國(guó)際民航組織關(guān)于維修機(jī)構(gòu)審批和全球認(rèn)可提案的制定與研究

鮑夢(mèng)瑤 潘超

摘要：隨著航空業(yè)的全球發(fā)展，維修機(jī)構(gòu)多有跨國(guó)業(yè)務(wù)。批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)持證人通常持有多個(gè)國(guó)家頒發(fā)的批準(zhǔn)證書，履行著多套不同要求規(guī)定的相似義務(wù)，且面臨著各國(guó)審查，難免發(fā)生不必要的重復(fù)。為了減少重復(fù)審批和監(jiān)管活動(dòng)，國(guó)際民航組織由此開(kāi)展對(duì)《國(guó)際民用航空公約》附件的修訂，以統(tǒng)一維修機(jī)構(gòu)的審批和推進(jìn)，對(duì)批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)全球認(rèn)可。本文根據(jù)作者在國(guó)際民航組織的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)該提案的演變歷程、附件修訂內(nèi)容和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行解讀，以期為監(jiān)管部門的持續(xù)適航管理工作提供一定的支持。

關(guān)鍵詞：批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu);審批;認(rèn)可;締約國(guó);責(zé)任

0引言

近30年來(lái)，隨著航空公司機(jī)隊(duì)和國(guó)際航線規(guī)模的增漲，航空器跨境運(yùn)行和轉(zhuǎn)讓活動(dòng)大幅增加。為了滿足航空公司機(jī)隊(duì)的維修需求，各國(guó)對(duì)境外維修機(jī)構(gòu)的需求也隨之增加。以阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)為例，該國(guó)有超過(guò)70%的批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)（AMO）設(shè)在境外。當(dāng)前，世界各地的航空公司多與其所在國(guó)或航空器登記國(guó)以外的批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)簽訂維修服務(wù)協(xié)議，故維修機(jī)構(gòu)多有跨國(guó)業(yè)務(wù)。由于現(xiàn)階段國(guó)際民航組織對(duì)維修機(jī)構(gòu)審批的標(biāo)準(zhǔn)并不詳盡，且無(wú)登記國(guó)對(duì)另一個(gè)締約國(guó)頒發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)文件認(rèn)可的規(guī)定，以至于各國(guó)使用各自的要求進(jìn)行審批（或在某些情況下通過(guò)協(xié)議相互約定），導(dǎo)致許多維修機(jī)構(gòu)持有多國(guó)頒發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書的情況并不少見(jiàn)，有的維修機(jī)構(gòu)甚至可能持有多達(dá)20～30種批準(zhǔn)證書^[1]。

導(dǎo)致的結(jié)果是：一，由于持證人要遵守各簽發(fā)國(guó)對(duì)批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)的要求，故必須具有多種程序手冊(cè)、質(zhì)量保證體系和人員要求。這種做法非但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)維修操作標(biāo)準(zhǔn)化，反而帶來(lái)了安全隱患。二，持證人往往履行著多套不同要求規(guī)定的相似義務(wù)，給持證人造成額外負(fù)擔(dān)。三，由于批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)面臨多國(guó)審查且必然發(fā)生不必要的重復(fù)，一定程度上也造成了各國(guó)監(jiān)管資源的浪費(fèi)。

解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于，從國(guó)家層面探尋解決方案以減少重復(fù)審批和監(jiān)管活動(dòng)，使一個(gè)締約國(guó)能夠?qū)α硪痪喖s國(guó)頒發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)予以認(rèn)可和驗(yàn)證，以便能夠消除冗余的驗(yàn)證程序和質(zhì)量保證過(guò)程，并大量減少重復(fù)的檢查工作。國(guó)際民航組織隨之展開(kāi)研究，以制定一種全球協(xié)調(diào)一致的做法來(lái)審批和認(rèn)可所批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)?；诖?，本文對(duì)國(guó)際民航組織關(guān)于維修機(jī)構(gòu)審批和全球認(rèn)可提案的演變歷程、附件修訂內(nèi)容和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行解讀，旨在為監(jiān)管部門的持續(xù)適航管理工作提供一定的參考和依據(jù)。

