論查封違法建設(shè)現(xiàn)場程序

楊尚武

（075000 張家口市橋東區(qū)城市管理行政執(zhí)法局 河北 張家口）

一、查封施工現(xiàn)場依據(jù)

（1）實(shí)體法和程序法關(guān)系。實(shí)體法規(guī)定行政主體職權(quán)，比如2008年1月1日起施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予政府、規(guī)劃、城管執(zhí)法查處違法建設(shè)的職權(quán)。程序法規(guī)定行政主體行使職權(quán)的方式、步驟、時限，規(guī)定行政相對人（違法建設(shè)當(dāng)事人）權(quán)利救濟(jì)（陳述申辯、復(fù)議、訴訟），比如2012年1月1日起施行的《行政強(qiáng)制法》，保障和監(jiān)督行政主體依法履責(zé)，保護(hù)行政相對人合法權(quán)益。實(shí)體法和程序法相輔相成，共同維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)秩序。

（2）實(shí)體法依據(jù)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第四十條，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條、第六十四條、第六十八條是遞進(jìn)關(guān)系，即第四十條是當(dāng)事人進(jìn)行工程建設(shè)應(yīng)該辦理規(guī)劃許可，第六十四條是不辦理的責(zé)令停工、拆除，第六十八條是不停工、不拆除的，查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除。

（3）程序法依據(jù)。《行政強(qiáng)制法》第二條行政強(qiáng)制措施，主要是指在進(jìn)行行政管理中，行政機(jī)關(guān)為了防止違法行為、避免危害發(fā)生、防止證據(jù)被損毀、控制危險擴(kuò)大，對公民的人身自由依照法律進(jìn)行暫時性的限制，或?qū)?、法人、其他組織的財物實(shí)施暫時性控制的行為?！缎姓?qiáng)制法》第九條，行政強(qiáng)制措施的種類（二）查封場所、設(shè)施或者財物。

二、查封施工現(xiàn)場步驟

（1）違法建設(shè)認(rèn)定。按照2015年12月24日《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，推進(jìn)綜合執(zhí)法，城管執(zhí)法行使住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)，即違法建設(shè)案件的立案、調(diào)查取證等由城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)。實(shí)際工作中各地早在2015年12月24日前幾年或前十幾年，就由城管執(zhí)法實(shí)施集中處罰，但違法建設(shè)認(rèn)定屬專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，各地實(shí)際操作中，案件查處一般采取城管執(zhí)法向規(guī)劃部門申請認(rèn)定，最終規(guī)劃部門對違法建設(shè)進(jìn)行認(rèn)定并函告城管執(zhí)法部門。

（2）責(zé)令停止違法建設(shè)。根據(jù)違法建設(shè)認(rèn)定，城管執(zhí)法下達(dá)《責(zé)令停止違法建設(shè)通知》（有的地區(qū)由規(guī)劃部門下達(dá)或與城管執(zhí)法聯(lián)合下達(dá)，文書名稱有的為責(zé)令改正通知書，但內(nèi)容均為停止違法建設(shè)行為），并跟蹤相對人是否實(shí)際停工，包括現(xiàn)場勘查、拍照等。

（3）向本級人民政府報告。城管執(zhí)法或規(guī)劃部門發(fā)現(xiàn)行政相對人并未停工，或時停時干或搶建偷干等，應(yīng)根據(jù)采集的證據(jù)材料，及時向本級人民政府報告，由本級人民政府審核決定是否查封施工現(xiàn)場。實(shí)際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)下達(dá)停工通知后沒有繼續(xù)跟蹤，致使違法建設(shè)監(jiān)管流于形式，待建成后處理難度加大；也有的怕給政府添麻煩而直接查封施工現(xiàn)場，導(dǎo)致實(shí)體和程序違法。

《行政強(qiáng)制法》第十八條行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)，這一規(guī)定一般指扣押物品。另外《行政處罰法》第三十七條行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存。以上2種情況均為本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)即可，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條明確規(guī)定，縣級以上地方人民政府才可以決定查封施工現(xiàn)場，這也是考慮查封施工現(xiàn)場事關(guān)相對人重大利益，法律采取謹(jǐn)慎原則。

（4）本級人民政府審核決定。為及時制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大，對城管執(zhí)法或規(guī)劃部門上報的查封施工現(xiàn)場申請，本級人民政府應(yīng)及時審核決定查封。

（5）查封施工現(xiàn)場。這是主要環(huán)節(jié)。人民政府決定查封后，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十四條，行政機(jī)關(guān)決定實(shí)施查封、扣押的，應(yīng)當(dāng)履行本法第十八條規(guī)定的程序，縣（區(qū)）政府制作查封決定書和清單。實(shí)際操作中，視違法建設(shè)案件情況（面積、規(guī)模、復(fù)雜程度及當(dāng)?shù)赜绊懀?，政府主要或主管領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊(duì)，城管執(zhí)法、規(guī)劃等職能部門參加；也可以縣（區(qū)）政府責(zé)成城管執(zhí)法、規(guī)劃等職能部門查封。

依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十八條，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（一）實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)；（二）出示執(zhí)法身份證件；（三）由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；（四）聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；（五）當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的依據(jù)、理由以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；（六）通知當(dāng)事人到場；（七）對現(xiàn)場筆錄進(jìn)行制作；（八）現(xiàn)場筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明；（九）當(dāng)事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章。在進(jìn)行具體查封中，通知當(dāng)事人到場、告知當(dāng)事人查封理由依據(jù)、聽取當(dāng)事人陳述和申辯、查封筆錄當(dāng)事人簽字等為主要環(huán)節(jié)。

根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)推行執(zhí)法全過程記錄制度試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》，查封現(xiàn)場應(yīng)全程記錄（筆錄、音像記錄），做到全過程留痕、可回溯管理和制約。根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城市管理執(zhí)法行為嚴(yán)肅執(zhí)法紀(jì)律的通知》，尊重執(zhí)法對象，多溝通，善說服，堅決杜絕任性和違規(guī)執(zhí)法，避免暴力沖突。