監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度建立的現(xiàn)實必要與路徑選擇

王 強

（吉林大學(xué) 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林 長春 130012）

2021 年8 月20 日，第十三屆全國人大常委會第三十次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察官法》（以下簡稱《監(jiān)察官法》）。《監(jiān)察官法》對監(jiān)察官的任職條件、職責(zé)、任免、考核、懲戒等作出了比較系統(tǒng)而具體的規(guī)定。在監(jiān)察官任職資格上，規(guī)定監(jiān)察官應(yīng)熟悉法律、法規(guī)、政策，具備運用法律、法規(guī)、政策實施監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)的專業(yè)知識和能力。該法律雖明確規(guī)定了監(jiān)察官的任職能力，但如何判斷監(jiān)察官是否具有實際的任職能力并沒有作出相應(yīng)的制度安排?！斗ü俜ā贰稒z察官法》要求初任法官、初任檢察官應(yīng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試（以下簡稱“法律職業(yè)資格考試”），對初任法官和初任檢察官的任職能力也都作出了明確規(guī)定，有效加強了法官和檢察官隊伍的專業(yè)化建設(shè)。監(jiān)察官與法官、檢察官具有較大的同質(zhì)性，應(yīng)借鑒《法官法》《檢察官法》的有關(guān)做法，建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度。本文擬在評析理論界現(xiàn)有的觀點及對監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度建立的現(xiàn)實必要性進行分析的基礎(chǔ)上，提出符合我國監(jiān)察實踐的監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度，以期對推進監(jiān)察工作法治化、規(guī)范化、進一步加強新時代監(jiān)察官專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)有所啟發(fā)。

一、觀點爭鳴：監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度建立的理論爭議及評析

自監(jiān)察體制改革以來，國內(nèi)學(xué)者對監(jiān)察體制改革的各個方面積極建言獻策，在監(jiān)察官制度的建立和完善方面發(fā)表了諸多觀點。現(xiàn)將國內(nèi)學(xué)者關(guān)于監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度的相關(guān)觀點進行梳理和評析。

（一）初任監(jiān)察官應(yīng)通過法律職業(yè)資格考試的觀點

監(jiān)察體制改革初步完成后，監(jiān)察權(quán)已經(jīng)成為與行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)相平行的權(quán)力，監(jiān)察機關(guān)具備監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職能。部分學(xué)者從監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)、監(jiān)察職能等方面考量，認為初任監(jiān)察官應(yīng)通過法律職業(yè)資格考試。在具體職業(yè)準(zhǔn)入構(gòu)想中，又分為全部通過說和部分通過說。

全部通過說是指所有的監(jiān)察官在任職前都要通過法律職業(yè)資格考試，張元星、丁方旭、任進、袁鋼等學(xué)者提出此觀點。張元星從監(jiān)察職權(quán)以及監(jiān)察調(diào)查措施等角度認為，必須要求監(jiān)察官具有較高的專業(yè)素養(yǎng)，因此應(yīng)參照法官、檢察官的選任條件，將法律職業(yè)資格考試作為監(jiān)察官的基本任職資格。同時，應(yīng)采取“老人老辦法、新人新辦法”的做法，只對初任監(jiān)察官采用該要求。[1]丁方旭、任進認為，初任監(jiān)察官應(yīng)通過法律職業(yè)資格考試，但不宜“一刀切”。[2]袁鋼認為，應(yīng)將新任監(jiān)察官納入法律職業(yè)資格考試管理范疇。[3]曹志瑜借鑒境外監(jiān)察官制度以及我國御史制度認為監(jiān)察官亦應(yīng)通過法律職業(yè)資格考試。[4]

部分通過說是指監(jiān)察機關(guān)的所有監(jiān)察官不必全部要求通過法律職業(yè)資格考試，根據(jù)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能采取不同的任職要求。陳翠玉、杜強認為，法律職業(yè)資格應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門中初任監(jiān)察官任職條件之一。至于監(jiān)察機關(guān)中的非執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門以及執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門中的非初任監(jiān)察人員，無需強制要求其具有法律職業(yè)資格。[5]陳偉認為，既不能因《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實施辦法》未將監(jiān)察官列入其中就認為監(jiān)察官不需通過法律職業(yè)資格考試，也不能不考慮組織部、宣傳部等職能部門的特殊性而對監(jiān)察官的任職資格“一刀切”。[6]周磊認為，調(diào)查工作對監(jiān)察官的要求較高，因此可以考慮對執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門的新進人員要求通過法律職業(yè)資格考試。[7]

