我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)治理模式之回顧與前景
——從政策治理到法律治理

栗燕杰

社會(huì)保險(xiǎn)制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的主體部分，其治理模式的選擇與走向，對(duì)制度預(yù)期功能的實(shí)現(xiàn)具有重要作用。改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)走上了政策治理為主的模式。一方面，現(xiàn)實(shí)做法與法律規(guī)范之間存在著相當(dāng)大的差異；〔1〕鄭尚元：《社會(huì)保險(xiǎn)法頒布的時(shí)代價(jià)值與未來(lái)期待》，載《中國(guó)社會(huì)保障》2011年第1期。另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)法律治理的需求日漸強(qiáng)烈?！吨腥A人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）的出臺(tái)，被認(rèn)為是我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)的重要事件。〔2〕鄭功成：《社會(huì)保險(xiǎn)法：我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)的里程碑》，載《中國(guó)勞動(dòng)》2011年第1期。全面貫徹實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)法，并制定與社會(huì)保險(xiǎn)法配套的法律法規(guī)，修改失業(yè)保險(xiǎn)條例，制定基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例等行政法規(guī)，成為國(guó)家重要方針、任務(wù)?！?〕參見《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》及《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》。發(fā)展至今，社會(huì)保險(xiǎn)法律配套立法任務(wù)依然繁重，且距離完成仍遙遙無(wú)期〔4〕楊思斌：《社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施的理論闡釋與配套法規(guī)保障》，載《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。，社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施并不盡如人意〔5〕比如，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的按時(shí)足額繳納，為《社會(huì)保險(xiǎn)法》所明文要求，但實(shí)踐中欠繳情況非常嚴(yán)重，且往往未受到應(yīng)有懲罰。參見栗燕杰：《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)欠繳的治理研究》，載《中國(guó)工人》2015年第10期。，社會(huì)保險(xiǎn)司法作用有待發(fā)揮。社會(huì)保險(xiǎn)治理向何處去，是沿襲傳統(tǒng)治理模式，還是把法律變成“令箭”，真正依據(jù)法律實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)的全面治理，均有必要加以探討和回應(yīng)。

一、中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)政策治理的表現(xiàn)

政策治理是指政黨組織、國(guó)家機(jī)關(guān)以法律之外的政策出臺(tái)實(shí)施的方式，來(lái)作為治國(guó)理政的基本方式。其優(yōu)勢(shì)的核心在于靈活性，但制度的穩(wěn)定性、可預(yù)期性相對(duì)缺失。法律治理是現(xiàn)代國(guó)家的普遍治理模式，圍繞法律制定與修改、法律實(shí)施、法律糾紛解決，作為治國(guó)理政的基本框架模式。從世界范圍看，大部分國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)制度構(gòu)建和改革大都奉行“立法先行”，法律治理色彩占據(jù)統(tǒng)治性地位。但我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)長(zhǎng)期帶有強(qiáng)烈的政策治理色彩，法律規(guī)則及制度建設(shè)處于邊緣位置。

（一）總體表現(xiàn)

社會(huì)保險(xiǎn)制度改革方向的確定、制度建設(shè)的路徑，主要采取各種層次不一、效力各異的黨政決策，外觀上表現(xiàn)為黨中央、國(guó)務(wù)院和主管部門的其他規(guī)范性文件。零星的立法活動(dòng)和成果難以支撐起社會(huì)保險(xiǎn)的制度安排。

一是制度規(guī)范的法律位階普遍較低。在中央層面，《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)之前僅有3部行政法規(guī)〔6〕分別為《失業(yè)保險(xiǎn)條例》（1999年出臺(tái)）、《工傷保險(xiǎn)條例》（2003年出臺(tái)）和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》（1999年出臺(tái)）。，以及一些部門規(guī)章。各個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種項(xiàng)目和基金管理監(jiān)督，長(zhǎng)期以來(lái)并無(wú)任何全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律層面的依據(jù)。社會(huì)保險(xiǎn)中最為重要的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)兩大項(xiàng)目，不僅沒(méi)有法律，而且一直沒(méi)有出臺(tái)任何國(guó)務(wù)院層面的行政法規(guī)。社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督，也處于類似狀態(tài)?？傮w上，社會(huì)保險(xiǎn)的治理，在中央層面主要依靠國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章以及部門的規(guī)范性文件加以規(guī)范。