1關(guān)于維修機(jī)構(gòu)審批和全球認(rèn)可提案的演變歷程

《國(guó)際民用航空公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）附件的制定/修訂流程大致分為四個(gè)階段，分別為提案的起源階段、制定階段、審定階段、通過(guò)/公布階段^[2]。以下分階段逐一分析。

1.1提案的起源階段

2010年3月，國(guó)際民航組織高級(jí)別安全會(huì)議上，秘書處^[3]、美國(guó)^[4]和新加坡^[1]等國(guó)家和組織提交了關(guān)于統(tǒng)一維修機(jī)構(gòu)審批和認(rèn)可規(guī)則的工作文件。國(guó)際民航組織理事會(huì)同意了該建議，要求以《公約》為依據(jù)并借鑒航空運(yùn)營(yíng)人許可證的審批和認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定文件。秘書處在空中航行委員注3第185屆會(huì)議上提出該行動(dòng)方案，由適航性專家組（AIRP）展開(kāi)研究。

1.2制定階段

2012年5月，國(guó)際民航組織通過(guò)國(guó)家級(jí)信件（AN 3/19-12/26）向各締約國(guó)發(fā)送了“關(guān)于協(xié)調(diào)統(tǒng)一維修機(jī)構(gòu)審批流程的問(wèn)卷”。問(wèn)卷調(diào)研結(jié)果為：截至當(dāng)年，全球范圍內(nèi)有47個(gè)國(guó)家和組織（歐洲航空安全局）向其境外維修機(jī)構(gòu)頒發(fā)了4786個(gè)批準(zhǔn)證書。這些維修機(jī)構(gòu)分布在136個(gè)國(guó)家。其中，76%的締約國(guó)對(duì)批準(zhǔn)的境外維修機(jī)構(gòu)執(zhí)行全面的合格審定程序;70%的締約國(guó)根據(jù)需要對(duì)其批準(zhǔn)的境外維修機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面監(jiān)管;50%的締約國(guó)認(rèn)為多國(guó)重復(fù)監(jiān)管并不一定提高安全水平且造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)。在這種情況下，66%的締約國(guó)同意在《公約》附件中增加適用標(biāo)準(zhǔn)，以支持各締約國(guó)視情認(rèn)可另一個(gè)締約國(guó)頒發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書。為此，同年10月，空中航行委員會(huì)批準(zhǔn)了適航性專家組關(guān)于“維修機(jī)構(gòu)審批和全球認(rèn)可”的提案，建議修訂附件中相關(guān)要求。

2013～2016年，適航性專家組召開(kāi)多次會(huì)議并擬定分兩步對(duì)附件進(jìn)行修訂。

步驟一：因附件6《航空器的運(yùn)行》第Ⅰ部分第8.7節(jié)“批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)”及附件6第Ⅰ部分、第Ⅱ部分和第Ⅲ部分“運(yùn)營(yíng)人的維修責(zé)任”中的相關(guān)規(guī)定給締約國(guó)造成了錯(cuò)誤理解，誤認(rèn)為維修機(jī)構(gòu)的審批與運(yùn)營(yíng)人所在國(guó)相關(guān)，但實(shí)際上維修機(jī)構(gòu)的審批應(yīng)獲得登記國(guó)批準(zhǔn)或由另一締約國(guó)批準(zhǔn)并得到登記國(guó)認(rèn)可。同時(shí)，登記國(guó)是對(duì)批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)或?qū)ζ浣邮艿牡刃到y(tǒng)所實(shí)施的維修工作負(fù)責(zé)，而運(yùn)營(yíng)人是對(duì)確保運(yùn)行的每架航空器經(jīng)登記國(guó)批準(zhǔn)或認(rèn)可的維修機(jī)構(gòu)、程序和要求實(shí)施維修并放行負(fù)責(zé)。因此，這一部分應(yīng)當(dāng)歸屬于航空器持續(xù)適航的范疇，適航性專家組將附件6第Ⅰ部分第8.7節(jié)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)移至附件8《航空器適航性》第Ⅱ部分，并由此新建第6章“維修機(jī)構(gòu)的審批”。同時(shí)，為保持各附件之間的協(xié)調(diào)一致，對(duì)附件1《人員執(zhí)照的頒發(fā)》、附件6《航空器的運(yùn)行》和附件19《安全管理》受影響的部分進(jìn)行修訂。由于上述規(guī)定從附件6移至附件8可能會(huì)影響到各國(guó)之間大量現(xiàn)有協(xié)議，因此適航性專家組提出為期四年的過(guò)渡期（2016～2020年），以便各國(guó)進(jìn)行考慮并予以實(shí)施。