以上是部分學(xué)者關(guān)于監(jiān)察官應(yīng)通過法律職業(yè)資格考試觀點的概括。筆者認為，該觀點雖然有利于增強監(jiān)察官在法律知識方面的專業(yè)性，但忽略了黨的法規(guī)的考核，同樣不利于監(jiān)察官的全面專業(yè)性準(zhǔn)入考核。在本輪監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，實現(xiàn)“兩塊牌子，一套人馬”的工作模式[8]，因此監(jiān)察官不僅要執(zhí)法還要執(zhí)紀(jì)，既要求監(jiān)察官要熟悉國家法律，同時也要熟悉黨內(nèi)法規(guī)。法律職業(yè)資格考試僅對考生的法律知識進行考核，而沒有黨內(nèi)法規(guī)的考核內(nèi)容，這不利于監(jiān)察官資格準(zhǔn)入的全面考核。同時，在法律職業(yè)資格考試改革后，對報考資格進一步收緊，一般要求法學(xué)類畢業(yè)生才能報考。而在目前紀(jì)檢監(jiān)察人員的招錄中，中文、新聞、管理等專業(yè)的人員均可報考，這就出現(xiàn)了兩種考試的報考資格不一致的情形。如要求初任監(jiān)察官全部通過法律職業(yè)資格考試，則會造成其他專業(yè)人員無法報考的情形，不利于監(jiān)察官隊伍的建設(shè)。此外，部分學(xué)者提出，只有承擔(dān)執(zhí)紀(jì)調(diào)查職責(zé)的監(jiān)察官才須通過法律職業(yè)資格考試，筆者認為，同為監(jiān)察官而采取不同的任職要求，有違準(zhǔn)入公平。在福利待遇相同的情況下，對部分崗位的人員要求更加嚴格，這顯然對該部分人員不公平。即使在福利待遇不同的情況下，也無法保證所有取得法律職業(yè)資格的監(jiān)察官都能行使執(zhí)紀(jì)調(diào)查工作，從而使這部分人感到不公，降低其他部門提高專業(yè)技能的積極性，更不利于監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部人員良性互動、輪崗交流。因此，筆者認為，在現(xiàn)階段，監(jiān)察官應(yīng)通過法律職業(yè)資格考試的觀點較難落實。

（二）應(yīng)建立獨立的監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度的觀點

在監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度設(shè)計的討論中，有學(xué)者主張建立獨立的監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度。李斌雄、廖凱認為，監(jiān)察官要通過國家統(tǒng)一組織的監(jiān)察官資格考試，并采取“筆試+面試”相結(jié)合的形式，考察相關(guān)人員的法律知識、黨內(nèi)法規(guī)掌握程度以及德、能、勤、績、廉等內(nèi)容，突出對政治素質(zhì)的考察。[9]張云霄主張建立監(jiān)察官資格考試制度，監(jiān)察官應(yīng)通過國家統(tǒng)一的監(jiān)察官執(zhí)業(yè)資格考試，取得執(zhí)業(yè)資格證書。[10]褚宸舸、王陽主張仿照人民警察招錄做法，在公務(wù)員招錄考試中增加監(jiān)察專業(yè)知識科目，該科目重點考核法律知識和黨內(nèi)法規(guī)知識兩部分內(nèi)容。[11]

在上述主張中，無論是主張建立監(jiān)察官資格考試還是在公務(wù)員招錄考試中設(shè)置單獨的考試科目，都是對建立獨立的監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度的有益嘗試。監(jiān)察官與法官、檢察官具有較大的同質(zhì)性，但也存在很大的差異。在現(xiàn)行反腐敗體制下，監(jiān)察官不僅要依靠《監(jiān)察法》《刑法》《政務(wù)處分法》等國家法律法規(guī)進行職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的調(diào)查、處置工作，也要依靠黨章、黨的紀(jì)律規(guī)定對公職人員的違紀(jì)行為進行調(diào)查、處置。同時，還要承擔(dān)對公職人員日常活動的監(jiān)督工作。因此，為了保證監(jiān)察官隊伍的專業(yè)性，建立適合監(jiān)察工作實際的監(jiān)察官資格考試制度是可行的。對于在公務(wù)員考試中設(shè)置單獨的監(jiān)察知識考試科目的構(gòu)想雖然可以節(jié)省人力和物力，但監(jiān)察官所要求掌握的基本專業(yè)知識較多，既有法律法規(guī)又有黨內(nèi)法規(guī)，僅靠公務(wù)員考試增設(shè)一個科目無法對考生的監(jiān)察專業(yè)能力進行全面考核。

（三）無需通過任何資格考試的觀點

在監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度的討論中，也有學(xué)者認為監(jiān)察官無需通過任何資格考試即可擔(dān)任。劉練軍認為，監(jiān)察權(quán)本質(zhì)是一種監(jiān)督權(quán)，履行監(jiān)督權(quán)不必專門技能，監(jiān)察官無需特定的任職資格要件。[12]

上述主張將資格準(zhǔn)入與權(quán)力性質(zhì)相掛鉤，忽略了權(quán)力內(nèi)容。資格準(zhǔn)入制度應(yīng)當(dāng)與行使的權(quán)力內(nèi)容相匹配，而不只是考慮權(quán)力的性質(zhì)。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)，表明監(jiān)察權(quán)由監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)構(gòu)成，三項職權(quán)中除監(jiān)督職權(quán)外，其他職權(quán)都會對公職人員的升遷、人身自由、財產(chǎn)等進行限制或剝奪，尤其是12 項調(diào)查措施會對監(jiān)察對象的人身或財產(chǎn)造成一定的影響，具有較強的專業(yè)性。因此，從監(jiān)察權(quán)行使的實際內(nèi)容和保護監(jiān)察對象的權(quán)利來看，需要監(jiān)察官具備較強的專業(yè)知識。同時，在我國的公務(wù)員選任實踐中，從來不存在資格準(zhǔn)入與權(quán)力性質(zhì)相掛鉤的政策或做法。相反的，公務(wù)員的任職資格是與工作內(nèi)容相匹配的，如行政機關(guān)中行使行政執(zhí)法權(quán)的公務(wù)員就需要法律職業(yè)資格。所以，認為監(jiān)察官無需特定任職資格的觀點忽略了監(jiān)察職權(quán)的內(nèi)容，只考慮了監(jiān)察權(quán)的行使，這個觀點是不科學(xué)的。