二是政策性文件占主導(dǎo)。由于較高位階的法律較為簡(jiǎn)單籠統(tǒng)，本身難以支撐起社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)置和運(yùn)行，實(shí)際上已經(jīng)為政策文件所覆蓋或淹沒(méi)。2010年出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》為社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)打下了基礎(chǔ)，自此社會(huì)保險(xiǎn)專門法律空白的歷史徹底告終。但該法僅構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)的基本法，大量規(guī)則并未明確下來(lái)。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》文本，這些規(guī)定需要國(guó)務(wù)院加以規(guī)定，而國(guó)務(wù)院負(fù)有制定行政法規(guī)職責(zé)的規(guī)定共有11處之多?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》中多處多次提及“國(guó)家規(guī)定”來(lái)明確相關(guān)制度、規(guī)則，跨越該法六個(gè)章節(jié)。為全社會(huì)普遍關(guān)注的社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次與預(yù)算、決算，社?；鸸芾砼c監(jiān)督制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)的各項(xiàng)制度和細(xì)則等，均需要國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或主管部門制定部門規(guī)章來(lái)解決。國(guó)務(wù)院在《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)后修改完成《中華人民共和國(guó)工傷保險(xiǎn)條例》作為回應(yīng)，但對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》未進(jìn)行修改，直至2016年才出臺(tái)第二部行政法規(guī)《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》，2017年才啟動(dòng)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的修訂〔7〕“人力資源社會(huì)保障部關(guān)于《失業(yè)保險(xiǎn)條例（修訂草案征求意見稿）》 公開征求意見的通知” ，意見反饋截止時(shí)間為2017年12月10日，載人社部官網(wǎng)http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zcfg/SYzhengqiuyijian/zq_fgs/201711/t20171110_281451.html。。隨著社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)改革的不斷深化，《社會(huì)保險(xiǎn)法》不少條款也已過(guò)時(shí)、滯后，僅靠該法也根本無(wú)法實(shí)施復(fù)雜、精細(xì)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，亦未扭轉(zhuǎn)政策作為治理主體依據(jù)的格局。

（二）次要板塊立法較早，重要項(xiàng)目立法遠(yuǎn)未完成

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)政策治理模式并非絕對(duì)拒斥位階較高、更為正式的法律、行政法規(guī)，而更多表現(xiàn)為法律功能受限，政策往往優(yōu)于法律，法律被政策架空等現(xiàn)象。一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，法律建設(shè)在時(shí)間次序上，表現(xiàn)出相對(duì)次要者先行、重要板塊立法拖延甚至遲遲未能實(shí)施的特征。

在社會(huì)保險(xiǎn)中相對(duì)次要的項(xiàng)目，較早制定效力較高的行政法規(guī)，例如失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)已出臺(tái)行政法規(guī)。早在1986年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，該規(guī)定標(biāo)志著失業(yè)保險(xiǎn)制度的誕生?！?〕當(dāng)時(shí)基于意識(shí)形態(tài)等原因并沒(méi)有明確“失業(yè)”“失業(yè)保險(xiǎn)”之概念，但事實(shí)上承認(rèn)失業(yè)的存在，在制度層面產(chǎn)生失業(yè)保險(xiǎn)制度的雛形。1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的出臺(tái)，使得失業(yè)保險(xiǎn)制度正式有了國(guó)務(wù)院行政法規(guī)層面的依據(jù)。

與之相對(duì)應(yīng)的是，社會(huì)保險(xiǎn)中占據(jù)主要地位的項(xiàng)目，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督的專門性立法，不僅在《社會(huì)保險(xiǎn)法》之前未能出臺(tái)，遲至2017年末也仍遙遙無(wú)期。其制度規(guī)范依據(jù)要么是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的部門規(guī)章，要么是國(guó)務(wù)院發(fā)布的通知、文件，從而導(dǎo)致了相關(guān)制度穩(wěn)定性和可預(yù)期性的缺失。

以養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域?yàn)槔鳛楦鲊?guó)社會(huì)保險(xiǎn)中最為重要，覆蓋范圍最廣、基金規(guī)模大、開支比例最高的項(xiàng)目，在其制度發(fā)展與改革中，具有里程碑意義的事件大多表現(xiàn)為國(guó)務(wù)院出臺(tái)的規(guī)范性文件。1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)［1991］33號(hào)）是改革開放以來(lái)國(guó)家就養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題第一次作出重大決策，成為全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重要指導(dǎo)性文件。在該文件的推動(dòng)下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在全國(guó)迅速展開。養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度建設(shè)，長(zhǎng)期以來(lái)其制度化程度相當(dāng)?shù)?，法律治理的色彩非常淡薄?/p>

