不盡合理、采用價(jià)內(nèi)稅方式計(jì)稅，都在一定程度上削弱了其應(yīng)有的消費(fèi)導(dǎo)向作用。最后，新開征的環(huán)境保護(hù)稅稅目設(shè)置過于狹窄，稅率偏低，缺乏開放性，加之相應(yīng)的征管準(zhǔn)備工作不到位，尚未實(shí)現(xiàn)真正意義上的“污染者付費(fèi)”。[3]此外，增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、關(guān)稅、車輛購置稅和車船稅等稅種間接調(diào)控資源合理利用的作用就更顯不足。

四是稅收優(yōu)惠政策作用十分有限。首先，我國體現(xiàn)合理利用自然資源目的的稅收優(yōu)惠政策主要集中在增值稅和企業(yè)所得稅中，零星分布在房產(chǎn)稅、車船稅等小稅種中，稅收優(yōu)惠政策適用的范圍較窄。其次，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策中多以直接優(yōu)惠政策為主，而國際上通用的加速折舊、延期納稅等間接優(yōu)惠方式應(yīng)用較少，政策形式較為單一。再次，促進(jìn)資源合理利用稅收政策非常分散，缺乏系統(tǒng)性，政策效果不理想。

2.財(cái)政資金支持力度不夠。近年來，我國政府逐步加大在節(jié)能、減排、可再生能源領(lǐng)域的資金投入力度，旨在促進(jìn)自然資源的合理利用。但從政策的實(shí)際執(zhí)行情況來看，財(cái)政資金支持力度仍然不夠，主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，財(cái)政資金整體投入不足。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)環(huán)保支出占GDP的比重達(dá)到1%～1.5%時(shí)，可以控制環(huán)境污染的趨勢，當(dāng)這一比例達(dá)到2%～3%時(shí)，環(huán)境污染惡化得到改善。從我國實(shí)際運(yùn)行情況來看，2015年我國環(huán)保支出占GDP的比重僅為0.70%，依靠財(cái)政投入來控制環(huán)境污染依然任重而道遠(yuǎn)。另一方面，財(cái)政資金構(gòu)成不合理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007～2015年間，地方環(huán)保支出占環(huán)?？傊С龅谋戎囟荚?0%以上，地方政府在環(huán)保領(lǐng)域承擔(dān)著主體責(zé)任。加之我國各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，地方政府間環(huán)保支出的數(shù)額差距很大。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入多，環(huán)保投入也會相對較多。而對于資源豐富但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要大量資金支持，地方政府的環(huán)保支出嚴(yán)重不足。以2015年為例，廣東、北京等地環(huán)保財(cái)政支出均已超過300億元大關(guān)，而云南、安徽、吉林等地的平均環(huán)保支出僅在120億元左右，環(huán)保方面財(cái)政支出的差距十分明顯。

3.財(cái)政補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)不合理。促進(jìn)自然資源合理利用工作是一個(gè)涉及面廣、環(huán)節(jié)多的復(fù)雜工程，這就要求財(cái)政補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)必須要盡可能科學(xué)、全面、有效。鑒于合理利用資源財(cái)政補(bǔ)貼管理實(shí)際，主要存在以下四個(gè)問題：

一是補(bǔ)貼覆蓋范圍較窄。就礦產(chǎn)資源而言，國家安排專項(xiàng)資金用于煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)油氣資源的補(bǔ)貼，并專門出臺文件[注]主要指《關(guān)于出臺頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》(財(cái)建〔2012〕847號)及《關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的意見》(國辦發(fā)〔2013〕93號)兩個(gè)文件。對這部分資金的使用進(jìn)行管理。而對于黑色金屬綜合利用、有色金屬綜合利用等領(lǐng)域來說，財(cái)政補(bǔ)貼力度明顯不足。就節(jié)能補(bǔ)貼而言，從投入環(huán)節(jié)上看，生產(chǎn)環(huán)節(jié)投入較多，技術(shù)研發(fā)及消費(fèi)環(huán)節(jié)投入相對較少。從投入領(lǐng)域來看，工業(yè)領(lǐng)域節(jié)能支持政策較多，建筑領(lǐng)域次之，交通領(lǐng)域最少。節(jié)能財(cái)政支持的覆蓋面窄，影響了節(jié)能財(cái)政補(bǔ)貼政策效應(yīng)的充分發(fā)揮。[4]

二是補(bǔ)貼對象不明確。盡管我國已出臺一些支持自然資源合理利用的財(cái)政補(bǔ)貼政策，但對享受補(bǔ)貼的行業(yè)、企業(yè)范圍尚未予以明確?，F(xiàn)有的財(cái)政補(bǔ)貼政策很大程度上用于支持常規(guī)的節(jié)能技術(shù)，而對創(chuàng)新項(xiàng)目的支持力度嚴(yán)重不足。一些企業(yè)因其特殊的節(jié)能方式并不符合現(xiàn)有財(cái)政資金支持的條件，因而無法獲得國家的專項(xiàng)補(bǔ)助。

