基于重大政策措施落實跟蹤審計的問卷調(diào)查

徐向真（副教授），任莉娜，段曼曼

一、引言

為深入貫徹黨的十八大、十八屆二中全會、十八屆三中全會和十九大精神，自2013年下半年以來，國務(wù)院圍繞“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”出臺了一系列政策措施，2014年的《政府工作報告》對重點工作進行了詳細部署，2015年更是將“穩(wěn)增長”視為我國經(jīng)濟的首要任務(wù)，相關(guān)重大政策措施接連出臺。在國務(wù)院的部署下，審計系統(tǒng)全面啟動了“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”政策措施貫徹落實情況跟蹤審計。2015年5月，為全面貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》，充分發(fā)揮審計在國家重大決策部署落實方面的保障作用，審計署辦公廳印發(fā)了《國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）》，為規(guī)范國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況的跟蹤審計工作、建立健全跟蹤審計的長效機制、提升跟蹤審計質(zhì)量提供了制度保障。2017年12月，習(xí)近平主席在全國政協(xié)新年茶話會上指出，2018年要全面貫徹中共十九大精神，以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，統(tǒng)籌推進“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”各項工作，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。國家對重大政策執(zhí)行情況的重視、對人民生活水平的關(guān)心，不斷推動著政府審計向更高的層面拓展。

20世紀90年代美國審計總署將聯(lián)邦政府執(zhí)行公共政策的責(zé)任列為審計內(nèi)容的重中之重。法國審計院從2007年起對公共政策的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，并針對執(zhí)行效果進行評價?？梢姡覈畬徲嫏C關(guān)開展有關(guān)重大政策貫徹落實情況的跟蹤審計，符合國際政府審計工作的大趨勢。

二、文獻綜述

對于“重大政策措施”，學(xué)術(shù)界并無明確定義?！爸卮蟆睆娬{(diào)的是政策的重要性、規(guī)模性以及影響性，政策的重要性強、規(guī)模大以及影響范圍廣，則可以稱之為“重大政策”。重大政策措施實則是公共政策的子集，當公共政策上升到國家層面，則更加強調(diào)政策的宏觀性。Robert Eyestone[1]認為，政策要隨周圍環(huán)境的變化而變化，基于不同時期的政治、經(jīng)濟、社會文化環(huán)境，國家出臺的政策措施會體現(xiàn)出不同的時代特征。比如，2015年國務(wù)院出臺的重大政策措施大都緊密圍繞“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”這一主題，充分體現(xiàn)了這一階段經(jīng)濟社會發(fā)展的特點。重大政策主要由國家出臺，地方各級政府根據(jù)各地實際情況遵循國家的大政方針擬定具體的實施細則，從而回歸公共政策的本質(zhì)。

O'Toole、Montjoy[2]指出，由于組織機構(gòu)內(nèi)部以及組織之間的溝通協(xié)調(diào)不順暢，人員組合比較松散，而且組織自身沒有一個行之有效的監(jiān)督和問責(zé)系統(tǒng)，使得政策執(zhí)行過程中的不確定性大大增加，嚴重影響了政府政策措施執(zhí)行的效果。Scheberle[3]認為有些基層政策執(zhí)行人員習(xí)慣陽奉陰違，時常有桌面下的議程。正因為如此，政策在貫徹落實的過程中需要有效的監(jiān)督與評估機制。在保證政策的順利落實方面，有些西方國家做了有益探索，如Robert Geyer、Saxoir Rihani[4]從社會監(jiān)督的層面闡述了英國公民對公共服務(wù)機構(gòu)的建議和監(jiān)督。

