食品安全治理：一種實證進路的闡釋

周 俊

(信陽農(nóng)林學(xué)院 發(fā)展規(guī)劃處，河南 信陽 464001)

2017年歐洲荷蘭“毒雞蛋”事件持續(xù)發(fā)酵不僅引起全世界的關(guān)注，而且再次敲響食品安全問題的警鐘。食品安全問題如何有效管控，一直是學(xué)術(shù)界討論的一個熱點問題。目前，從國內(nèi)研究來看，涂永前從國際法的視角提出食品安全權(quán)，強調(diào)貫徹國際條約精神，使食品安全標(biāo)準(zhǔn)與國際安全標(biāo)準(zhǔn)接軌等[1]；鄭火國以食品安全可追溯系統(tǒng)為研究模型，對食品安全生產(chǎn)、加工、儲運、消費等環(huán)節(jié)進行研究分析[2]119；康莉瑩介紹美國食品安全監(jiān)管機構(gòu)、實際運作經(jīng)驗及其啟示借鑒[3]；彭亞拉等對比分析中國、美國食品安全財政預(yù)算，指出我國食品安全財政總投入的嚴(yán)重不足等[4]；許倩倩等基于知識產(chǎn)權(quán)視角，運用博弈理論闡述食品企業(yè)與政府在食品安全監(jiān)管中的維權(quán)成本和監(jiān)管成本，提出提高知識產(chǎn)權(quán)保護及重視食品安全監(jiān)管等策略[5]；吳元元從信用信息、聲譽機制與執(zhí)法優(yōu)化三方面論證食品安全治理[6]。可見我國學(xué)者從不同視角研究食品安全問題，也取得了一些研究成果。但總體看來，這些研究主要以理論為主，缺乏實證分析。本文運用統(tǒng)計分析方法，對中國知網(wǎng)資源數(shù)據(jù)庫近十年食品安全研究的原始數(shù)據(jù)進行大數(shù)據(jù)分析，意在揭示食品安全存在的共性問題，梳理有關(guān)影響因素，進而為食品安全治理提供依據(jù)。

一、當(dāng)前食品安全研究的文獻計量學(xué)分析

(一)基于文獻計量學(xué)的食品安全研究關(guān)鍵詞提取

本研究運用統(tǒng)計分析軟件，對中國知網(wǎng)資源數(shù)據(jù)庫近十年來我國關(guān)于食品安全研究的1 662條原始數(shù)據(jù)進行大數(shù)據(jù)分析后，得出目前關(guān)于食品安全研究所涉及的關(guān)鍵詞。

通過對有關(guān)食品安全文獻進行共詞分析①，并進行PageRank算法后，我們發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵詞之間具有一定的聯(lián)系，其中食品安全、食品安全現(xiàn)狀、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品添加劑、政府監(jiān)管、《食品安全法》、地溝油等節(jié)點較大，由于PageRank算法本身考慮的是節(jié)點在整個網(wǎng)絡(luò)中的作用，因此我們認(rèn)為上述關(guān)鍵詞在近十年的食品安全領(lǐng)域受到廣泛關(guān)注。

根據(jù)關(guān)鍵詞的中心性(centrality)②和頻次也可以發(fā)現(xiàn)類似規(guī)律(見表1)，其中食品安全(0.21)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)(0.21)、食品添加劑(0.15)、政府監(jiān)管(0.17)、《食品安全法》(0.20)、地溝油(0.11)等關(guān)鍵詞的中心性都在0.1以上，說明其具有重要的中間人角色，對研究主題網(wǎng)絡(luò)形成具有很好的中介作用。同時也說明這些關(guān)鍵詞是食品安全及其相關(guān)問題研究的焦點。

表1 2008-2017食品安全領(lǐng)域關(guān)鍵詞頻次和中介中心性

(二)近年來我國食品安全問題頻發(fā)的數(shù)據(jù)分析

從現(xiàn)實層面看，目前我國的食品安全形勢嚴(yán)峻，食品安全已經(jīng)在許多方面造成了不同程度的公共危機。在市場經(jīng)濟的大背景下，許多商家為了追求利益最大化，采取了一些危害人民生命安全的手段來降低成本，獲取更多的利潤。食品原料的假冒偽劣、食品加工過程添加劑的濫用、非食用物質(zhì)的非法添加，以及市場準(zhǔn)入制度的不完善，市場監(jiān)督管理不力等方面的原因，導(dǎo)致食品安全問題頻發(fā)。從2005年孔雀石綠事件開始，蘇丹紅鴨蛋、三聚氰胺奶粉、地溝油、瘦肉精、毒生姜、塑化劑等食品安全問題層出不窮，到近年來，毒粽子、注膠蝦、走私凍肉、發(fā)光豬肉、黑心作坊等的不時出現(xiàn)，給人們的生命健康帶來了嚴(yán)重的威脅。