表1 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)關(guān)鍵性決策、法規(guī)文件梳理

續(xù)表

由上述表可見，國(guó)務(wù)院多次通過(guò)國(guó)發(fā)文的形式改變養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用征繳、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的計(jì)發(fā)辦法，已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上改變了參保人在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)，直接關(guān)系到公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從法學(xué)原理而言，此類規(guī)則，顯然屬于法律保留的范疇。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第8條、第9條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定法律，或者由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。而我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革實(shí)踐，仍是采取法律、行政法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件的形式予以設(shè)置此類權(quán)利義務(wù)規(guī)則，至少背離了形式法治的理念和原則要求。由此可見，養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度建設(shè)，其法制化程度較低，主要是通過(guò)政策文件來(lái)確定規(guī)則并加以實(shí)施。

（三）政策治理模式的歷史合理性

在特定歷史時(shí)期和背景下，政策作為主要的治理手段有其合理性。事實(shí)上，新中國(guó)成立后，政策一直是黨和政府管理國(guó)家的主要工具。在改革開放以后，政策治理也為改革開放基本國(guó)策的出臺(tái)實(shí)施作出巨大貢獻(xiàn)。自20世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的改革推進(jìn)所采取的這種政策治理模式，其歷史合理性需要給予充分肯定。

一是匹配于試點(diǎn)改革。在“摸著石頭過(guò)河”的指導(dǎo)思想下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的改革目標(biāo)、改革路徑不夠清晰明確的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)走上政策治理之路自有其優(yōu)勢(shì)。1985年十四屆二中全會(huì)通過(guò)的“七五計(jì)劃建議”中，首次出現(xiàn)“社會(huì)保障”的提法，并提出“建立形式多樣、項(xiàng)目不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的新的社會(huì)保障制度。”我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的第五十一章提出，“七五”期間，“要有步驟地建立起具有中國(guó)特色的社會(huì)主義的社會(huì)保障制度雛形”。在此階段社會(huì)保障的起步并無(wú)法律作為依據(jù)，而是通過(guò)計(jì)劃、政策的形態(tài)，作為社會(huì)主義改革的一部分而提出、啟動(dòng)并初步實(shí)施。在地方層面，廣東省深圳市從1982年1月，即在全國(guó)率先建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1992年6月，深圳市按照企業(yè)性質(zhì)、職工不同身份，分別建立起合同工、全民工、臨時(shí)工及集體工的養(yǎng)老保險(xiǎn)。1992年深圳市統(tǒng)一了過(guò)去分散的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立起全市統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

二是適應(yīng)于漸進(jìn)改革。歷史角度看，在制度從起步、探索到逐步定型的背景下，政策而非法律，更易發(fā)揮重要作用。政策作為改革的工具，具有靈活性的優(yōu)勢(shì)。如果在上個(gè)世紀(jì)80年代社會(huì)保險(xiǎn)改革起步時(shí)，就采取立法先行的路徑，社會(huì)保險(xiǎn)法典在客觀上無(wú)法制定出來(lái)；即使強(qiáng)行出臺(tái)法律，要么過(guò)于籠統(tǒng)粗略并無(wú)實(shí)際意義，要么過(guò)于壓縮改革空間，束縛了制度發(fā)展的可能性。

二、政策治理模式的弊端

政策治理強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)、試點(diǎn)、允許試錯(cuò)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的及時(shí)轉(zhuǎn)向和修正，但在法治理念逐步普及并深入人心的當(dāng)代社會(huì)，政策治理模式發(fā)展至今，其優(yōu)勢(shì)消耗殆盡，各種弊端逐步顯露。

（一）對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度本身的不利影響

社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本功能是給社會(huì)民眾提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，這要求制度本身具有一定的穩(wěn)定性、可預(yù)期性和體系化。但在政策治理模式下，這些特征未被加強(qiáng)反而被削弱了。