然而，目前學(xué)術(shù)界主要探討的監(jiān)督機制還是來自于審計機關(guān)的監(jiān)督。美國是世界上最早開展公共政策評估的國家之一，美國審計總署（GAO）作為一個獨立的監(jiān)督部門，大力開展公共政策審計活動，評估政府公共政策的執(zhí)行情況，在國會和聯(lián)邦事務(wù)中發(fā)揮著日益重要的作用[5]。為了給政府績效預(yù)算工作提供指導(dǎo)以及預(yù)測和評價公共政策的實施效果，美國政府于2003年9月頒布了《政策規(guī)定績效分析》。2006年以來，GAO開展了多次公共政策專項審計，評估公共政策的實施效果，審計內(nèi)容涉及小企業(yè)融資貸款、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、災(zāi)后恢復(fù)重建等多項政府公共政策[6]。GAO出具的具有代表性的政策跟蹤審計專題報告GAO-11-573T[7]和GAO-11-369[8]所呈現(xiàn)出的完善的法律依據(jù)、審計原則、審計重點以及審計程序與方法，值得我國借鑒。

關(guān)于公共政策審計的定義，國家審計署將其嚴格表述為：國家審計機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，從形式、事實、價值三個維度，對公共政策、公共政策系統(tǒng)（政策主體、政策客體、政策環(huán)境）、公共政策過程（政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等）、公共政策的結(jié)果和影響進行的監(jiān)督、評價、建議、咨詢等審計活動。秦榮生[9]據(jù)此對經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計進行了界定和闡述。他認為，根據(jù)一定標準，按照一定程序，對經(jīng)濟政策的執(zhí)行效果做出判斷、發(fā)現(xiàn)問題、分析原因并提出建議的過程就是經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計。劉孝武[10]在江蘇省政府審計研討會上強調(diào)，政策跟蹤審計是具有實時、動態(tài)以及同步優(yōu)勢的一種全新的審計監(jiān)督模式，要求審計機關(guān)對政策執(zhí)行過程中特定事項、特殊資金和物質(zhì)的審計采取不同的跟蹤審計方法。魏明等[11]認為政策跟蹤審計就是對政策的總體部署、執(zhí)行進度、實施效果進行適合評價和及時反饋的一個動態(tài)監(jiān)督過程。政府政策的貫徹落實是提高國家治理能力和效果的前提，政策審計能夠有效預(yù)防或減少政策執(zhí)行偏差，強化政策的貫徹落實，提高公共政策制定的科學(xué)性、合規(guī)性和可執(zhí)行性，保障國家治理目標的實現(xiàn)，從而推動國家長治久安。本文認為，政策審計是審計機關(guān)在其法定職責(zé)范圍內(nèi)，對于國家以及地方出臺的政策措施，在其落實過程中的監(jiān)督與評估行為，其目的是為政策的順利落實提供保障。

相對于事后審計，跟蹤審計有其獨特的優(yōu)越性。它是對權(quán)力運行和資金使用情況進行實時監(jiān)控、持續(xù)監(jiān)督和及時反饋的一種全新審計方法，能夠較早地發(fā)現(xiàn)問題并遏制違法違規(guī)行為，及時止損，這充分體現(xiàn)了政府審計預(yù)防、揭示和抵御三大功能中的預(yù)防功能，可以盡量在源頭上避免問題的發(fā)生。盡管審計署和各地審計機關(guān)已經(jīng)開展了政策審計方面的有益嘗試，然而，政策審計作為跟蹤審計的一個新領(lǐng)域，尚處于起步探索階段，關(guān)于全過程政策跟蹤審計的法律法規(guī)、理論體系、技術(shù)方法等都有待完善。

三、問卷設(shè)計以及實施情況

本次調(diào)查問卷主要針對跟蹤審計實施單位人員，一方面，可以對目前重大政策貫徹落實情況有一個比較全面的了解；另一方面，可以就不同審計單位對同一問題的看法進行相互印證，主要了解他們對重大政策貫徹落實跟蹤審計的認知情況、實踐情況等，并對比審計人員對相關(guān)問題的認知差異。