三是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一?，F(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼政策對補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不統(tǒng)一，具體補(bǔ)貼金額處于模糊狀態(tài)。很多中央專項(xiàng)補(bǔ)貼要求地方政府提供配套資金，而各地政府提供配套資金的能力則成為影響財(cái)政補(bǔ)貼大小的關(guān)鍵因素。通常是一個(gè)地區(qū)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，人為操作性較大，隨意性很強(qiáng)。[5]也就是說，地方政府間財(cái)力差異直接影響了促進(jìn)資源合理利用財(cái)政資金的穩(wěn)定性。

四是補(bǔ)貼資金使用效率低下。目前，我國財(cái)政補(bǔ)貼資金主要是按部門、項(xiàng)目工程進(jìn)行分配。這種做法雖然操作簡便，但卻使得補(bǔ)貼資金受限于項(xiàng)目工程的期限，缺乏長期性，不利于發(fā)揮財(cái)政資金的整體效益。此外，現(xiàn)有制度對財(cái)政補(bǔ)貼資金使用的監(jiān)管不利，一些企業(yè)將本應(yīng)用在合理利用資源領(lǐng)域的財(cái)政資金用于其他生產(chǎn)領(lǐng)域，違背了政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的初衷。

4.政府綠色采購制度不健全。隨著我國政府采購制度的不斷完善，政府采購的行為日益規(guī)范，政府綠色采購制度也正在推行。但從促進(jìn)自然資源合理利用整體效果來看，還存在一些需要解決的問題。

首先，政府綠色采購范圍有限。一方面，我國已正式發(fā)布的政府采購文件[注]財(cái)政部與國家發(fā)展與改革委員會聯(lián)合發(fā)布的《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見》、財(cái)政部與國家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見》等文件。要求各級政府在同等情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購環(huán)境標(biāo)志清單和節(jié)能清單中所列的產(chǎn)品。但清單中所涵蓋的節(jié)能環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品范圍較窄，節(jié)能產(chǎn)品整體規(guī)模偏小。另一方面，政府綠色采購中節(jié)能服務(wù)采購涉及很少。合同能源管理、節(jié)能審計(jì)等節(jié)能服務(wù)僅依靠自身力量很難立足，必須依靠政府出臺的節(jié)能采購服務(wù)政策予以扶持。[6]

其次，節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證問題凸顯。具體來說，一是節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證周期長，滯后于產(chǎn)品更新速度；二是節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證清單發(fā)布時(shí)間不固定，給各地政府采購中心執(zhí)行采購清單帶來不便；三是節(jié)能產(chǎn)品存在重復(fù)認(rèn)證和認(rèn)證結(jié)果不能互認(rèn)的問題。

最后，缺乏有效的績效考評機(jī)制。現(xiàn)行的政府績效考評體系中既沒有對資源節(jié)約產(chǎn)品采購的評價(jià)指標(biāo)，也沒有對資源節(jié)約效果的評價(jià)制度，無法直接評估政府采購政策對促進(jìn)自然資源合理利用的有效性，更不能為政府采購監(jiān)督工作提供充分的依據(jù)。

四、創(chuàng)新財(cái)稅政策促進(jìn)我國自然資源合理利用的政策選擇

在堅(jiān)持公平與效率相協(xié)調(diào)、總量和強(qiáng)度雙控、成本效益、保持整體性與穩(wěn)定性等原則的基礎(chǔ)上，立足我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，充分發(fā)揮財(cái)稅政策的組合效應(yīng)，著手進(jìn)行促進(jìn)我國自然資源合理利用財(cái)稅政策的整體設(shè)計(jì)。

1.促進(jìn)稅費(fèi)政策的全面“綠化”。稅收改革“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，因此，要實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)政策的全面“綠化”，首先必須從整體上科學(xué)設(shè)計(jì)我國現(xiàn)有稅收制度，然后采用“漸進(jìn)式”的改革路徑，將原有稅種進(jìn)行程度更大、范圍更廣、影響力更強(qiáng)的全面“綠化”。

首先，整合現(xiàn)有合理利用自然資源的稅種，特別要加快資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅的改革力度，盡快完成水資源、環(huán)保領(lǐng)域的“費(fèi)改稅”，以發(fā)揮專門稅種在促進(jìn)資源合理利用中的主導(dǎo)作用。同時(shí)完善消費(fèi)稅、車船稅和車輛購置稅以引導(dǎo)消費(fèi)者節(jié)約資源的行為，調(diào)整增值稅、關(guān)稅和城建稅以鼓勵(lì)資源綜合利用，完善環(huán)境保護(hù)稅以防治濫用資源造成的環(huán)境污染。

其次，進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策。為充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)效用，應(yīng)逐步擴(kuò)大與資源合理利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收減免范圍。同時(shí)，制定稅收優(yōu)惠政策時(shí)多采用加速折舊、投資抵免等間接優(yōu)惠的方法，鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行節(jié)約資源技術(shù)的引進(jìn)、節(jié)約資源產(chǎn)品的研發(fā)、轉(zhuǎn)讓和推廣使用。