綜上所述，結(jié)合黨的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公、監(jiān)察職權(quán)的內(nèi)容、監(jiān)察對象權(quán)利的保護以及黨和國家對紀(jì)檢監(jiān)察隊伍建設(shè)的要求等情況，我國應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一、獨立的監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度，即國家統(tǒng)一監(jiān)察官職業(yè)資格考試制度（以下簡稱“監(jiān)察官資格考試”），實現(xiàn)對考生關(guān)于國家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的全面考核，提高監(jiān)察官隊伍的專業(yè)性、職業(yè)性，有力推進我國反腐倡廉建設(shè)走向科學(xué)化、法治化、規(guī)范化。

二、現(xiàn)實意義：監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度建立的必要性

監(jiān)察官作為行使國家監(jiān)察權(quán)的工作人員，擔(dān)負著反腐敗工作的重任，需要比普通公務(wù)員具有更高的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。因此，建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度具有強烈的現(xiàn)實需要和理論基礎(chǔ)。

（一）監(jiān)察官隊伍專業(yè)化建設(shè)的需要

監(jiān)察體制改革推進了我國政治體制的改革創(chuàng)新，由原來“一府兩院”的格局變成“一府一委兩院”新格局，并整合行政機關(guān)的行政監(jiān)察權(quán)、檢察機關(guān)的反貪污賄賂權(quán)、反瀆職侵權(quán)權(quán)以及職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)，形成與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)相平行的監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察權(quán)作為反腐敗的國家權(quán)力，與普通行政權(quán)存在著極大的不同，具有很強的專業(yè)性，對行使該權(quán)力的工作人員的專業(yè)性要求更高。因此，作為行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察官，需要具備極強的專業(yè)性，專業(yè)化也成為監(jiān)察工作隊伍建設(shè)的一大目標(biāo)。從監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生來看，行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察官與行使審判權(quán)的法官、行使檢察權(quán)的檢察官一樣，都是公務(wù)員的特殊類別，也是職業(yè)化、專業(yè)化的公務(wù)員，需要實行特殊的管理的制度。[13]同時，為了保證法官隊伍和檢察官隊伍的專業(yè)化，國家對他們的準(zhǔn)入條件特別是初任法官和初任檢察官的準(zhǔn)入條件提出更為嚴格的要求，即要通過法律職業(yè)資格考試并取得法律職業(yè)資格。該考試制度作為初任法官、初任檢察官選任的前置條件，對初任法官和初任檢察官專業(yè)素養(yǎng)的考察有著至關(guān)重要的作用，只有允許通過法律職業(yè)資格考試的人員，才能成為初任法官和初任檢察官，這極大地保證了法官隊伍和檢察官隊伍的專業(yè)性。作為與法官、檢察官具有較大同質(zhì)性的監(jiān)察官，也應(yīng)當(dāng)建立與監(jiān)察工作實際相符的資格準(zhǔn)入制度，以滿足監(jiān)察工作隊伍高水平、專業(yè)化建設(shè)的需要。

（二）監(jiān)察職權(quán)依法行使的要求

《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督職權(quán)主要通過廉政教育和監(jiān)督檢查等方式對公權(quán)力行使的合法性、廉潔性進行監(jiān)督，防止權(quán)力被濫用，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。調(diào)查職權(quán)是指監(jiān)察委員會對公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進行調(diào)查，并配套規(guī)定了談話、詢問、訊問、留置等12 項調(diào)查措施。處置職權(quán)是指監(jiān)察委員會根據(jù)調(diào)查結(jié)果對公職人員或單位作出政務(wù)處分、問責(zé)、移送人民檢察院審查起訴或提出監(jiān)察建議等決定進行處理。[14]三項職權(quán)都具有明確的專業(yè)性，特別是調(diào)查職權(quán)中調(diào)查措施的運用需要監(jiān)察官進行專業(yè)判斷，不同階段、不同情節(jié)以及不同危害程序應(yīng)采取不同的調(diào)查措施。同時，無論對監(jiān)察對象行使何種職權(quán)，都會對監(jiān)察對象的相關(guān)權(quán)益產(chǎn)生影響。尤其是調(diào)查職權(quán)中的留置措施以及處置職權(quán)中的各種處置結(jié)論都會對監(jiān)察對象的人身以及職業(yè)生涯造成實際的影響。因此，必須要求監(jiān)察官依法履行職權(quán)，防止侵害監(jiān)察對象合法權(quán)益的情況發(fā)生。監(jiān)察官依法履行職權(quán)的前提是監(jiān)察官具有行使該職權(quán)的專業(yè)素養(yǎng)，監(jiān)察官專業(yè)素養(yǎng)的培養(yǎng)應(yīng)當(dāng)包括職前準(zhǔn)入和專業(yè)培訓(xùn)，其中職前準(zhǔn)入是監(jiān)察官專業(yè)素養(yǎng)養(yǎng)成的重中之重。所以，在建立監(jiān)察官制度的同時，應(yīng)配套建立嚴格的監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度，以保證監(jiān)察官依法行使監(jiān)察職權(quán)。