（一）審計人員調(diào)查問卷問題設(shè)計

針對審計人員的問卷共設(shè)置了24個問題。其中，除了被調(diào)查者的個人因素（性別、年齡、學(xué)歷、工齡、職稱），主要調(diào)查點集中于以下幾個方面：一是審計人員對目前重大政策跟蹤審計開展效果的總體評價，二是審計人員對重大政策跟蹤審計的認知情況，三是目前重大政策跟蹤審計在實踐層面的開展情況（詳見表1）。

表1 調(diào)查問卷總體概況

（二）問卷的發(fā)放、回收以及處理情況

1.調(diào)查問卷的發(fā)放和回收。此次的調(diào)研對象主要為行政單位，考慮到該類型單位人員較少，且地域較分散，因此主要采用電子問卷發(fā)放、郵寄收回的形式，即向?qū)徲媶挝话l(fā)放電子問卷，然后由相關(guān)單位根據(jù)本單位實際人數(shù)打印填制并寄回紙質(zhì)問卷。問卷的發(fā)放對象主要是J市（副省級）審計局以及周邊審計派出機構(gòu)。本次調(diào)查共發(fā)出問卷206份，收回問卷173份，剔除信息不全的問卷，得到有效問卷134份，有效率為77.46%。

2.問卷的信度分析。對于調(diào)查問卷中描述相同指標的不同問題，當被調(diào)查者對這些問題的答案相同或相近時，本文才認為其度量可靠。為此，本調(diào)查對問卷進行了信度檢驗。調(diào)查問卷標準化后的克朗巴克（Cronbach）系數(shù)是0.664（一般認為，該系數(shù)大于0.7時，調(diào)查問卷可靠性非常強；處于0.5～0.7之間時，可靠性比較強），說明問卷比較可靠，據(jù)此分析并得出的結(jié)論可信且穩(wěn)定。

3.調(diào)查對象基本情況描述性統(tǒng)計分析。為了更好地了解被調(diào)查群體，對被調(diào)查對象的基本情況進行統(tǒng)計，如表2所示。

表2 被調(diào)查者基本情況統(tǒng)計

由表2可以看出，被調(diào)查者的年齡主要集中于31～40歲之間，小于30歲的占比不高，50歲以上的人員更稀少。被調(diào)查者絕大多數(shù)（86.57%）為本科學(xué)歷，被調(diào)查者的平均工作年限主要集中于11～20年，多數(shù)人獲得了職稱，且中級職稱居多。被調(diào)查者的上述情況在一定程度上為調(diào)查問卷的質(zhì)量提供了保證，同時也提高了本研究結(jié)論的可靠性。此外，通過對調(diào)查對象基本情況的初步描述性統(tǒng)計，可以大致推測出審計單位的人員配備水平。從性別來看，男性職員偏多，女性偏少；從年齡來看，年輕的職員和年長的職員都較少，骨干力量還是集中于31～40歲之間；從學(xué)歷和職稱來看，職員素質(zhì)普遍較高，大部分為本科學(xué)歷，且取得了相應(yīng)職稱，但研究生學(xué)歷和擁有高級職稱的人員相對較少，以后還應(yīng)該注意高端人才的引入；從工作年限來看，人員流動性小，穩(wěn)定性強，職員的工作年限為11～20年的最多。

四、問卷調(diào)查結(jié)果與審計實踐存在的問題

（一）審計人員對重大政策貫徹落實的總體評價

1.審計效果滿意度。通過對目前重大政策貫徹落實跟蹤審計的效果進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有41.79%的審計人員對重大政策貫徹落實跟蹤審計的實施效果非常滿意，共有56.72%的人表示滿意和基本滿意，不滿意的僅占1.49%。綜合看來，重大政策跟蹤審計的總體實施效果還是值得肯定的。

2.審計人員個人因素影響情況。為了解被調(diào)查者的個人因素是否會影響重大政策跟蹤審計開展效果的評價結(jié)果，本研究將調(diào)查者的個人因素作為自變量，將滿意度作為因變量進行了一元線性回歸，結(jié)果如表3所示：

