旅游區(qū)域行政執(zhí)法困境與策略研究

李如樓 何超

旅游業(yè)一直是我國的支柱性產(chǎn)業(yè)，大好河山吸引著世界各地的人們前來游玩。本文從旅游行政執(zhí)法的角度出發(fā)，分析旅游行政執(zhí)法存在的問題并提出建議，以期改善我國的旅游發(fā)展?fàn)顩r。

一、旅游行政執(zhí)法的內(nèi)涵及特征

（一）旅游行政執(zhí)法的認知

旅游行政執(zhí)法是在行政執(zhí)法這一大的概念下細分出來的小領(lǐng)域，由于旅游區(qū)域環(huán)境的特殊性，其執(zhí)法活動相比之下具有更大的復(fù)雜性。筆者認為，旅游行政區(qū)域的行政管理活動不能完全按照其他普通行政區(qū)域的管理模式，應(yīng)具有針對性的行政政策作為指導(dǎo)。

（二）旅游行政執(zhí)法的特征

1.廣泛性

旅游行政執(zhí)法的廣泛性特征不僅表現(xiàn)在行政執(zhí)法的主體方面（行政機關(guān)及其工作人員以及根據(jù)授權(quán)或者委托進行行政執(zhí)法的組織和個人）;也表現(xiàn)在行政執(zhí)法涉及的對象和內(nèi)容方面（公民、法人和其他組織等各種對象以及政治、經(jīng)濟、文化等社會生活各個方面的內(nèi)容）。

2.多樣性

行政機關(guān)執(zhí)行法律的方式具有多樣性的特征，既能制定適用于社會大眾的規(guī)范性法律文件，又能制定針對某一小部分人群的非規(guī)范性法律文件。既能單方面實施強制性行為，又能協(xié)商進行合同行為。既能主動實施職權(quán)，又會被動解決問題。

3.效率性

時效是旅游行政執(zhí)法的關(guān)鍵所在，旅游景區(qū)的執(zhí)法環(huán)境更加復(fù)雜，人群一般較為密集，在景區(qū)內(nèi)的執(zhí)法更加應(yīng)該準(zhǔn)確快速，盡可能避免擴大消極影響，造成游客的不便。這就要求執(zhí)法人員有較高的執(zhí)法效率，因為執(zhí)法效率會直接影響兩江四湖景區(qū)的游客安全和經(jīng)濟發(fā)展。

（三）旅游行政執(zhí)法與其他行政執(zhí)法行為的主要區(qū)別

1.執(zhí)法地點較為特殊

旅游行政執(zhí)法的地點是旅游景區(qū)，景區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施，人員流動等因素都與普通執(zhí)法地區(qū)有所不同。所以，統(tǒng)一的旅游行政執(zhí)法模式不適用于所有的旅游景區(qū)，應(yīng)該根據(jù)不同景區(qū)的情況因地制宜地制定執(zhí)法制度。這就要求相關(guān)旅游行政執(zhí)法部門根據(jù)不同的景區(qū)制定不同的旅游行政執(zhí)法制度。

2.執(zhí)法相對人構(gòu)成復(fù)雜

由于行政執(zhí)法地點的特殊性，造成了執(zhí)法相對人的復(fù)雜性。一般情況下，景區(qū)內(nèi)的人員以外地游客居多，也有一部分在景區(qū)內(nèi)從事旅游服務(wù)工作的當(dāng)?shù)厝恕男姓?zhí)法人員的角度來看，對非本地的旅游者實行有效管理的難度明顯大于管理本地居民，針對執(zhí)法相對人的相關(guān)執(zhí)法手續(xù)或程序比較復(fù)雜，實施比較困難。

二、旅游行政執(zhí)法面臨的主要困境

（一）旅游法律體系構(gòu)建不完善，旅游行政執(zhí)法法律支持缺乏

盡管2013年新出臺的旅游法對我國的旅游市場有較強的指導(dǎo)作用，但仍然有些領(lǐng)域是沒有被涉及的“真空地帶”。旅游法著重強調(diào)的是旅游者與旅游經(jīng)營者之間的相互權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，沒有過多地規(guī)定龐大的旅游體系中其他錯綜復(fù)雜的關(guān)系。如，行政執(zhí)法這一部分，并沒有在旅游法中體現(xiàn)太多的內(nèi)容。

（二）科學(xué)的旅游行政執(zhí)法體制尚未有效建立

行政執(zhí)法工作在實際操作中，會牽涉到諸多領(lǐng)域和部門，行政執(zhí)法工作是一種需要協(xié)調(diào)各方的復(fù)雜工作，這樣的工作性質(zhì)必然導(dǎo)致執(zhí)法的空間跨度大，時間消耗長，經(jīng)濟成本高。而目前，一些行政執(zhí)法部門并沒有建立一套真正高效的旅游行政執(zhí)法體制以應(yīng)對上述問題。

（三）旅游行政執(zhí)法監(jiān)督效果不佳

旅游行政執(zhí)法監(jiān)督中的事后監(jiān)督是目前主要的監(jiān)督方式。而真正有效的旅游行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)由事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三個環(huán)節(jié)相互貫通，共同發(fā)揮作用。所以，事前監(jiān)督和事中監(jiān)督這兩個環(huán)節(jié)是我們應(yīng)該加強和重視的內(nèi)容。

三、針對執(zhí)法困境的建議

（一）“負面清單”管理模式在景區(qū)的運用設(shè)想

筆者認為，“負面清單”管理模式同樣可以加以改造適用于景區(qū)行政執(zhí)法制度中?！柏撁媲鍐巍钡拇嬖诳梢詭椭糜纹髽I(yè)和行政執(zhí)法部門及旅游者分別認清自身“可為”和“不可為”的邊界，在劃定的范圍內(nèi)合法開展工作，起到預(yù)防行政違法行為、監(jiān)督旅游行政執(zhí)法行為的作用，營造出公平、公開、公正的執(zhí)法環(huán)境。

（二）完善旅游行政執(zhí)法監(jiān)督管理制度

應(yīng)針對旅游建立一套行之有效的監(jiān)督管理制度，不僅要內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，還應(yīng)切實落實事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三個步驟，尤其要注意以下三個問題的解決。

第一，提高內(nèi)部旅游行政執(zhí)法監(jiān)督管理水平。第二，接受多種形式的外部監(jiān)督，明確外部監(jiān)督主體的權(quán)利義務(wù)，并積極配合外部監(jiān)督，并對外部監(jiān)督給予適當(dāng)?shù)墓膭?，調(diào)動其監(jiān)督積極性。第三，強化事前監(jiān)督和事中監(jiān)督環(huán)節(jié)，要有全程監(jiān)督的意識。

（三）強化旅游行政管理部門內(nèi)部的層級建設(shè)與分工

由于現(xiàn)在旅游行政管理部門內(nèi)部的工作沒有得到細致的分化，權(quán)責(zé)不夠分明，造成了實際行政管理上的混亂，所以當(dāng)務(wù)之急應(yīng)理清旅游行政各管理部門的職能，各司其職。保證上層全局性把控，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨領(lǐng)域、跨專業(yè)、跨部門之間的問題，保證下層順利進行和高效實施具體行政執(zhí)法任務(wù)，下層也要有專門性的執(zhí)法方式，科學(xué)執(zhí)法，文明執(zhí)法，取得人民群眾的理解和支持。

（作者單位：桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院）