當(dāng)前規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)遇到的問(wèn)題和幾點(diǎn)建議

摘要：本文主要通過(guò)簡(jiǎn)述規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)概念，介紹近年來(lái)規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)的法律法規(guī)和發(fā)展歷程，根據(jù)最新要求，結(jié)合具體工作經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)述了目前規(guī)劃環(huán)評(píng)工作中存在的問(wèn)題，分析了主要原因，并針對(duì)性的提出一些建議和解決辦法。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃環(huán)評(píng)；問(wèn)題；建議

中圖分類號(hào)：X820.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2018）06-0017-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.06.008

Abstract： This article mainly introduces the concept of planning environmental impact assessment， introduces the relevant laws， regulations， and development history of planning environmental assessment in recent years. Based on the latest requirements and specific work experience， this paper proposes the problems existing in the current planning environmental impact assessment and tries to analyze the reasons and proposes Some suggestions and solutions.

Keywords： Planning EIA； Problems； Suggestions

近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作取得了積極進(jìn)展，但環(huán)保形勢(shì)嚴(yán)峻的狀況仍然沒(méi)能得到根本改變，不少地區(qū)環(huán)境空氣、地表水污染嚴(yán)重，地下水、土壤污染也逐漸體現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，生態(tài)系統(tǒng)功能出現(xiàn)退化，而且逐步呈現(xiàn)出區(qū)域性和流域性特點(diǎn)。最重要的原因就是在編制區(qū)域、流域和自然資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能產(chǎn)生的環(huán)境、生態(tài)問(wèn)題缺乏整體性考慮，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。在這種情況下，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展就顯得越發(fā)重要。

1 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念、形式

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱規(guī)劃環(huán)評(píng)）是對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施的過(guò)程。規(guī)劃環(huán)評(píng)把環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端，通過(guò)分析資源環(huán)境承載力，對(duì)重大開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)布局、資源配置等活動(dòng)提出更加合理的戰(zhàn)略安排，從而實(shí)現(xiàn)在開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)源頭預(yù)防環(huán)境問(wèn)題的目的。

規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)在規(guī)劃編制階段同步進(jìn)行。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件包括環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響篇章或說(shuō)明兩種形式。

2 與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)的法律法規(guī)和導(dǎo)則

2003年9月，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的實(shí)施，設(shè)專章對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)作了規(guī)定，對(duì)規(guī)范和促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作發(fā)揮了重要作用，也確立了其法律要求。2009年8月，國(guó)務(wù)院通過(guò)的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，確定了應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)劃的具體范圍，明確了規(guī)劃編制機(jī)關(guān)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的責(zé)任主體，并對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的內(nèi)容、依據(jù)、具體形式以及公眾參與等方面進(jìn)行了規(guī)范；還對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的審查、規(guī)劃環(huán)境影響的跟蹤評(píng)價(jià)做了要求。2014年9月實(shí)施的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ 130-2014）真正為近幾年規(guī)劃環(huán)評(píng)的具體工作開(kāi)展提供了指導(dǎo)[1]。

2015-2017年以來(lái)，伴隨新《環(huán)境保護(hù)法》、新《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的實(shí)施，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)期，通過(guò)了多項(xiàng)生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具體改革方案，對(duì)推動(dòng)綠色發(fā)展、改善環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了強(qiáng)有力的推動(dòng)作用，也對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)進(jìn)行深度改革和推廣提供了條件。

3 規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的最新要求

2016年2月24日，環(huán)保部辦環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2016〕14號(hào)文《關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)加強(qiáng)空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，力求從源頭預(yù)防戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境問(wèn)題，給出了規(guī)劃環(huán)評(píng)的著力點(diǎn)就是“加強(qiáng)空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入”，充分發(fā)揮其優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)布局、推進(jìn)區(qū)域（流域）環(huán)境質(zhì)量改善以及推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的作用，并給出了其基本原則和技術(shù)要點(diǎn)[2]。

《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》則進(jìn)一步將規(guī)劃環(huán)評(píng)“加強(qiáng)空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入”提煉為核心“三線一單”，即“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”[3]。

4 規(guī)劃環(huán)評(píng)具體工作中存在的問(wèn)題和解決辦法

4.1 規(guī)劃環(huán)評(píng)單位與規(guī)劃編制單位及規(guī)劃審批機(jī)構(gòu)互動(dòng)不夠

目前，規(guī)劃環(huán)評(píng)編制單位與規(guī)劃編制單位、規(guī)劃審批機(jī)關(guān)交流互動(dòng)較少。

與其展開(kāi)更多的互動(dòng)，才能更好的為規(guī)劃審批、決策提供依據(jù)。在規(guī)劃環(huán)評(píng)擬對(duì)規(guī)劃的范圍、產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模等提出調(diào)整建議時(shí)，可由規(guī)劃審批機(jī)關(guān)組織規(guī)劃預(yù)審會(huì)、征求書(shū)面意見(jiàn)等形式，綜合采納相關(guān)各部門(mén)意見(jiàn)，討論調(diào)整的可行性和合理性，為決策提供依據(jù)。

4.2 審查制度不完善、審查權(quán)限不明確

與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)相比，規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)審查一直沒(méi)有完善的配套制度，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，出現(xiàn)審查機(jī)構(gòu)不明確、審查程序不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。