表3 被調(diào)查者個人因素對滿意度的影響結(jié)果

被調(diào)查者的學(xué)歷和職稱均通過了顯著性檢驗（sig值分別為0.025和0.042，均小于0.05），且顯著負相關(guān)。也就是說，在進行滿意度判別時，被調(diào)查者的學(xué)歷和職稱對其滿意度水平具有影響，這種影響是學(xué)歷越高、職稱越高的人，滿意度往往越低。因為學(xué)歷高、職稱高的人，隨著自身見識和閱歷的提高、實踐經(jīng)驗的積累，認知水平逐漸提高，看待問題更加客觀全面，隨之他們對事物提出的要求也不斷提高，所以學(xué)歷、職稱與滿意度會出現(xiàn)負相關(guān)的關(guān)系。因此，審計單位引入高學(xué)歷和高職稱的人才，更加有利于對審計事物的全局把控，防止盲目樂觀。而被調(diào)查者的性別、年齡和工齡與滿意度無顯著相關(guān)關(guān)系。

3.不同層面的審計效果。在重大政策跟蹤審計的實施領(lǐng)域中，有43.28%的被調(diào)查者認為重大政策跟蹤審計在保證項目完成、保障資金安全方面效果顯著；23.13%的被調(diào)查者認為在促進生態(tài)文明、保障民生層面效果明顯；12.69%的被調(diào)查者認為在促進經(jīng)濟發(fā)展方面效果最好；20.9%的被調(diào)查者認為在簡政放權(quán)方面效果甚佳?？梢姡卮笳吒檶徲嬮_展效果最明顯的當屬保證項目完成和保障資金安全方面，而對于整體經(jīng)濟發(fā)展的推動效果較弱。因此，在今后的審計工作中，其他有關(guān)重大政策的審計可以學(xué)習(xí)、借鑒和總結(jié)政府審計在保證項目完成、督促資金落實方面的有益經(jīng)驗，對一些可以通用的技術(shù)方法、組織模式進行總結(jié)和借鑒，逐步向民生層面以及簡政放權(quán)層面普及，使重大政策跟蹤審計真正成為經(jīng)濟發(fā)展的“推動器”，促進經(jīng)濟的穩(wěn)步增長。

（二）審計人員對重大政策跟蹤審計的認知概況

審計人員對重大政策跟蹤審計的總體認知情況，在一定程度上決定了其具體的審計行為。為了了解審計人員對重大政策跟蹤審計的認知情況，本調(diào)研主要從四個方面進行：首先，了解審計人員通過什么方式領(lǐng)會重大政策的實質(zhì)，因為對重大政策精神的領(lǐng)會程度會直接影響其審計工作的具體開展情況；其次，了解審計人員認為目前在重大政策跟蹤審計的開展過程中急需解決的問題是什么；再次，根據(jù)審計人員的實踐經(jīng)驗，了解其在重大政策跟蹤審計中欠缺的能力；最后，了解審計人員在進行重大政策跟蹤審計時與以往進行常規(guī)審計時在技術(shù)方法上的差別。調(diào)查結(jié)果如表4所示：

表4 審計人員的認知概況

1.審計人員對重大政策的領(lǐng)會方式。由表4可知，約85%的審計人員領(lǐng)會重大政策精神實質(zhì)的方式是通過上級的文件指示或是本級的具體政策任務(wù)，只有10%左右的人是通過相關(guān)會議研讀源文件。這說明，大部分審計人員對于重大政策精神的領(lǐng)會是比較被動的，要么是上級強制性的命令或指示，要么是本級不得不完成的政策任務(wù)，很少有人積極主動地去研讀相關(guān)源文件。審計機關(guān)不能僅僅依賴于上級的指示抑或只局限于本單位承擔的政策任務(wù)，而應(yīng)該組織相關(guān)人員進行有關(guān)重大政策措施源文件的研讀，把重大政策的精神真正“吃透”。