步驟二：基于各締約國(guó)和其他國(guó)際組織的反饋，進(jìn)一步修訂標(biāo)準(zhǔn)和建議措施，以支持步驟一引入的規(guī)定，推動(dòng)各締約國(guó)對(duì)批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)的相互認(rèn)可。

1.3審定階段

對(duì)制定階段中兩個(gè)步驟對(duì)應(yīng)修訂提案的審定遵循既定程序^[2]，如表1所示。

空中航行委員會(huì)于2016年5月26日在其第202屆會(huì)議第7次會(huì)上初步審議了步驟一的修訂提案^[5]，并通過(guò)國(guó)家級(jí)信件（SP60/4-16/69）轉(zhuǎn)發(fā)各締約國(guó)和其他國(guó)際組織的征求意見(jiàn)^[6]。其中，88%的締約國(guó)建議，由于各締約國(guó)對(duì)批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)所頒發(fā)證書的具體名稱、內(nèi)容、格式不同，造成目前各國(guó)使用的批準(zhǔn)證書大相徑庭，因此希望國(guó)際民航組織細(xì)化批準(zhǔn)證書的內(nèi)容并制定統(tǒng)一的證書模板，以便當(dāng)?shù)怯泧?guó)評(píng)估另一締約國(guó)簽發(fā)的批準(zhǔn)證書時(shí)具有標(biāo)準(zhǔn)化手段來(lái)界定一個(gè)維修機(jī)構(gòu)得到授權(quán)的范圍。

針對(duì)上述建議，空中航行委員會(huì)于其后的第205屆分會(huì)上初步審議了步驟二的修訂提案^[7]，并通過(guò)國(guó)家級(jí)信件（SP 60/4-17/80）轉(zhuǎn)發(fā)各締約國(guó)和其他國(guó)際組織征求意見(jiàn)^[8]。同年11月，空中航行委員會(huì)在其第206屆分會(huì)上通過(guò)了兩個(gè)步驟的最終審議文件^[9-10]。

1.4通過(guò)/公布階段

2018年3月7日，國(guó)際民航組織理事會(huì)在其第213屆會(huì)議第五次會(huì)上通過(guò)了對(duì)附件8《航空器適航性》的第106次修訂，該附件將于2018年7月16日生效。其中，關(guān)于上述部分的修訂將于2020年11月5日適用。

2附件8關(guān)于維修機(jī)構(gòu)審批和全球認(rèn)可提案的修訂

附件8第106次修訂將納入即將出版的附件8第十二版注5，該版將附件6第Ⅰ部分第8 7節(jié)移至附件8第Ⅱ部分“合格審定程序和持續(xù)適航”新增第6章“維修機(jī)構(gòu)的審批”中，并新增附錄1“批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)證書”，篇章安排如表2所示。

2.1附件8新增第6章“維修機(jī)構(gòu)的審批”

相較于附件6第1部分8.7節(jié)中各條，附件8此次修訂變化較大的是第6.1條、第6.2條、第6.3條和第6 7條。

第6.1條，明確該標(biāo)準(zhǔn)適用于審批航空器、發(fā)動(dòng)機(jī)、螺旋槳和部件的維修機(jī)構(gòu)。修訂后，對(duì)業(yè)內(nèi)所有航空器類別和各類運(yùn)行都有獨(dú)立的維修機(jī)構(gòu)（包括零部件維修機(jī)構(gòu)）予以認(rèn)可。