（三）推進反腐敗工作法治化規(guī)范化的具體體現(xiàn)

習(xí)近平總書記強調(diào)，持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革，推進反腐敗工作法治化規(guī)范化。[15]紀(jì)檢監(jiān)察隊伍建設(shè)是推進反腐敗工作法治化規(guī)范化的重要方面，我國已經(jīng)明確建立監(jiān)察官制度，而監(jiān)察官隊伍是紀(jì)檢監(jiān)察隊伍的主要組成部分，因此，監(jiān)察官隊伍的專業(yè)化對于推進反腐敗工作法治化規(guī)范化十分重要。專業(yè)化的紀(jì)檢監(jiān)察隊伍需要監(jiān)察官具備優(yōu)良的職業(yè)操守、深厚的專業(yè)知識、嫻熟的專業(yè)技能。[16]專業(yè)知識和專業(yè)技能應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)察官任職的前提，不是成為監(jiān)察官后才通過專業(yè)培訓(xùn)和實踐學(xué)習(xí)，而是應(yīng)當(dāng)保證初任監(jiān)察官在入職時就要具有一定的專業(yè)知識和專業(yè)技能。而判斷其是否具有專業(yè)知識和專業(yè)技能，不能僅靠學(xué)校的學(xué)歷教育，也應(yīng)當(dāng)建立職前準(zhǔn)入制度，即建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度。通過建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度，采取考試等方式對有意成為監(jiān)察官的人員進行專業(yè)知識和專業(yè)技能的考察，排除沒有掌握專業(yè)知識和專業(yè)技能的人員進入監(jiān)察官隊伍，推進監(jiān)察官隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，進而推進反腐敗工作的法治化規(guī)范化。因此，建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度對推進反腐敗工作法治化規(guī)范化具有重要作用，也是反腐敗工作法治化規(guī)范化的具體體現(xiàn)。從整個反腐敗工作大局來看，建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度是很有必要的。

三、三個結(jié)合：監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度建立應(yīng)遵循的基本原則

建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度是必要的，也是可行的。我們在建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度過程中，應(yīng)遵循以下原則：

（一）政治性與專業(yè)性相結(jié)合

政治性與專業(yè)性相融合原則是建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度的首要原則。監(jiān)察委員會是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關(guān)。[17]政治屬性是監(jiān)察機關(guān)的第一屬性。監(jiān)察官作為監(jiān)察機關(guān)的工作人員，在工作中必須堅持政治性原則。因此，監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度作為評判考生是否可以取得監(jiān)察官資格的考核制度，在建立、實施過程中必須嚴格遵循政治性原則，全面堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。具體地講，在指導(dǎo)思想上，監(jiān)察官資格考試要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平法治思想。在主管部門上，監(jiān)察官資格考試要由黨的最高紀(jì)律檢查機關(guān)即中央紀(jì)律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會主管。在考試內(nèi)容上，監(jiān)察官資格考試的命題要全面體現(xiàn)從嚴治黨思想特別是習(xí)近平法治思想，將習(xí)近平法治思想貫徹到每個考核科目，加大對黨章、黨的紀(jì)律法規(guī)等黨內(nèi)法規(guī)的考核力度。

專業(yè)性是建設(shè)監(jiān)察官隊伍的必然要求和應(yīng)有屬性，《監(jiān)察官法》第一條關(guān)于立法目的的規(guī)定中就明確表示要推進高素質(zhì)、專業(yè)化監(jiān)察官隊伍建設(shè)。因此，在建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度的過程中要切實堅持專業(yè)性的建設(shè)導(dǎo)向，在考試科目設(shè)置、命題人選擇、題目設(shè)計等方面要充分考慮和體現(xiàn)監(jiān)察工作的專業(yè)性，全面提升監(jiān)察官隊伍的專業(yè)性、職業(yè)性。

堅持政治性與專業(yè)性相融合的原則，就要在堅持黨對監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度的思想、組織領(lǐng)導(dǎo)的同時，將黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)化為專業(yè)知識進行學(xué)習(xí)和考核，在專業(yè)知識考核、專業(yè)隊伍建設(shè)上全面堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更好地推進政治性與專業(yè)性二者相融合，培養(yǎng)忠誠、專業(yè)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)監(jiān)察官隊伍。

（二）理論性與實踐性相結(jié)合

理論性與實踐性相結(jié)合原則是建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度的重要原則。理論性是指監(jiān)察官要全面掌握國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，不僅要學(xué)習(xí)掌握有關(guān)條文規(guī)定，而且要掌握法律規(guī)定和黨內(nèi)法規(guī)背后的理論蘊涵，深入理解法律規(guī)定和黨內(nèi)法規(guī)的實際內(nèi)容，并在工作中舉一反三，防止生搬硬套、機械套用。實踐性是指監(jiān)察官要依法依規(guī)辦事，嚴格執(zhí)行國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)，運用調(diào)查職權(quán)對公職人員進行監(jiān)督和處置。所以，監(jiān)察官絕不能只懂理論，還要學(xué)會運用理論知識開展監(jiān)察工作。

堅持理論性與實踐性相結(jié)合的原則，就是要在監(jiān)察官資格考試的科目設(shè)置、考試題目命制上不僅要加強對國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的理論考核，更要加強對監(jiān)察工作的實踐考核，將監(jiān)察理論知識和監(jiān)察工作實踐結(jié)合在考試題目中，全面考核考生作為擔(dān)任監(jiān)察官的綜合素質(zhì)，建設(shè)一支既懂理論又懂實踐的監(jiān)察官隊伍。