2.審計人員比較欠缺的能力。通過審計人員的自我評價不難看出，其在重大政策措施跟蹤審計中最欠缺的就是對政策的把握。也就是說，絕大多數(shù)的審計人員，在進行政策審計之前，并沒有真正領(lǐng)悟政策精神，所以在實際的審計過程中很難把握政策內(nèi)涵。要想使重大政策跟蹤審計開展順利，首要工作就是端正審計人員的思想態(tài)度，對于重大政策精神的領(lǐng)會不能流于形式，而是要以積極主動的態(tài)度去學(xué)習(xí)、研討、領(lǐng)會或把握。只有將重大政策精神的實質(zhì)真正根植于審計人員心中，才會形成強大的推動力，指導(dǎo)政策審計工作的開展。

3.重大政策跟蹤審計與常規(guī)審計的差異。與常規(guī)審計相比，重大政策落實跟蹤審計在技術(shù)方法、組織模式上提出了更高的要求。有將近70%的審計人員認為重大政策跟蹤審計與常規(guī)審計在技術(shù)方法上的差距較大，也就是說，一些常規(guī)的審計技術(shù)方法在重大政策跟蹤審計領(lǐng)域未必適用，這一問題應(yīng)該引起足夠的重視。

（三）重大政策跟蹤審計實踐存在的問題

1.重大政策跟蹤審計急需解決的問題。就目前重大政策措施跟蹤審計急需解決的問題而言，41.04%的審計人員達成了共識，即都認為評價指標體系的構(gòu)建與落實是目前需要解決的首要問題。由此看來，對于涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜的重大政策跟蹤審計，只有建立有效的評價指標體系，才有利于突破其實踐過程中的“瓶頸”。

2.審計行為與審計資源的利用。在審計過程中，權(quán)責(zé)明確有利于審計工作合理、合法、有序地開展，也是完成整個審計程序的基本保障。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，有將近70%的審計人員表明在審計過程中幾乎沒有或從未有過因職權(quán)界定不清而發(fā)生履職不到位或是越權(quán)的行為。同時，有約25%的審計人員揭露審計過程中確實存在瀆職或越權(quán)的行為，但這種情況很少?？梢姡壳罢麄€政策跟蹤審計環(huán)境還是比較清明的，審計機構(gòu)對職權(quán)的界定比較明確，絕大多數(shù)審計人員都能夠做到各司其職，肩負起應(yīng)該承擔的審計責(zé)任。

在審計實務(wù)中，特別是重大政策跟蹤審計中，由于政策本身的特質(zhì)決定了該項審計的時間較長、范圍較廣且內(nèi)容錯綜復(fù)雜。政策跟蹤審計對審計資源的需求與目前審計資源普遍匱乏的現(xiàn)狀相矛盾，所以需要審計機構(gòu)和審計人員充分發(fā)揮主觀能動性，調(diào)動一切可以調(diào)動的資源，充分發(fā)揮縱向與橫向的協(xié)同效應(yīng)。在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然目前審計部門之間以及上下級審計機關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)工作做得較好，但是依舊有很大的進步和提升空間。有約54%的審計人員對自身單位的溝通協(xié)調(diào)情況非常滿意，認為溝通及時且效果良好。但也有43%的審計人員表明，自身單位與其他相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)情況并不十分令人滿意，溝通協(xié)調(diào)只是“偶爾”會有的行為，這一調(diào)查結(jié)果應(yīng)該引起相關(guān)部門的重視。特別是在政策跟蹤審計耗時耗力、審計資源又比較困乏的情況下，充分調(diào)動各方資源，發(fā)揮整合協(xié)同效應(yīng)就顯得極為重要，所以在審計實務(wù)中，一定要加強與橫向部門以及縱向各機構(gòu)的配合，進而保證政策跟蹤審計的順利開展。除此之外，審計人員如果在與被審計單位進行溝通時注意溝通方式與技巧，則有利于他們從被審計單位了解更多的信息。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有90%以上的審計人員在與被審計單位針對相關(guān)問題進行溝通時，都能做到有禮有節(jié)、深入調(diào)查，幾乎不存在態(tài)度堅決，不問青紅皂白直接究責(zé)以及因怕得罪人而不去深究的情況。因此，審計人員的溝通技巧、審計態(tài)度是值得肯定的，良好的溝通技巧可以幫助審計人員在交談中捕捉更多的信息，及時發(fā)現(xiàn)問題。