根據(jù)世界衛(wèi)生組織和疾病控制中心的報告顯示，在歐洲，40%的食品污染事件發(fā)生在個體家庭里，在美國每年就有7 600萬人發(fā)生食源性疾病和5 000人因食品中毒導(dǎo)致的死亡。歐美地區(qū)對食品監(jiān)管和懲罰力度極大，食品安全問題尚且如此嚴(yán)峻，我國食品安全事件更是嚴(yán)重，據(jù)不完全統(tǒng)計，2008年以來，我國食品安全問題爆發(fā)次數(shù)越來越多，按食品安全問題爆發(fā)的種類來統(tǒng)計，截至2017年3月，已爆發(fā)了82 540次(見圖1)[7]。

圖1 2008-2017年我國食品安全問題爆發(fā)次數(shù)

2017年7月1日，在由清華大學(xué)舉辦的全國食品安全宣傳周重點活動之“數(shù)說·食品安全”高峰論壇上，清華大學(xué)健康傳播研究所發(fā)布2016-2017國人食品安全關(guān)注度大數(shù)據(jù)，外賣安全受到廣泛關(guān)注，同時，奶粉仍然是最受關(guān)注的食品種類。在2016-2017國人食品安全關(guān)注度大數(shù)據(jù)的“與食品安全相關(guān)的每月熱詞”中，與外賣相關(guān)的有關(guān)報道一直引人關(guān)注，同時“外賣”也位居食品安全相關(guān)度較高的50個熱詞的前列。

食品安全事件的爆發(fā)和凸現(xiàn)，不僅沖擊著人們的消費觀，而且給人們的身體健康和生命安全造成了極大損害。更為嚴(yán)重的是，食品安全問題制約著中國食品參與國際競爭的能力。因此，積極應(yīng)對突發(fā)食品安全事件，分析影響食品安全的各種相關(guān)因素，借鑒國外先進的食品安全治理經(jīng)驗，構(gòu)建科學(xué)合理的食品安全監(jiān)管體系和食品產(chǎn)業(yè)平臺具有重要的現(xiàn)實意義。

二、制約食品安全的影響因素

從以上數(shù)據(jù)計量分析我們可以看出，目前我國的食品安全形勢嚴(yán)峻，影響食品安全的因素種類繁多，歸納起來有如下幾個方面。

(一)生產(chǎn)經(jīng)營主體技術(shù)落后，生產(chǎn)環(huán)節(jié)管理把關(guān)不嚴(yán)

第一，化學(xué)物質(zhì)的使用。在食品生產(chǎn)過程中，需要大量新鮮農(nóng)副產(chǎn)品，這些農(nóng)副產(chǎn)品有關(guān)農(nóng)獸藥殘留是否超標(biāo)，直接影響著日常食品安全。當(dāng)前我國農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)大量使用化肥、農(nóng)藥和獸藥，加上農(nóng)獸藥使用方法不當(dāng)，出現(xiàn)農(nóng)獸藥殘留嚴(yán)重超標(biāo)，甚至私下擅自使用被禁劇毒農(nóng)藥。從國家質(zhì)量監(jiān)督的調(diào)查結(jié)果來看，被禁止的部分劇毒農(nóng)藥，檢出率依然很高，而且這些農(nóng)藥在土壤中滯留時間都比較長，給當(dāng)季農(nóng)產(chǎn)品造成安全問題，重者，還將持續(xù)污染農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，造成后續(xù)產(chǎn)品污染[8]。

第二，食品加工過程操作不當(dāng)。當(dāng)今社會日趨快節(jié)奏的生活，人們對方便、快捷的加工食品愈加青睞，對農(nóng)副產(chǎn)品加工成品依賴度顯著提升。企業(yè)為了追求最大利潤，盡可能擴大產(chǎn)量、提高產(chǎn)能，正所謂“蘿卜快了不洗泥”。生產(chǎn)者往往忽視了食品安全生產(chǎn)工藝要求、安全規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)操作，違規(guī)使用食品添加劑、色素等非法原料，加工車間的環(huán)境衛(wèi)生條件簡陋，這些無疑滋生了大量微生物病菌的繁殖蔓延，嚴(yán)重污染了加工食品。