（三）公正性與科學(xué)性相結(jié)合

公正性與科學(xué)性并重原則是建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度的基本原則?？茖W(xué)性和公平性是考試制度的核心價值[18]，監(jiān)察官資格考試也不例外。公正性要求監(jiān)察官資格考試的主管單位對考生除基本報考資格的限制規(guī)定外不再對考生進行其他額外限制，堅持考生在考試面前人人平等?？荚嚨呐e辦單位要嚴格實施考試辦法和考場規(guī)則，加強對考試作弊與舞弊行為的嚴肅查處，確保考試公正進行?？忌鷩朗乜荚嚰o(jì)律，誠信參考，杜絕出現(xiàn)考場舞弊行為?？茖W(xué)性要求考試主管部門要進行科學(xué)命題，確?？荚囶}目能夠全面體現(xiàn)監(jiān)察官工作需要的理論和實踐知識?？荚嚺e辦部門要科學(xué)組織，根據(jù)報考人數(shù)、報考地域等因素科學(xué)設(shè)定考點、考場，做好試題印刷、運輸、儲存、回收、評閱、統(tǒng)分等各項組織工作，確?？荚嚢踩樌M行。

堅持公正性與科學(xué)性并重的原則，就是要求考試的主管單位和舉辦單位既要保證考試的科學(xué)實施又要保證考試的公正性，并不斷通過考試的科學(xué)實施提高考試的公正性，為國家選取符合條件的監(jiān)察人才。

四、路徑選擇：建立國家統(tǒng)一監(jiān)察官職業(yè)資格考試制度

如前所述，從監(jiān)察隊伍專業(yè)化建設(shè)、依法行使監(jiān)察職權(quán)以及推進反腐敗工作法治化規(guī)范化等方面考慮，建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度是十分必要的。在《監(jiān)察官法》中，監(jiān)察官的范圍覆蓋了監(jiān)察機關(guān)的所有監(jiān)察人員，這表明監(jiān)察官不僅要承擔(dān)對公職人員違法犯罪行為的監(jiān)督、調(diào)查、處置工作，也要承擔(dān)違反黨內(nèi)法規(guī)的公職人員的監(jiān)督、調(diào)查、處置工作。因此，直接要求監(jiān)察官通過法律職業(yè)資格考試的做法并不符合監(jiān)察工作實際要求。結(jié)合我國監(jiān)察工作實際，應(yīng)建立獨立的監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度，即建立國家統(tǒng)一監(jiān)察官職業(yè)資格考試制度，具體構(gòu)想如下：

（一）監(jiān)察官資格考試應(yīng)由中央紀(jì)委、國家監(jiān)委主管，司法部承辦

監(jiān)察官資格考試作為國家選拔監(jiān)察官的資格考試，組織機構(gòu)的確定是監(jiān)察官資格考試能否成功、順利舉行的關(guān)鍵。全國統(tǒng)一的監(jiān)察官資格考試應(yīng)由中央紀(jì)委、國家監(jiān)委主管，司法部承辦。

1.根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，上級監(jiān)察委與下級監(jiān)察委是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，國家監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委的工作，在人才選任上也是如此，監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)堅持統(tǒng)一的人才選任標(biāo)準(zhǔn)。因此，作為選拔監(jiān)察官的考試制度，監(jiān)察官資格考試應(yīng)由國家監(jiān)察委主管。由于國家監(jiān)察委與中央紀(jì)委合署辦公，監(jiān)察官資格考試理應(yīng)由中央紀(jì)委、國家監(jiān)委主管。

2.監(jiān)察官作為監(jiān)察機關(guān)的工作人員，同時也是黨的紀(jì)律檢查機關(guān)的工作人員，其應(yīng)具備何種專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)，紀(jì)委和監(jiān)察委作為用人單位是最清楚的。中央紀(jì)委、國家監(jiān)委作為領(lǐng)導(dǎo)全國紀(jì)檢監(jiān)察工作的機關(guān)，掌握全國紀(jì)檢監(jiān)察工作的總體情況，對紀(jì)檢監(jiān)察工作的重點進行決策部署，并對監(jiān)察官隊伍專業(yè)建設(shè)提出要求。因此，中央紀(jì)委、國家監(jiān)委作為監(jiān)察官資格考試的主管機關(guān)，可以結(jié)合紀(jì)檢監(jiān)察工作實際確定考核內(nèi)容的總體方向和根本要求。同時，要確定監(jiān)察官資格考試的指導(dǎo)思想、考試范圍、考生的報考資格等原則性問題，確保監(jiān)察官資格考試能夠選拔到德才兼?zhèn)洹I(yè)素質(zhì)高的監(jiān)察官。