3.審計報告的披露及問題整改的關(guān)注。一般審計過程的終結(jié)就是出具審計報告，提出整改建議，重大政策跟蹤審計亦是如此。在以往出具的審計報告中，經(jīng)常會出現(xiàn)內(nèi)容輕描淡寫、浮于表面的情況，有的甚至直接套用被審計單位提供的情況和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，報告結(jié)果經(jīng)不起推敲。針對這一問題，本研究就“查處的重大違法違規(guī)情況以及管理不規(guī)范問題披露程度和內(nèi)容”展開了調(diào)查，結(jié)果如表5所示：

表5 審計報告披露情況

從表5中不難看出，對于大多數(shù)審計單位而言，審計報告披露的內(nèi)容略詳盡，且能夠反映出問題，但沒有真正揭露問題的實質(zhì)，沒有從根源下手，這很容易陷入“屢審屢犯，屢犯屢審”的不良循環(huán)，無疑造成了審計資源的極大浪費，所以審計報告的披露質(zhì)量還有待進一步提高。有10%以上的審計單位仍然以被審計單位的自評報告和相關(guān)數(shù)據(jù)為最終審計報告的基礎(chǔ)，過分依賴于被審計單位，缺乏自身的判斷，這樣的報告顯然有失公允，流于形式，不能真正反映和揭示問題。因此，在今后的審計工作中，一定要杜絕直接套用被審計單位自評報告的現(xiàn)象，審計報告要真正做到內(nèi)容詳盡，把問題徹底揭露出來，充分發(fā)揮審計職能。

此外，發(fā)現(xiàn)問題、揭露問題并提出建議以后，問題的整改情況也應(yīng)該引起關(guān)注，否則建議就只是文字形式，并沒有落到實處。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在重大政策跟蹤審計過程中，對審后問題整改情況的關(guān)注度比較高。有45.52%的審計人員表示，對于查處后問題的整改情況會非常重視，并且會繼續(xù)跟蹤；有46.72%的審計人員表示，他們會適時了解問題的整改進度及情況，這可能是受限于有限的審計資源，所以不可能進行全面跟蹤。綜上所述，對問題整改情況的關(guān)注同樣是保障重大政策最終順利落實的重要一環(huán)，但往往受到有限審計資源的制約，所以對問題關(guān)注的連續(xù)性和徹底性還不夠。在今后的審計工作中，應(yīng)當注意對有限審計資源的合理規(guī)劃，對于那些情節(jié)嚴重且在整個政策落實的過程中起關(guān)鍵作用的問題，要抽調(diào)審計人員專門跟蹤其整改情況。

五、結(jié)論及建議

（一）增強審計目標與審計能力的匹配性

重大政策跟蹤審計的審計目標與審計能力的匹配性較弱?，F(xiàn)階段，重大政策跟蹤審計的主要目標是發(fā)現(xiàn)和揭示政策落實過程中存在的各種問題，促進各項重大政策措施的貫徹落實，以更好地服務(wù)于國家治理。而審計資源是有限的，這在一定程度上阻礙了政策跟蹤審計目標的順利實現(xiàn)。從宏觀層面來看，我國的政策跟蹤審計起步較晚，在很長一段時間里，政策跟蹤審計都是在績效審計或是經(jīng)濟責(zé)任審計過程中順帶進行的，并未形成單獨的審計事項，也未引起足夠的重視。因此，政策跟蹤審計發(fā)展緩慢，至今為止，其在實踐中仍缺乏有效的指導(dǎo)措施，面臨著理論與實踐上的雙重困境。