第三，物流基礎(chǔ)設(shè)施不完善，食品在流通過程中容易造成再度污染。從生鮮食材到消費者口中，植物類食品需要經(jīng)歷播種生產(chǎn)、成熟收獲、加工制作、印制包裝、儲存物流等諸多環(huán)節(jié)。其中物流也是影響食品安全的重要一環(huán)，如包裝材料、儲存場地、運輸效率等，都直接或間接地影響食品消費安全 。

(二)消費者安全意識匱乏，法制觀念薄弱

許多消費者特別是老人和小孩缺乏基本的食品安全知識，辨別真假能力和自我保護能力弱。有些消費者在消費時，受個人收入低等原因的制約，首先考慮的是價格因素，不懂得購買和使用有生產(chǎn)許可證和使用安全食品標(biāo)志的食品。有些年輕人為了追求產(chǎn)品外觀的精美，從而忽視了產(chǎn)品的內(nèi)在品質(zhì)。同時，在遭遇食品安全事件時，往往有些人嫌麻煩，即使自身的合法權(quán)益受到了損害也不愿去維權(quán)，在客觀上也縱容了違法食品的泛濫。例如地溝油問題，地溝油專業(yè)回收者將回收的地溝油，經(jīng)過簡單的過濾、加熱、沉淀、分離后，包裝成食用的“調(diào)和油”，進行廉價出售。而消費者在不知情的情況下或經(jīng)不住價格的誘惑，為了貪圖小便宜而盲目購買這些“地溝油”，結(jié)果給自身的生命安全帶來了危險。

(三)食品安全的法律體系不健全，缺乏具有威懾力的懲罰機制

我國的食品安全法律條文制定的系統(tǒng)性、可操作性不強，而且執(zhí)法主體分散在政府多個部門，多頭執(zhí)法，部門之間職責(zé)難以協(xié)調(diào)，推諉扯皮。食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不高，有些食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)僅僅是產(chǎn)品的基本要求，與國際標(biāo)準(zhǔn)相比，還有很大差距，比如牛奶中菌落數(shù)量、蛋白質(zhì)含量等。

而違法成本過低也是劣質(zhì)食品泛濫的一個重要原因。當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營者處于守法和違法的邊界時，是選擇守法還是違法，起關(guān)鍵作用的就是違法成本[9]。根據(jù)預(yù)防論研究路徑分析，威懾力取決于查處的概率和懲罰的嚴(yán)厲程度，兩個變量之間具有此消彼長的反向關(guān)聯(lián)，即低概率的查處配之嚴(yán)厲的懲罰，高概率的查處配之較輕的懲罰，這樣才能保持威懾力[10]294。因此，只有當(dāng)法律對違法生產(chǎn)的處罰力度足夠大時，他們才會放棄違法行為。

我國的食品安全問題屢禁不止，與我們的懲罰力度不足有關(guān)。目前關(guān)于處罰假冒偽劣產(chǎn)品制造和銷售的法規(guī)，沒有能達到讓不法廠商望而生畏甚至傾家蕩產(chǎn)的地步。如2015年最新修訂版本《食品安全法》第125條規(guī)定了對違法生產(chǎn)經(jīng)營食品的處罰：食品添加劑貨值金額不足1萬元的，并處0.5萬元以上5萬元以下罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額5倍以上10倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷生產(chǎn)許可證。從表面上看，既有較大數(shù)額的罰款，又有吊銷生產(chǎn)許可證行政處罰。其實不同主體對于同一懲罰引起的“損失感”大相徑庭[11]。某種程度上同樣金額的罰款，對于個體經(jīng)營者來說，感覺處罰嚴(yán)重，但對于大型連鎖公司及知名龍頭企業(yè)，這種數(shù)量的罰款與公司龐大日常收支相比，事實上邊際成本很低，威懾力可想而知，因此應(yīng)根據(jù)不同經(jīng)營主體的邊際成本，選擇恰當(dāng)?shù)耐毓ぞ遊6]。所以，違法成本過低、處罰不嚴(yán)厲是打假打不絕和食品安全防范成效不明顯的主因。

三、食品安全治理的對策

從表1 “2008—2017食品安全領(lǐng)域關(guān)鍵詞頻次和中介中心性”可以看出，中介中心性在0.1以上的有食品安全(0.21)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)(0.21)、食品添加劑(0.15)、政府監(jiān)管(0.17)、《食品安全法》(0.20)、地溝油(0.11)等關(guān)鍵詞，說明這些關(guān)鍵詞是影響食品安全的重要參數(shù)。因此，應(yīng)該從政府監(jiān)管、制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)生產(chǎn)、社會力量參與等方面著手，完善有關(guān)體制機制，保障人民的食品安全。