第6.2條，主要涉及以下幾點(diǎn)修訂：

1）對(duì)批準(zhǔn)證書內(nèi)容的修訂，要求提供更多信息，包括：a.簽發(fā)機(jī)構(gòu)及簽發(fā)證書人的姓名、職務(wù)和簽字.b.維修機(jī)構(gòu)名稱和注冊(cè)地址;c.維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)參考號(hào);d.當(dāng)前簽發(fā)日期;e.若證書有效期有限，到期日;f批準(zhǔn)的范圍，有關(guān)航空器、部件和/或?qū)I(yè)化維修，以及批準(zhǔn)所涵蓋的航空器型號(hào)和部件;g維修設(shè)施所在地，除非該項(xiàng)信息包括在證書提及的單獨(dú)文件中。同時(shí)，此次修訂給出兩年的過(guò)渡期，要求在2020年11月5日前簽發(fā)的批準(zhǔn)證書須在2022年11月5日前進(jìn)行修訂，以便各國(guó)修訂現(xiàn)有批準(zhǔn)證書和相關(guān)管理要求。

2）維修機(jī)構(gòu)必須將其工作范圍、地址或任命的工作人員所發(fā)生的任何變化通知簽發(fā)維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書的締約國(guó)。同時(shí)，一個(gè)締約國(guó)可以完全或部分接受另一個(gè)締約國(guó)簽發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書，但必須確立認(rèn)可這種批準(zhǔn)證書和后續(xù)變更的相關(guān)過(guò)程。這種情況下，認(rèn)可國(guó)必須與最初頒發(fā)該維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書的締約國(guó)建立充分聯(lián)絡(luò)。該修訂旨在支持登記國(guó)將認(rèn)可另一個(gè)締約國(guó)簽發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書作為一種選擇。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，認(rèn)可國(guó)需要確定始發(fā)國(guó)是否按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)頒發(fā)批準(zhǔn)，以及確認(rèn)其提供持續(xù)監(jiān)督的能力和程序。

第6.3條，針對(duì)維修機(jī)構(gòu)的程序手冊(cè)新增了兩點(diǎn)要求：1）對(duì)外包活動(dòng)的說(shuō)明（如適用）;2）對(duì)會(huì)影響維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書的變更的程序說(shuō)明。

第6.7條，因國(guó)際民航組織關(guān)于航空器維修記錄的現(xiàn)行規(guī)定沒(méi)有具體說(shuō)明記錄應(yīng)當(dāng)采用的格式，修訂后明確了“記錄的形式和格式可包括：如紙版記錄、膠片記錄、電子記錄或任何上述方式的結(jié)合”。該修訂旨在支持各國(guó)頒布國(guó)家立法和管理規(guī)定，以處理現(xiàn)行使用的航空器維修電子記錄、數(shù)字化和其他無(wú)紙化形式的維修記錄。

2.2附件8新增附錄1“批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)證書”

此次修訂建議批準(zhǔn)證書應(yīng)遵照新增附錄1中給出的維修機(jī)構(gòu)證書模板，如圖1所示。但該模板是作為一種建議措施納入附件8，而不是作為標(biāo)準(zhǔn)。目的是提供了一種推薦的證書模板，側(cè)重于展示批準(zhǔn)證書應(yīng)至少包括的內(nèi)容，但也允許各締約國(guó)采用各自的格式以滿足要求。

對(duì)維修機(jī)構(gòu)證書模板的說(shuō)明如下：

1）批準(zhǔn)參考號(hào)是登記國(guó)簽發(fā)的獨(dú)特批準(zhǔn)參考號(hào)。

2）授權(quán)類別可以是航空器、發(fā)動(dòng)機(jī)、組件或?qū)I(yè)維修，但各締約國(guó)亦可自行約定類別劃分。

3）當(dāng)對(duì)授權(quán)類別有批準(zhǔn)范圍限制時(shí)，可在證書上予以約定;如果這些限制在批準(zhǔn)的維修機(jī)構(gòu)程序手冊(cè)中已說(shuō)明，則證書中亦可提及參照該手冊(cè)。

4）證書中在填寫授權(quán)維修的機(jī)構(gòu)名稱、參照的有關(guān)國(guó)家法規(guī)、批準(zhǔn)的維修設(shè)施所在地信息或當(dāng)該信息包括在證書中注明的某文件時(shí)，亦可填寫文件中的對(duì)應(yīng)出處（如程序手冊(cè)中對(duì)應(yīng)篇章和段落）。