現(xiàn)階段對政策跟蹤審計模式的摸索和探討還不足以支撐重大政策跟蹤審計的全面順利開展，整個政策跟蹤審計環(huán)境對政策落實的推力偏弱。在微觀層面，審計人員的能力也是制約政策跟蹤審計順利開展的重要因素。政策跟蹤審計涉及部門多、范圍廣、內(nèi)容千頭萬緒，審計人員要在短時間內(nèi)全面掌握政策內(nèi)容與審計方案的難度很大。在基層審計人員業(yè)務(wù)水平和理解能力不高的情況下，政策跟蹤審計的深度與廣度難以達到要求，審計目標難以保證。并且，大部分審計人員只擅長其專業(yè)領(lǐng)域，如財政、經(jīng)濟或金融，缺乏復(fù)合型人才，而政策跟蹤審計涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個領(lǐng)域，這使得專業(yè)型的審計人員在面對復(fù)雜的政策對象時無從下手。因此，只有在重注引進復(fù)合型人才的基礎(chǔ)上，根據(jù)政策跟蹤審計的現(xiàn)實需要，對審計人員加強培訓(xùn)，才能提高審計機構(gòu)的綜合審計能力。

（二）確保審計任務(wù)與審計資源的對接

目前重大政策跟蹤審計的審計任務(wù)與審計資源脫節(jié)，首先是人力資源的不足，再者體現(xiàn)為組織協(xié)調(diào)資源上的匱乏。重大政策跟蹤審計任務(wù)較重，涉及面廣，理論上的政策跟蹤審計，從政策的制定到執(zhí)行，再到政策效果產(chǎn)生都要進行全過程的跟蹤，時間跨度較長。政策跟蹤審計內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、民生等多個領(lǐng)域。在政策的制定環(huán)節(jié)，審計署有責(zé)任積極向中央部門建言獻策，而地方審計機關(guān)也要對地方出臺的配套措施進行把關(guān)。在政策執(zhí)行過程中，審計要以資金流向和項目進展為依托，監(jiān)督執(zhí)行單位是否有條不紊地促進政策的落實。在政策的后期階段，審計還要與政策對象進行溝通、交流并取證，測試政策效果。不論是從時間跨度還是從空間規(guī)模上看，重大政策跟蹤審計任務(wù)都非常重，然而審計資源卻與繁重的審計任務(wù)不相適應(yīng)。各審計單位審計人員都十分有限，有些審計人員同時承擔多個審計項目，而審計人員的精力有限，難以保證所有審計項目的審計質(zhì)量。在組織協(xié)調(diào)上，某些審計機關(guān)由于在政策跟蹤審計中直接受上級審計機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)政策跟蹤審計項目都是由省廳各業(yè)務(wù)處直接對口下發(fā)項目計劃和工作方案到市局業(yè)務(wù)處，導(dǎo)致市局無法從總體上第一時間掌握情況，無法有針對性地統(tǒng)一分工、組織實施管理和調(diào)度工作，特別是由于溝通不暢，個別項目工作指導(dǎo)性文件下發(fā)較晚，與審計進度發(fā)生沖突，導(dǎo)致出現(xiàn)“返工”的情況，既浪費了審計時間與資源，又增加了基層審計機關(guān)的負擔。