分析原因，首先是規(guī)劃環(huán)評(píng)本身起步較晚，它各項(xiàng)制度的健全理應(yīng)是一個(gè)不斷發(fā)展完善的過(guò)程；其次，近年來(lái)在化工石化、有色冶煉等項(xiàng)目進(jìn)園入?yún)^(qū)等政策要求的背景下，各類規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)爆發(fā)式增長(zhǎng)，這就要求規(guī)劃環(huán)評(píng)審查部門(mén)必須具備相應(yīng)的人才、技術(shù)等條件，掌握最新的政策、程序、制度；第三，伴隨各地簡(jiǎn)政放權(quán)，環(huán)評(píng)審批權(quán)限大幅下放，而市級(jí)、縣級(jí)環(huán)保管理部門(mén)還沒(méi)有足夠的能力，為項(xiàng)目環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)把好關(guān)，就很容易出現(xiàn)一些重大失誤、越級(jí)審批等問(wèn)題[3]。

當(dāng)前，需要管理部門(mén)充分認(rèn)識(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)的意義，對(duì)審查制度、審查權(quán)限進(jìn)一步明確，并研究建立規(guī)劃環(huán)評(píng)違規(guī)違法責(zé)任調(diào)查機(jī)制，并進(jìn)行責(zé)任追究。

4.3 規(guī)劃環(huán)評(píng)編制時(shí)間長(zhǎng)、進(jìn)度慢

少則半年，多則兩到三年，這在規(guī)劃環(huán)評(píng)中很常見(jiàn)。究其原因有規(guī)劃環(huán)評(píng)介入較晚，需要對(duì)規(guī)劃范圍、產(chǎn)業(yè)、規(guī)模等進(jìn)行反復(fù)調(diào)整；地方政府配合力度不夠，收集資料用時(shí)較長(zhǎng)等。

為縮短編制時(shí)間，首先從區(qū)域的主體功能區(qū)規(guī)劃出發(fā)，宏觀上了解區(qū)域的背景、主導(dǎo)發(fā)展方向，從行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)規(guī)范條件、準(zhǔn)入條件入手，提出明確的限制條件；其次，盡早介入規(guī)劃編制，與之充分交流溝通，對(duì)規(guī)劃范圍、產(chǎn)業(yè)規(guī)模等重大問(wèn)題盡早達(dá)成一致；最后，必須發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，通過(guò)召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議形式邀請(qǐng)各職能部門(mén)參加，建立良好的溝通渠道，并在會(huì)后下達(dá)紅頭文件明確各政府職能部門(mén)責(zé)任人，確保資料提交按時(shí)保質(zhì)。

4.4 “三線一單”技術(shù)方法在實(shí)踐中還不成熟，規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施效果一般

2018年2月，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》，提出了建立“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”（三線一單）的一般性原則、內(nèi)容、程序、方法和要求。

影響規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施效果的主要因素就是規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)方法不足，對(duì)“三線一單”、資源環(huán)境或生態(tài)承載力等關(guān)鍵技術(shù)方法缺乏科學(xué)性和公信力，還需在實(shí)際工作中積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化[4]。

首先，要加快對(duì)區(qū)域或流域進(jìn)行“三線一單”編制和實(shí)施的試點(diǎn)工作，通過(guò)對(duì)試點(diǎn)的探索、經(jīng)驗(yàn)積累來(lái)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，推動(dòng)“三線一單”在全國(guó)范圍開(kāi)展；逐步通過(guò)多種形式的培訓(xùn)、宣貫，讓基層的規(guī)劃環(huán)評(píng)編制人員、審查人員掌握三線一單方法，確保在實(shí)踐中行之有效。

其次，要真正提高規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施效果，還需健全相關(guān)制度和建立監(jiān)督機(jī)制，確保規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查意見(jiàn)在下一步規(guī)劃審批中采納，規(guī)劃環(huán)評(píng)提出的調(diào)整建議在規(guī)劃實(shí)施中落實(shí)。

最后，要進(jìn)一步通過(guò)政策強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的約束和指導(dǎo)作用，強(qiáng)化“三線一單”在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中的作用，以及對(duì)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入的強(qiáng)制約束作用。

5 結(jié)束語(yǔ)

伴隨近年來(lái)的環(huán)保風(fēng)暴，規(guī)劃環(huán)評(píng)也進(jìn)行了一系列的改革、創(chuàng)新，實(shí)施范圍越來(lái)越廣，評(píng)價(jià)技術(shù)不斷提高，但仍有許多問(wèn)題存在，尤其是審查制度、三線一單的具體編制方法等方面，急需在部分地區(qū)先行示范、總結(jié)推廣，才能使規(guī)劃環(huán)評(píng)起到應(yīng)有作用，從源頭預(yù)防戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性的環(huán)境問(wèn)題，以保障社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[2]環(huán)境保護(hù)部.環(huán)環(huán)評(píng)[2016]95號(hào).關(guān)于印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》的通知.2016-7-15.

[3]張杰.當(dāng)前規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)遇到的問(wèn)題和幾點(diǎn)建議[J].環(huán)境與發(fā)展，2018，30（01）：21+23.

[4]朱坦，吳婧.當(dāng)前規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)遇到的問(wèn)題和幾點(diǎn)建議[J].環(huán)境保護(hù)，2005，（04）：50-54.

收稿日期：2018-04-19

作者簡(jiǎn)介：張志峰（1983-），男，本科，中級(jí)工程師，環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師，研究方向?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)、固體廢物處理處置。