3我國(guó)民航維修單位管理工作與《公約》附件8的銜接

現(xiàn)階段我國(guó)局方對(duì)維修單位的合格審定及對(duì)已獲得維修許可證的維修單位的監(jiān)督檢查，已制定了《民用航空器維修單位合格審定規(guī)定》（CCAR-145-R3）、《國(guó)內(nèi)維修單位申請(qǐng)指南》（AC-145-1）、《國(guó)外/地區(qū)維修單位申請(qǐng)指南》（AC-145-2R1）、《維修單位異地維修》（AC-145-FS-2017-016-R1）、《航空器航線維修》（AC-145-FS-2017-006-R2）和《維修單位手冊(cè)編寫指南》（AC-145-05）等配套性文件，并對(duì)附件8新第6章的各項(xiàng)要求進(jìn)行了貫徹。

此外，對(duì)于附件8新附錄1，我國(guó)民航對(duì)維修單位進(jìn)行批準(zhǔn)的證件是維修許可證。該證由《維修許可證》頁(yè)和《許可維修項(xiàng)目》頁(yè)構(gòu)成。通過(guò)對(duì)比《公約》附件8第106次修訂中的規(guī)定（表3），我國(guó)民航規(guī)章要求已滿足附件8中新規(guī)定的批準(zhǔn)證書內(nèi)容要求。需要指出的是，我國(guó)要求《維修許可證》頁(yè)中的地址與持證單位的工商注冊(cè)地址一致。當(dāng)實(shí)施維修的地點(diǎn)與注冊(cè)地址一致時(shí)，可不作重復(fù)列出;當(dāng)實(shí)施維修的地點(diǎn)多于注冊(cè)地址即出現(xiàn)“一證多地”情況時(shí)，則需在《維修許可證>頁(yè)上列出每一地點(diǎn)及其相應(yīng)獲得批準(zhǔn)的維修項(xiàng)目。

4總結(jié)和思考

從附件關(guān)于維修機(jī)構(gòu)審批和全球認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)修訂的過(guò)程可以看出，隨著航空業(yè)的持續(xù)高速發(fā)展，國(guó)際民航組織致力于支持各國(guó)履行國(guó)家審批和監(jiān)管義務(wù)，減少重復(fù)工作，從而更有效地履行關(guān)鍵監(jiān)督職能以適應(yīng)不斷增長(zhǎng)的業(yè)務(wù)量。不過(guò)，“相互認(rèn)可”不等于“相互等效”，盡管這種做法支持登記國(guó)認(rèn)可另一個(gè)締約國(guó)簽發(fā)的維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證書，以此作為一種選擇，但并不免除登記國(guó)或運(yùn)營(yíng)人所在國(guó)需要進(jìn)行的適當(dāng)工作和責(zé)任。

此外，梳理近幾年與適航和運(yùn)行安全相關(guān)的附件修訂工作，以下兩點(diǎn)值得注意：

其一，支持一締約國(guó)對(duì)其他締約國(guó)頒發(fā)的批準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)證和認(rèn)可已成為一種趨勢(shì)（如航空運(yùn)營(yíng)人許可證、維修機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證件、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)證件），同時(shí)這種理念也延伸到對(duì)其他國(guó)家各種管理體系（如安全管理體系）、審查活動(dòng)（如產(chǎn)品和零部件審定）的討論。

其二，附件6《航空器的運(yùn)行》為從事商業(yè)航空運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)營(yíng)人的飛行運(yùn)行提供了所需的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施。附件8《航空器適航性》為航空器的合格審定、持續(xù)適航和航空器最低適航特性提供了所需的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施?，F(xiàn)階段附件6中還涉及航空器持續(xù)適航的規(guī)定，如維修管理手冊(cè)要求、維修大綱要求等。因此，為進(jìn)一步明確各附件適用范圍，確保附件的酌協(xié)調(diào)一致，國(guó)際民航組織擬將附件6中與持續(xù)適航相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施逐步向附件8轉(zhuǎn)移。

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