最后，規(guī)范資源收費(fèi)項(xiàng)目的管理。各級政府要樹立資源收費(fèi)項(xiàng)目管理新理念，對現(xiàn)有收費(fèi)項(xiàng)目“分流歸位”，嚴(yán)格執(zhí)行資源收費(fèi)項(xiàng)目的審批制度，合理控制收費(fèi)項(xiàng)目的規(guī)模，并不斷提高資源收費(fèi)征管水平，保證這部分政府非稅收入及時(shí)、足額上繳國庫，切實(shí)加強(qiáng)資源收費(fèi)項(xiàng)目的管理。

2.構(gòu)建促進(jìn)自然資源合理利用財(cái)政支出體系。促進(jìn)自然資源合理利用關(guān)鍵在于促進(jìn)資源利用方式的轉(zhuǎn)變，要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，必須充分發(fā)揮財(cái)政支出政策的調(diào)控作用。

一是繼續(xù)增加合理利用資源資金投入。從政府層面來說，應(yīng)建立中央和地方政府共投機(jī)制，并以立法的形式規(guī)定促進(jìn)資源合理利用預(yù)算投入的額度和增長幅度，切實(shí)加大政府預(yù)算投入力度。此外，還要積極探索多樣化的資金投入手段，如出臺優(yōu)惠政策引入社會資本，建立專項(xiàng)基金，推進(jìn)PPP模式等，為合理利用自然資源提供充足的資金保障。

二是科學(xué)設(shè)計(jì)合理利用資源財(cái)政補(bǔ)貼制度。一方面，拓寬財(cái)政補(bǔ)貼覆蓋范圍，將資源節(jié)約、集約、循環(huán)利用領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新，節(jié)約資源產(chǎn)品的推廣和使用以及節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展都納入其中。另一方面，加強(qiáng)對財(cái)政補(bǔ)貼資金的管理，科學(xué)確定重點(diǎn)補(bǔ)貼對象，規(guī)范補(bǔ)貼的金額標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)貼資金的監(jiān)管水平。

三是增強(qiáng)政府綠色采購的支持功能。首先，政府必須逐步擴(kuò)大政府采購覆蓋的范圍，將更多節(jié)約資源產(chǎn)品、集約資源產(chǎn)品和循環(huán)利用資源產(chǎn)品及節(jié)能服務(wù)納入到政府綠色采購中。其次，改革政府采購綠色清單制度，改變清單的列舉方式，固定清單的發(fā)布時(shí)間，以確保政府采購工作的順利進(jìn)行。最后，建立完備的政府采購考評機(jī)制，制定一套能夠科學(xué)反映政府綠色采購情況的考核指標(biāo)，力求從多維度跟蹤反饋、評價(jià)政府綠色采購制度績效。

3.促進(jìn)自然資源合理利用財(cái)稅政策配套措施。促進(jìn)自然資源合理利用，單純依靠財(cái)稅政策本身的改革是不夠的，必須建立完備的配套政策予以保證。

一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變不單是指向集約型增長方式轉(zhuǎn)變，還要賦予它更加豐富、深刻的內(nèi)涵，如由出口拉動(dòng)向出口、消費(fèi)、投資協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變、由第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)向三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，國民經(jīng)濟(jì)核算體系也要發(fā)生相應(yīng)的變化。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，在現(xiàn)行政府政績考核中加入綠色GDP的因素，并在重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)率先實(shí)行綠色GDP核算。

二是深化財(cái)政體制改革。政府統(tǒng)籌規(guī)劃資源節(jié)約工作，做好整體規(guī)劃。堅(jiān)持“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，合理、明確劃分各級政府促進(jìn)資源合理利用的支出責(zé)任，并進(jìn)一步理順中央與地方政府的財(cái)政收入分享機(jī)制，完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，確立合理有序的財(cái)力格局。

三是完善市場機(jī)制建設(shè)。積極推動(dòng)能源價(jià)格改革，減少政府對價(jià)格形成的干預(yù)，使得資源價(jià)格能夠真正反映資源價(jià)值、稀缺程度和環(huán)境成本。同時(shí)，建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境”的生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的公平。

四是加快推進(jìn)法制進(jìn)程。各級政府要將合理利用資源提升到戰(zhàn)略地位，加快《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》等相關(guān)法律的修訂進(jìn)程，同時(shí)，推動(dòng)與資源節(jié)約利用法律配套的行政法規(guī)建設(shè)，并加大資源節(jié)約執(zhí)法監(jiān)督的力度，切實(shí)做到有法可依、有法必依。

五是樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀。政府應(yīng)以身作則，并通過公益廣告、新聞媒體等多種方式進(jìn)行宣傳，積極開展各行業(yè)、各階層的全面節(jié)約和高效利用資源活動(dòng)，促使社會公眾自覺合理利用資源。