環(huán)境保護(hù)法律問題研究——建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的探析

李東方（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京市 100081）

一、“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”的法律法規(guī)規(guī)定

2014年4月24 日新修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定了：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度?！保?］通過立法規(guī)定，明確建立了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，確保了生態(tài)保護(hù)區(qū)域建立而導(dǎo)致公民、組織的財產(chǎn)損失應(yīng)由國家財政補(bǔ)償，明確地方設(shè)立補(bǔ)償資金和補(bǔ)償規(guī)則的相應(yīng)原則性規(guī)定。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是指以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。［2］法學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償是指為了激勵生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)行為，由相關(guān)受益主體對特定生態(tài)環(huán)境建設(shè)者和保護(hù)者付出的成本或作出的犧牲予以補(bǔ)償?shù)姆尚袨?。?］實施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是調(diào)動政府、公民積極性，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。然而筆者認(rèn)為，從總體而言，新《環(huán)境保護(hù)法》對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的規(guī)定過于原則化，不具備相應(yīng)的可操作性，且有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵問題，如生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式及資金等缺乏明確規(guī)定，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶匀惠^為狹窄，保護(hù)者和受益者互動聯(lián)系機(jī)制尚不完善，在一定程度上著實影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的成效。［4］因此，國務(wù)院也于2016年4月28日出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，對于在新環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定不完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的相應(yīng)措施，及現(xiàn)實實踐中反映出亟待解決的問題給出相應(yīng)的意見與答復(fù)。

筆者認(rèn)為，“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”從根本上而言，屬于法律手段與經(jīng)濟(jì)手段的合并應(yīng)用的措施，具有法律與經(jīng)濟(jì)的雙重性質(zhì)。而在現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展背景下，如何明確在經(jīng)濟(jì)手段方面應(yīng)用“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”的規(guī)定，才是立法者需要著眼解決的問題。保護(hù)好受益者的“受益天平”，充分發(fā)揮補(bǔ)償機(jī)制的良性應(yīng)用，在加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度細(xì)則的制定上將利益標(biāo)準(zhǔn)劃分清楚，盡量避免受益不當(dāng)?shù)那闆r出現(xiàn)，不要讓生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度名亡實存。

二、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的實際應(yīng)用

自《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》出臺后，各地市地方響應(yīng)中央號召，分別相應(yīng)出臺了各類地方性規(guī)章，緊跟“到2020年，實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，補(bǔ)償水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，多元化補(bǔ)償機(jī)制初步建立”［5］的目標(biāo)任務(wù)，開展或全面或針對性的環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。但是，在實際中的執(zhí)行情況中，也是問題重重。

當(dāng)前，我國的生態(tài)補(bǔ)償主要表現(xiàn)為生態(tài)效益補(bǔ)償基金，［6］雖然在一定程度上延緩了生態(tài)退化的進(jìn)程，但其局限也是我國生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的原因之一。例如，在實踐中，我們可以看到，像湖南省古丈縣2017年森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為14.5元/畝［7］，而實際執(zhí)行的效果返鄉(xiāng)不假，反映出，我國對于森林生態(tài)利益采取5—20元／畝的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，嚴(yán)重影響農(nóng)戶維護(hù)森林效益的動力。在經(jīng)濟(jì)社會背景下，人是社會性個體的同時也是經(jīng)濟(jì)性個體，而且生存是需要成本的，沒有人心甘情愿地長期低價甚至無償?shù)叵蛏鐣?、向他人供給利益。當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，許多生態(tài)利益的增益供給低價、甚至無償?shù)叵蛩艘约吧鐣峁环瞎皆瓌t，對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度效益的發(fā)揮也就無從談起。

三、切實建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的個人建議

健全生態(tài)補(bǔ)償制度需要強(qiáng)調(diào)法學(xué)與相關(guān)學(xué)科的交叉研究，以保護(hù)生態(tài)完整性為原則，制定科學(xué)的補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障補(bǔ)償資金是足夠完善的，堅持嚴(yán)格的管理監(jiān)測制度并且明確權(quán)責(zé)的分配，明確管理監(jiān)督責(zé)任。

對于向湖南省古丈縣這樣地區(qū)偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益不足但環(huán)保效益顯著地區(qū)域，應(yīng)著重對于受益人的補(bǔ)償，不論是從政府財政還是社會公益基金，我們都應(yīng)注重從經(jīng)濟(jì)方面做到補(bǔ)償?shù)那‘?dāng)性、完善性、持續(xù)性，因為畢竟農(nóng)民的收益始于農(nóng)林也應(yīng)終于農(nóng)林，割除他們對于農(nóng)林的依賴便相當(dāng)于割除他們的經(jīng)濟(jì)來源的唯一支柱。我們需要加強(qiáng)立法指導(dǎo)，對于生態(tài)補(bǔ)償制度做到科學(xué)性與人文性的有機(jī)結(jié)合，切實貫徹我國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

綜上，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的建立無疑是新《環(huán)境保護(hù)法》立法的一大重要進(jìn)步，我們應(yīng)當(dāng)看到進(jìn)步鼓勵自己，更應(yīng)當(dāng)看到不足鞭策自己，法律法規(guī)的滯后性需要政策來加以維護(hù)，對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的標(biāo)準(zhǔn)和實施措施，還需深入的實踐調(diào)研才能予以佐證。

注釋：

［1］參見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過 2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂）。

［2］參見文章《生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制》，載于網(wǎng)頁：https://baike.so.com/doc/5579844-5793184.html。

［3］參見韓衛(wèi)平：《生態(tài)補(bǔ)償概念的法學(xué)界定》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》，2016年2期，第89頁。

［4］參見趙鑫鑫、曹明德：《新環(huán)境保護(hù)法與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建》《西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社科版）》 PKU CSSCI-2015年5期，第45-46頁。