(一)理順食品安全監(jiān)管組織體系

長期以來，我國食品安全領(lǐng)域問題頻發(fā)，與政府監(jiān)管體制不無關(guān)系，主要是多部門分段監(jiān)管模式，導(dǎo)致食品安全問題追溯困難[2]119。建議設(shè)立專業(yè)性的食品監(jiān)管部門。這方面深圳市的做法值得借鑒：深圳市將質(zhì)監(jiān)、工商和衛(wèi)生部門的生產(chǎn)、流通和餐飲環(huán)節(jié)食品安全的監(jiān)管職能統(tǒng)一歸屬于新成立的機構(gòu)—— 深圳市市場監(jiān)督管理局，明確其相關(guān)監(jiān)管職責(zé)，改變了食品分段監(jiān)管的不足，摒棄了政出多門的做法。

(二)制定和完善國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)化是食品安全的技術(shù)基礎(chǔ)。全面清理現(xiàn)有與食品安全有關(guān)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)確定食品標(biāo)準(zhǔn)制定原則和依據(jù)[12]。目前，我國仍處于食品安全矛盾凸顯期和問題高發(fā)期。由于食品新技術(shù)、新工藝的不斷開發(fā)應(yīng)用，以及各種新的食品化學(xué)污染物和致病微生物不斷出現(xiàn)，給食品安全標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測評估工作提出了新的挑戰(zhàn)。面對新的形勢，需要根據(jù)我國的實際情況和發(fā)展水平，進一步推進食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，使中國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與國際安全標(biāo)準(zhǔn)接軌或高于后者[1]，逐步完善我國的食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

(三)加強監(jiān)管執(zhí)法，落實問責(zé)制度

食品安全涉及生產(chǎn)、銷售、消費、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)，原材料質(zhì)量是源頭，企業(yè)加工是根本，政府監(jiān)管是保障，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響食品質(zhì)量安全。一方面，目前政府監(jiān)管部門在行政執(zhí)法時，主要有一般執(zhí)法與特定執(zhí)法兩種模式。特別是在日趨繁重的執(zhí)法任務(wù)下，對精細(xì)化執(zhí)法要求日益高漲，這就必然要求加強一般執(zhí)法，充實基層執(zhí)法資源的常規(guī)配置，推進影響違法行為的被查處概率的普遍性執(zhí)法。同時，注意結(jié)合特定執(zhí)法，對重大違法行為，做出專門性處罰的專門性執(zhí)法。另一方面，將食品安全工作列入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系，發(fā)生了食品安全問題，要對地方政府和責(zé)任部門進行問責(zé)，實行一票否決。

(四)充分發(fā)揮社會監(jiān)督力量的作用

上面提到的地溝油的中介中心性在0.11以上，說明其與近年來食品安全問題頻發(fā)相關(guān)性較高，針對這種日常生活中的食品安全問題，僅僅依靠政府部門的行政執(zhí)法，“重典治亂”容易遮蔽其他社會參與力量的作用，這其中普通消費群體無疑是重要影響因子，還要增強社會團體、行業(yè)組織等參與社會監(jiān)督。同時建立企業(yè)聲譽曝光臺，定期公開發(fā)布食品安全信息，加大企業(yè)違規(guī)違法行為的信息曝光力度，完善消費者參與政策決策機制，只要“在違法行為眾多而導(dǎo)致公共機構(gòu)執(zhí)法壓力過大或執(zhí)法資源嚴(yán)重缺乏的情形下，就會產(chǎn)生對這種制度的大幅需求”[13]。任何食品安全的有效監(jiān)管，是一個系統(tǒng)性工程，需要生產(chǎn)者、消費者、監(jiān)督者三者的良性互動。

注釋：

① 共詞分析是利用詞頻兩兩統(tǒng)計出現(xiàn)在同一文獻中的次數(shù)來確定核心關(guān)鍵詞，并通過核心關(guān)鍵詞分析和追蹤學(xué)科熱點和趨勢的文獻計量學(xué)方法。

② Centrality(中心性)：指在網(wǎng)絡(luò)中該點的任意最短路徑的條數(shù)，是網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點在整體網(wǎng)絡(luò)中所起連接作用大小的度量，中心度大的節(jié)點相對容易成為網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵節(jié)點。