（三）強化審計責(zé)任與審計權(quán)力的適應(yīng)性

重大政策跟蹤審計的審計責(zé)任與審計權(quán)力的適應(yīng)性較差。重大政策跟蹤審計的主要責(zé)任是保障政策的順利貫徹落實，然而在其實施過程中由于權(quán)責(zé)不對等的問題，使政策跟蹤審計存在諸多障礙。重大政策的出臺賦予了國家審計重大的責(zé)任，即為政策的順利落實“保駕護航”，然而相關(guān)的法律法規(guī)并未賦予審計相應(yīng)的權(quán)力。審計的權(quán)力僅僅為基本的監(jiān)督權(quán)，從目前審計機關(guān)的權(quán)力來看，審計機關(guān)仍缺乏足夠的制約能力來保證被審計單位接受建議并按要求進行整改。被審計單位如果不積極配合，必然會直接影響政策的落實效果。并且在政策跟蹤審計中，政策執(zhí)行單位的信息披露透明度較低，審計所獲取的材料也是由被審計單位配合性提供的，對于材料提交的完整性、真實性，審計并無直接問責(zé)的權(quán)力。審計權(quán)力的有限性與審計承擔的重大責(zé)任不完全吻合，必然會影響政策跟蹤審計責(zé)任的履行。

（四）保障審計調(diào)研充分性與資源利用有效性

重大政策跟蹤審計調(diào)研不充分，影響了實際審計過程中資源利用的有效性。審計前的調(diào)研工作是保障后續(xù)審計工作順利開展的條件，鑒于政策本身的復(fù)雜性、政策群體的多樣性，進行審計前的“摸底”非常必要。然而，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，審計機關(guān)在具體的審計過程中，對于政策跟蹤審計前的實地調(diào)研工作做得不夠充分，還有待提高。政策跟蹤審計本就具有范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜、持續(xù)性強的特點，加之當前審計全覆蓋背景下審計資源匱乏，使得政策跟蹤審計面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。因此，只有充分、合理調(diào)配和利用現(xiàn)有資源，創(chuàng)新審計方式方法，才能有效解決這一問題。通過調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，審計部門與上級部門以及同級部門之間的溝通交流有待進一步加強，審計資源的協(xié)調(diào)整合力度還有待加大。審計部門在今后的審計工作中，要經(jīng)常和上級部門以及同級部門之間積極溝通，充分調(diào)動一切可以調(diào)動的審計資源，特別是在政策跟蹤審計耗時耗力、審計資源匱乏的情況下，合理利用資源、挖掘潛在資源顯得尤為重要。

（五）提高績效評價科學(xué)性與審計報告透明度

在政策跟蹤審計實務(wù)中，目前有待解決的首要問題就是政策評價指標體系的構(gòu)建，無論是審計單位還是被審計單位，都將評價指標體系視為制約重大政策跟蹤審計有效性的一大因素。由于政策跟蹤審計是一種新興的審計類型，涉及的領(lǐng)域眾多，因此盡快確立一套具有普適性的評價指標體系至關(guān)重要。通過調(diào)研得知，重大政策跟蹤審計在促進項目完成、保障資金安全方面的效果頗為顯著，而在促進生態(tài)文明、保障民生、簡政放權(quán)、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展方面的作用還沒有完全發(fā)揮出來，有待進一步探索和完善。這可能是因為民生審計、生態(tài)文明審計等起步較晚，很多審計方式方法尚不成熟。鑒于政策審計在項目管理、資金管理方面的效果較好，其他政策審計領(lǐng)域應(yīng)該主動學(xué)習(xí)經(jīng)驗、總結(jié)教訓(xùn)；同時，各項目組之間也應(yīng)經(jīng)常溝通交流，取長補短，群策群力，逐步改進與完善政策跟蹤審計，提高公共政策實施效果，保障各項政策措施落到實處。

此外，審計報告的披露程度也是制約政策跟蹤審計發(fā)展的重要因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，審計報告內(nèi)容表述粗略，只停留于能夠反映問題的層面，并沒有將問題揭露徹底，追根求源，最終審計報告流于形式，陷入“屢犯屢審，屢審屢犯”的不良循環(huán)。因此，審計單位一定要規(guī)范審計報告披露內(nèi)容和披露方式，讓審計報告真正發(fā)揮其作用，為審計報告使用者提供更加真實可靠的信息。對于審計查出問題的整改情況也要給予關(guān)注，適時合理抽調(diào)審計力量繼續(xù)跟蹤重大問題的整改，決不能以報告的終結(jié)為終結(jié)，而要以政策的順利落實為目標。