3.中央紀(jì)委、國家監(jiān)委雖然是監(jiān)察官資格考試的主管機關(guān)，但并沒有組織大型考試的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。如果監(jiān)察官資格考試由中央紀(jì)委、國家監(jiān)委舉辦，需要組建專門的考試機構(gòu)，確定相應(yīng)的考試組織人員，這需要一個過程。從目前的實際情況看，由司法部承辦監(jiān)察官資格考試最為適宜。（1）司法部具有舉辦大型考試的組織經(jīng)驗。自1986 年律師資格考試到如今的法律職業(yè)資格考試，司法部一直是該考試的舉辦機關(guān)[19]，成立國家司法考試中心作為法律職業(yè)資格考試的組織機構(gòu)。將監(jiān)察官資格考試交由司法部具體承辦，無需另行成立新的機構(gòu)，可將國家司法考試中心改為國家法律職業(yè)與監(jiān)察官資格考試中心，地方上做相應(yīng)調(diào)整即可，這樣可以節(jié)約人力、物力。（2）監(jiān)察官資格考試與法律職業(yè)資格考試在法律法規(guī)方面存在重合，由司法部承辦監(jiān)察官資格考試可以在國家法律知識命題時使用法律職業(yè)資格考試的命題資源，防止重復(fù)命題，可以有的放矢提高命題質(zhì)量。

（二）監(jiān)察官資格考試應(yīng)于每年的12 月舉行

考試時間是整個考試制度中的重要部分，考試時間的確定應(yīng)考慮考試組織機構(gòu)的組織能力、考生復(fù)習(xí)進度、與其他考試的銜接等因素。監(jiān)察官資格考試擬安排在每年12 月舉行。

1.監(jiān)察官資格考試應(yīng)在法律職業(yè)資格考試結(jié)束后舉行。自國家司法考試改革成為法律職業(yè)資格考試后，考試形式變成一年兩考。除受新冠肺炎疫情影響外，法律職業(yè)資格考試客觀題考試時間在9 月，主觀題考試時間在10 月，主觀題成績公布時間在11 月底。①參見《2018 年國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試公告》《2019 年國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試公告》《2020 年國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試公告》《2021 年國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試公告》，國家司法考試中心官網(wǎng)，http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/jgsz/jgszzsdw/zsdwgjsfkszx/.在此期間，司法部國家司法考試中心要完成客觀題、主觀題考試的組織、評卷、成績發(fā)布等，工作較為繁忙，故監(jiān)察官資格考試不宜安排在此期間。同時，監(jiān)察官資格考試中國家法律部分的復(fù)習(xí)內(nèi)容與法律職業(yè)資格考試的部分內(nèi)容基本一致，在法律職業(yè)資格考試后舉辦監(jiān)察官資格考試，有利于考生復(fù)習(xí)的銜接。因此，監(jiān)察官資格考試宜安排在11 月后。

2.監(jiān)察官資格考試應(yīng)安排在省級公務(wù)員考試之前。目前，初任紀(jì)檢監(jiān)察人員以黨的紀(jì)律檢查機關(guān)的名義在公務(wù)員考試中招錄。《監(jiān)察官法》通過后，監(jiān)察官也將采取此種方式進行招錄。筆者在查詢各級各類公務(wù)員考試時發(fā)現(xiàn)，對紀(jì)檢監(jiān)察人員的招錄一般集中在各省的公務(wù)員考試和地方選調(diào)考試，將監(jiān)察官資格考試安排在省級公務(wù)員考試前進行，使考生在參加省級公務(wù)員考試前知曉其是否通過監(jiān)察官資格考試，取得監(jiān)察官資格，從而方便考生報考相關(guān)崗位。目前，各省的公務(wù)員考試一般在每年的2 月或3 月舉行，同時考慮到春節(jié)放假的因素，監(jiān)察官資格考試宜安排在1 月之前。

綜合法律職業(yè)資格考試和省級公務(wù)員考試的時間，擬將監(jiān)察官資格考試安排在12 月舉行。同時，考慮到評卷、統(tǒng)分的時間，監(jiān)察官資格考試應(yīng)在每年12 月的第一個周末舉行，并于1 月中旬左右公布考試成績。

（三）科學(xué)確定監(jiān)察官資格考試的報考條件

報考條件是對監(jiān)察官的初步篩選，也是體現(xiàn)考試公正的組成部分，對監(jiān)察官資格考試目的的實現(xiàn)十分重要。結(jié)合國內(nèi)相關(guān)考試情況，監(jiān)察官資格考試的報考條件應(yīng)從正、反兩個方面進行。

1.正向確定，即可以報考監(jiān)察官資格考試的條件。該部分除考生應(yīng)具有中華人民共和國國籍、擁護中華人民共和國憲法，享有選舉權(quán)、被選舉權(quán)、具備完全民事行為能力等基本條件外，還應(yīng)具備相應(yīng)的學(xué)歷和專業(yè)條件。（1）學(xué)歷條件。考生報考監(jiān)察官資格考試應(yīng)具備全日制普通高等學(xué)校本科及以上學(xué)歷并取得相應(yīng)的學(xué)位證書。監(jiān)察機關(guān)作為黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)，監(jiān)察工作紛繁復(fù)雜、專業(yè)性強，對監(jiān)察官的專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)有著較高的要求。因此，在確定報考條件時應(yīng)確定較高的學(xué)歷條件，確定本科及以上學(xué)歷報考符合國內(nèi)同類型考試的慣例，同時也能滿足監(jiān)察工作的需要。（2）專業(yè)條件。考生在學(xué)校中學(xué)習(xí)的專業(yè)是其基本技能，也是判斷其是否可以從事監(jiān)察工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，要科學(xué)地確定監(jiān)察官資格考試報考的專業(yè)條件。結(jié)合近年來紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在公務(wù)員考試中對考生專業(yè)的限制以及紀(jì)檢監(jiān)察工作實際，以下專業(yè)可以報考監(jiān)察官資格考試，包括法學(xué)、政治學(xué)、哲學(xué)、管理學(xué)、文學(xué)、經(jīng)濟學(xué)。目前有關(guān)高校已經(jīng)開設(shè)監(jiān)察學(xué)或紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)等學(xué)科，集中培養(yǎng)紀(jì)檢監(jiān)察專門人才，無論該專業(yè)隸屬任何學(xué)科或成為單獨學(xué)科，均可報考監(jiān)察官資格考試。

