未來城鎮(zhèn)化發(fā)展：融合與變革

■程暉

改革開放40年來，我國城市數(shù)量由1978年的193個增加到2017年的657個，我國從一個8億農(nóng)民的國家，變成一個8億城市人口的國家，城鎮(zhèn)化率由17.9%提高到58%。

中國在創(chuàng)造高速經(jīng)濟(jì)增長奇跡的同時也創(chuàng)造了城鎮(zhèn)化的奇跡。進(jìn)入新時代，中國城鎮(zhèn)化正由 “上半場”轉(zhuǎn)向“下半場”，未來城鎮(zhèn)化建設(shè)要注意什么？日前，在中國社會科學(xué)院、中國科學(xué)院、中國工程院共同舉辦的 “中國城市百人論壇2018年會”上，專家學(xué)者對我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展建言獻(xiàn)策。

由單純城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展

中國社會科學(xué)院院長謝伏瞻表示，我國城市發(fā)展深刻影響了世界，占世界人口近1/5的中國邁入城市社會，顯著提升了人類發(fā)展水平和整體素質(zhì)。未來城市發(fā)展應(yīng)以滿足人民對美好生活的需求為出發(fā)點和落腳點，推動城鄉(xiāng)互動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

中國工程院主席團(tuán)名譽主席徐匡迪說，當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入新的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，這個階段的主要特征是城鄉(xiāng)融合發(fā)展。新時期城鎮(zhèn)化應(yīng)嚴(yán)格控制特大型城市的盲目擴(kuò)張，探索建設(shè)城市帶，同時還需要注意生態(tài)優(yōu)先，要搞大保護(hù)，不搞大開發(fā)。

“前一段時間城鎮(zhèn)化的時候也走了一點彎路，城里拆了很多東西。在下一步鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程中，必須著力保護(hù)生態(tài)與歷史文化名鎮(zhèn)與古村落?！毙炜锏险劦?，如要傳承歷史文化，保持地域特色，形成適合不同的地貌，形成風(fēng)格迥異的村鎮(zhèn)建筑群。

中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會會長晉保平認(rèn)為，中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的主要原因是，政府和市場的雙重力量推動資本、人才等資源向城市流動。在今后城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，應(yīng)該由政府主導(dǎo)，打破制度性障礙，通過行之有效的手段調(diào)整和控制資本、人才等資源進(jìn)一步向城市快速流動，妥善解決城市與農(nóng)村融合發(fā)展問題。

“城鄉(xiāng)要素雙向流動將成為一種新趨勢?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員李善同說，未來我國的城鄉(xiāng)一體化將是雙向城鄉(xiāng)一體化。根據(jù)她的研究發(fā)現(xiàn)，近年來，人口由農(nóng)村向城里遷移出現(xiàn)了速度減緩的趨勢。同時，我國資本下鄉(xiāng)、技術(shù)下鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)的速度在加快。

中國工程院院士、同濟(jì)大學(xué)副校長吳志強說到，城鎮(zhèn)化的前半段，中國人以辛勤的勞動力推進(jìn)，稱之為 “體力的城鎮(zhèn)化”；城鎮(zhèn)化的后半段，將由智慧創(chuàng)造力來推進(jìn)，稱之為 “智力的城鎮(zhèn)化”。未來，我國將城市和農(nóng)村雙向提升，做好農(nóng)村發(fā)展，做好城市治理，才能共同完成中華民族進(jìn)入城鎮(zhèn)化的新時代。

未來城市建設(shè)需跨領(lǐng)域多學(xué)科協(xié)同研究

與會專家認(rèn)為，城市發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，對經(jīng)濟(jì)的拉動作用日趨明顯，未來我國城市建設(shè)需開展跨領(lǐng)域、多學(xué)科協(xié)同研究。

謝伏瞻認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)吸納了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置的效率，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，推動了社會結(jié)構(gòu)的深刻變動和社會事業(yè)的全面進(jìn)步，成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。改革開放以來，京津冀、長三角、珠三角等大城市群成為帶動我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的增長極，成為我國參與國外經(jīng)濟(jì)合作與競爭的主要平臺。

全國人大常委會副委員長、中國科學(xué)院副院長丁仲禮表示，京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)的城市群，正在引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)社會的全球化進(jìn)程和全球影響力。未來隨著區(qū)域協(xié)同發(fā)展，城市建設(shè)對我國經(jīng)濟(jì)的拉動作用將愈加明顯。

目前，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。城市發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，其水平也要隨之提升。與會專家認(rèn)為，城市建設(shè)涉及自然科學(xué)、社會科學(xué)、工程技術(shù)等多個學(xué)科領(lǐng)域，未來城市的發(fā)展需要從跨領(lǐng)域、多學(xué)科的協(xié)同研究做起。

丁仲禮表示，首先，要加強服務(wù)于美麗中國和健康中國建設(shè)目標(biāo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和科技政策研究，突出以綠色城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向的城市環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)、資源利用、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等方面的科技支撐研究。同時，還要加強以服務(wù)智慧城市建設(shè)為目標(biāo)的創(chuàng)新型科技與工程技術(shù)研究，以及加強以人為本城市管理的自然科學(xué)與社會科學(xué)的融通研究。

制度性障礙亟待變革

中國人的根在鄉(xiāng)村?！爸挥袑崿F(xiàn)城市和農(nóng)村的共同提升，才能完成中華民族進(jìn)入城鎮(zhèn)化的新時代。”吳志強說。

他表示，農(nóng)村是我們提升城鎮(zhèn)化品質(zhì)非常重要的保障。不能簡單地把農(nóng)村人口都轉(zhuǎn)移到城市，而是要把城市治理好，把農(nóng)村振興起來。