2.反向確定，即不可以報考監(jiān)察官資格考試的條件。包括因故意犯罪受過刑事處罰的；曾被開除公職的；被吊銷監(jiān)察官職業(yè)資格證書的；被給予兩年內(nèi)不得報名參加監(jiān)察官資格考試處理期限未滿或者被給予終身不得報名參加監(jiān)察官資格考試處理的；因嚴重失信行為被國家有關(guān)單位確定為失信聯(lián)合懲戒對象并納入國家信用信息共享平臺的；因其他情形被給予終身禁止成為公務(wù)員處理的。以上均是違反法律法規(guī)或考場誠信的行為，有上述行為的考生不符合忠誠、專業(yè)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察官要求，因此不能報考。

（四）考試內(nèi)容應(yīng)與監(jiān)察工作實踐相結(jié)合

考試內(nèi)容關(guān)乎考試目的是否能夠?qū)崿F(xiàn)，是監(jiān)察官資格考試的關(guān)鍵所在。結(jié)合監(jiān)察工作實踐，監(jiān)察官資格考試的考試內(nèi)容擬由以下三個部分組成：

1.國家法律部分。監(jiān)察官運用法律對公職人員的行為進行監(jiān)督，并對其職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的行為進行調(diào)查、處置。由此可知，監(jiān)察官在日常工作中所涉及的法律主要是公法，私法領(lǐng)域幾乎不涉及。因此，在國家法律考核部分，應(yīng)集中在公法領(lǐng)域，主要包括習(xí)近平法治思想、法理學(xué)、憲法、中國監(jiān)察法制史、刑法、刑事訴訟法、監(jiān)察法、公務(wù)員法、公職人員政務(wù)處分法、國際公法、監(jiān)察制度、監(jiān)察官職業(yè)倫理和道德以及相關(guān)司法解釋、部門規(guī)章等方面的內(nèi)容與規(guī)定，全面考核監(jiān)察工作涉及的法律部分，本部分考試以選擇題的形式呈現(xiàn)。

2.黨內(nèi)法規(guī)部分。由于我國紀(jì)檢監(jiān)察工作模式采用“一套人馬，兩塊牌子”，監(jiān)察官同時也是黨的紀(jì)律檢查機關(guān)的工作人員。因此，應(yīng)增加對監(jiān)察官黨內(nèi)法規(guī)掌握程度的考核，以促進監(jiān)察官更好地開展執(zhí)紀(jì)工作。黨內(nèi)法規(guī)部分的考核內(nèi)容應(yīng)包括《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》等有關(guān)黨的紀(jì)律檢查相關(guān)規(guī)定，本部分考試以選擇題的形式呈現(xiàn)。

3.綜合考核部分。本部分是以紀(jì)檢監(jiān)察工作為基礎(chǔ)，結(jié)合國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，通過案例、論述等題型考核考生綜合運用國家法律和黨內(nèi)法規(guī)處理公職人員違紀(jì)違法犯罪案件的能力。

（五）采用專家命題、題庫組題的命題方式

考試的命題方式是衡量考試科學(xué)性、全面性和權(quán)威性的重要標(biāo)準(zhǔn)。為了保證監(jiān)察官資格考試的科學(xué)性、權(quán)威性和保密性，擬采用專家命題、題庫組題的命題方式。

1.中央紀(jì)委、國家監(jiān)委作為監(jiān)察官資格考試的主管單位，應(yīng)聯(lián)合司法部組建命題專家?guī)?。命題專家?guī)斓慕M建應(yīng)結(jié)合監(jiān)察工作實踐，做到理論與實踐相結(jié)合，不僅要有理論型學(xué)者，也要有實踐型專家。具體應(yīng)當(dāng)包括法學(xué)學(xué)者、黨內(nèi)法規(guī)研究學(xué)者、廉政領(lǐng)域研究學(xué)者、紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)專家、職務(wù)犯罪檢察業(yè)務(wù)專家、刑事審判專家，其中法學(xué)學(xué)者、職務(wù)犯罪檢察業(yè)務(wù)專家和刑事審判專家可以共享司法部法律職業(yè)資格考試命題專家?guī)斓馁Y源。每位學(xué)者和實務(wù)專家獨立命題，并以不低于每年考試題目兩倍的數(shù)量形成監(jiān)察官資格考試題庫，用于監(jiān)察官資格考試的試卷命制。

2.司法部國家司法考試中心作為監(jiān)察官資格考試的承辦機構(gòu)，應(yīng)在每年考試前利用題庫組題系統(tǒng)進行組題。同時，為了防止考試作弊，應(yīng)將試卷分為A、B 卷。

3.命題專家?guī)旌皖}庫要定期更新。命題專家?guī)煲績赡赀M行一次更新，每次更新專家數(shù)量不少于現(xiàn)有專家數(shù)量的三分之一，更新時著重選擇研究當(dāng)時紀(jì)檢監(jiān)察工作面臨的重點、難點問題的理論學(xué)者和實務(wù)專家，保證命題專家?guī)旖M成的科學(xué)性、權(quán)威性和實踐性。題庫要每兩年進行一次更新，每次更新題目數(shù)量不少于現(xiàn)有題目數(shù)量的二分之一，重點更新當(dāng)時紀(jì)檢監(jiān)察實際工作情況，保證題目的針對性、時效性。

（六）做好與相關(guān)人員、制度的銜接和協(xié)調(diào)工作

1.做好與現(xiàn)任監(jiān)察官的協(xié)調(diào)工作。目前監(jiān)察委員會的工作人員由原監(jiān)察部工作人員、人民檢察院的部分工作人員轉(zhuǎn)隸組成，均未參加監(jiān)察官資格考試取得監(jiān)察官資格，但已作為監(jiān)察官履行工作職責(zé)。同時，由于各種原因，現(xiàn)任監(jiān)察官的學(xué)歷與專業(yè)參差不齊，所以強令現(xiàn)任監(jiān)察官全部通過監(jiān)察官資格考試是不現(xiàn)實、不科學(xué)的。因此，為了保護現(xiàn)任監(jiān)察官的合法權(quán)益，促進監(jiān)察官錄用體制改革平穩(wěn)推進，應(yīng)采取“老人老辦法、新人新辦法”的模式，即初任監(jiān)察官必須通過監(jiān)察官資格考試，取得監(jiān)察官資格?，F(xiàn)任監(jiān)察官可以通過培訓(xùn)或參加紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部組織的監(jiān)察官資格考試，取得監(jiān)察官資格，從而繼續(xù)作為監(jiān)察官履行公務(wù)。

2.做好與法律職業(yè)資格考試的銜接工作。監(jiān)察官資格考試與法律職業(yè)資格考試在考試內(nèi)容上有部分重合。因此，為了保障考生的利益以及避免重復(fù)考試，對已經(jīng)通過法律職業(yè)資格考試的考生可以相應(yīng)免除監(jiān)察官資格考試中國家法律部分的考試要求，即該部分視為合格?？忌稍诒O(jiān)察官資格考試前持法律職業(yè)資格考試成績單或法律職業(yè)資格證向考試承辦機構(gòu)申請國家法律部分免考，考試承辦機構(gòu)經(jīng)審查認為可以免考的，考生不必參加該部分考試科目的考試，但仍需參加其他考試科目的考試。此外，對于同時持有監(jiān)察官職業(yè)資格證書以及法律職業(yè)資格證書的監(jiān)察官，在工資待遇與職務(wù)晉升上給予一定的鼓勵，鼓勵更多的監(jiān)察官成為一專多能的高素質(zhì)人才。

3.做好與公務(wù)員招錄考試的銜接工作。監(jiān)察官資格考試作為一種資格考試，通過了該考試但并不意味著就能成為監(jiān)察官，要成為監(jiān)察官還需要通過公務(wù)員招錄考試。因此，我們要做好兩個考試的銜接工作，更好地保護廣大考生的實際利益。（1）考生在取得監(jiān)察官職業(yè)資格后，可以報考紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察官崗位。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在招錄監(jiān)察官崗位時，也應(yīng)明確需取得監(jiān)察官資格。（2）對于參加各省組織的公務(wù)員招錄考試的考生來講，由于監(jiān)察官資格考試在各省組織的公務(wù)員招錄考試之前，所以不存在報名障礙的問題。但對于部分公務(wù)員招錄考試如各省、市選調(diào)生考試的時間在監(jiān)察官資格考試之前的問題，可分兩種情況處理：一是對于應(yīng)屆本科畢業(yè)生，應(yīng)當(dāng)允許考生在保證參加監(jiān)察官資格考試的前提下報考選調(diào)生考試中的監(jiān)察官崗位，待筆試通過后審核考生的監(jiān)察官資格，如未通過則遞補其他考生。二是對于非應(yīng)屆本科畢業(yè)生，則在監(jiān)察官資格考試開始的第一年可采取應(yīng)屆畢業(yè)生的做法，第二年后未通過的不得報考。

監(jiān)察官制度的確立是我國監(jiān)察體制改革的又一大進步，對于推進反腐敗工作法治化規(guī)范化具有重要意義。同時，我們也要看到建設(shè)一支專業(yè)化、職業(yè)化的高素質(zhì)監(jiān)察官隊伍仍任重道遠。在推進監(jiān)察官專業(yè)化、制度化的建設(shè)過程中，建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度是十分必要的。因此，我們要建立獨立、科學(xué)的監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度，即建立國家統(tǒng)一監(jiān)察官職業(yè)資格考試制度，在組織機構(gòu)、考試時間、報考條件、考試內(nèi)容、試題命制以及與相關(guān)人員和考試銜接協(xié)調(diào)方面作出符合監(jiān)察工作實踐的制度設(shè)計，確保監(jiān)察官選任的科學(xué)性和專業(yè)性，更好地推動我國監(jiān)察官隊伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，促進監(jiān)察職權(quán)依法行使，不斷推進反腐敗工作法治化規(guī)范化。