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華坦言，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同、鄉(xiāng)村振興的制度性障礙亟待變革。他認(rèn)為，現(xiàn)在主要有戶籍制度、土地制度、等級制度三個制度性障礙?！叭绻@些制度性障礙不解除的話，鄉(xiāng)村振興可能只是一個美好的夢想而已?！?/p>

回顧過去40年，之所以中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展如此之快，在晉保平看來，主要是因為政府和市場雙重力量大大地推動資源向城市流動，這種資源包括資本、人才、土地等很多方面。

那么，在今后城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，如何更多地考慮鄉(xiāng)村振興呢？他認(rèn)為，應(yīng)該由政府主導(dǎo)，調(diào)整和控制資源進(jìn)一步向城市快速流動的同時，盡可能向農(nóng)村流動。

中國社科院副院長蔡昉就 “歷史瞬間和特征化事實——中國特色城市化道路及其新內(nèi)涵”發(fā)表自己獨到的看法。

他表示，2018年是中國改革開放40周年，回顧40年的發(fā)展歷程，我們國家從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，對資源也有了重新配置的過程。在重新配置過程中，不僅包括一二三產(chǎn)業(yè)之間的重新配置，也包括地域之間、部門之間、城鄉(xiāng)之間的各種配置。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出怎樣的特征呢？蔡昉聚焦了三個歷史瞬間，總結(jié)出 “退出、流出和進(jìn)入”這三個關(guān)鍵詞，從而確定了中國以勞動力為主的資源重新配置的歷史進(jìn)程。

蔡昉表示，中國城鎮(zhèn)化第一個特征化事實就是 “退出”。農(nóng)村改革推動勞動力的退出。農(nóng)村改變了激勵機制，顯著提升了農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，也釋放了剩余勞動力。“城鎮(zhèn)化率伴隨著農(nóng)業(yè)勞動力比重下降和人數(shù)的減少，以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的提高和勞動生產(chǎn)率的提高。因此，在這一過程中，大量勞動力從農(nóng)耕中釋放出來?！?/p>

中國城鎮(zhèn)化第二個特征化事實是 “流動”。蔡昉表示，流動是以1992年鄧小平南巡講話作為標(biāo)志，為沿海地區(qū)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會。而且這些企業(yè)所發(fā)展的區(qū)域并非原來意義上的大城市，而是一些小城鎮(zhèn)地區(qū)，最后形成了城市集中連片區(qū)域。

“集中在小城鎮(zhèn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，導(dǎo)致被釋放出來的農(nóng)業(yè)剩余勞動力能夠在區(qū)域上進(jìn)行大規(guī)模地轉(zhuǎn)移，最為突出的特征是在城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)民工的數(shù)量大幅提高。因此，第二階段表現(xiàn)為勞動力在農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間的流動?！?/p>

中國城鎮(zhèn)化第三個特征化事實則是 “進(jìn)入”。蔡昉認(rèn)為，過去，勞動力在流動過程中面臨較大的制度障礙。制度層面的障礙會阻止資源的重新配置?！耙虼?，清除進(jìn)入障礙的一系列改革也是完成整個城鎮(zhèn)化過程中的重要一步。”

“在過去的這些年里，我們看到政府漸進(jìn)式的推動了各項改革。雖然戶籍制度仍然存在，但戶籍制度之外，和它配合的制度已經(jīng)成熟了。比如我國廢除了糧票制度、票券制度，打破了 ‘大鍋飯’等。與此同時，戶籍制度本身身份認(rèn)定也發(fā)生了很大的變化。這一系列的創(chuàng)新舉措，是我們過去探索的過程，也是我們的改革經(jīng)驗?！辈虝P說。

他談到，現(xiàn)在農(nóng)民工可以進(jìn)入到城市了，進(jìn)入到城市各個領(lǐng)域，各個產(chǎn)業(yè)，也能夠進(jìn)入到國有企業(yè)，能夠和城市居民一起競爭同一個崗位，但是歸根到底，常住人口的城鎮(zhèn)化率和戶籍人口的城鎮(zhèn)化率還有16個百分點的差距。他們的基本公共服務(wù)，農(nóng)民工的覆蓋率和參與率，也和城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)職工有巨大的差距，這些差距都意味著他們的進(jìn)入還不是充分的。由于這個不充分的進(jìn)入，就使得我們的城鎮(zhèn)化在有的時候還是可逆的。如果城鎮(zhèn)化逆轉(zhuǎn)，就可能會延緩我們勞動生產(chǎn)率提高的趨勢，就形成了所謂的逆庫茲涅茨過程?！耙虼?，我們要在退出機制上，流動機制上和進(jìn)入機制上賦予中國特色新型城鎮(zhèn)化真正的新內(nèi)涵。”

蔡昉建議，政府應(yīng)該抓手明確，聚焦提高全要素生產(chǎn)率，提高資源配置效率，讓企業(yè)充分競爭，著重技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)應(yīng)用，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，讓資源從生產(chǎn)要素低的部門向高的部門聚攏，這種創(chuàng)造性破壞，也是資源重新配置的過程。因此，政府要允許資源配置和生產(chǎn)要素流動，包括勞動力自由流動，加大戶籍制度改革，提高非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動參與率，消除人才勞動力流動的體制機制障礙、弊端。此外，政府也要創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，以減稅降費以及降低交易費用等方式，營造良好的政策環(huán)境能夠帶來真金白銀的改革紅利?！?/p>