一是制度定位和運(yùn)行的穩(wěn)定性缺乏。自改革開放以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)制度的功能定位多次變換，從恢復(fù)秩序、減輕單位負(fù)擔(dān)，到為國(guó)有企業(yè)改革配套，再到為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革服務(wù)，直至建立健全、完善的社會(huì)安全制度。在理念上也出現(xiàn)反復(fù)，從單純強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義優(yōu)越性，到過(guò)分強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，最后走向合理的責(zé)任分擔(dān)。理念與目標(biāo)變換的背后是社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)制度安排的不穩(wěn)定性，面臨急劇而全面的變革。進(jìn)入21世紀(jì)后，雖然制度不斷發(fā)展完善，走向定型，但一直確而不定。通過(guò)政策設(shè)置的制度安排，也可以通過(guò)政策輕易修正。這在《企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例審批辦法》中體現(xiàn)得非常明顯。社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)基、費(fèi)率如此嚴(yán)肅的議題，直接涉及到用人單位、職工的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在其他國(guó)家均由法律設(shè)定和調(diào)整，在中國(guó)僅通過(guò)財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部的審批即可完成。一個(gè)典型例證是，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，2009年2月國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下就業(yè)工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2009〕4號(hào)）要求各地根據(jù)實(shí)際情況制定減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、穩(wěn)定就業(yè)局勢(shì)的措施辦法，包括“緩交社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，階段性降低城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)費(fèi)率”等。2009年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布《進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕36號(hào)），要求“對(duì)受金融危機(jī)影響較大的困難中小企業(yè)，將階段性緩繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)或降低費(fèi)率政策執(zhí)行期延長(zhǎng)至2010年底”。2015年以來(lái)，國(guó)務(wù)院、人力資源和社會(huì)保障部、各省更是通過(guò)文件政策下調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，作為企業(yè)減負(fù)的重要舉措。從實(shí)體內(nèi)容上看這些政策當(dāng)然出發(fā)點(diǎn)良好，客觀上也會(huì)起到一定效果。但是，進(jìn)行緩交、降低費(fèi)率的文件形態(tài)值得探討。國(guó)務(wù)院主要以“通知”、“意見”的形式，對(duì)費(fèi)率進(jìn)行修改，設(shè)置緩交規(guī)則，表現(xiàn)出社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的政策治理色彩。從當(dāng)下看，這種規(guī)則修改并未通過(guò)法律途徑完成，嚴(yán)重削弱了社會(huì)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性。顯然，缺乏法律保障的強(qiáng)制效力，社會(huì)保險(xiǎn)的制度安排難以真正確定下來(lái)。有必要“從法律的角度來(lái)給包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)保障制度定型?！薄?〕陳云：《在強(qiáng)化政府責(zé)任中推進(jìn)制度定型——訪社會(huì)保障專家、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成》，載《中國(guó)社會(huì)保障》2006年第2期。

二是可預(yù)期性缺乏。社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)可預(yù)期性具有強(qiáng)烈需求。在一般意義層面，相關(guān)群體對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)具有明確預(yù)期。當(dāng)符合相關(guān)條件、要求時(shí)，即可享受相關(guān)待遇。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，繳費(fèi)與待遇領(lǐng)取直接往往存在著數(shù)年乃至十多年、數(shù)十年的時(shí)間間隔，如果繳費(fèi)者對(duì)制度的正?？沙掷m(xù)運(yùn)行缺乏信心，則不可能不產(chǎn)生糾紛爭(zhēng)議。在中國(guó)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，《社會(huì)保險(xiǎn)法》雖已出臺(tái)，但大量制度、規(guī)則仍處于懸而未決的狀態(tài)，甚至連改革方向、改革理念都爭(zhēng)議不休。本應(yīng)提供安全預(yù)期的社會(huì)保險(xiǎn)制度，由于政策治理模式卻本身卻處于動(dòng)蕩之中，通過(guò)部委、地方政府、甚至更低層次的規(guī)范性文件都可以進(jìn)行規(guī)則的實(shí)質(zhì)改變。本應(yīng)作為社會(huì)穩(wěn)定器、安全器精致裝置的社會(huì)保險(xiǎn)制度，難以為社會(huì)成員提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，免除后顧之憂的目標(biāo)遲遲不能實(shí)現(xiàn)。同樣在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的法定退休年齡如何延遲調(diào)整，決策者無(wú)意立法，而僅意在通過(guò)政策予以調(diào)整；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶何去何從，也并無(wú)法律層面的規(guī)范。種種情形都嚴(yán)重影響到全民的安全感，使得社會(huì)各界猜想紛紛，制度規(guī)則缺乏必要的可預(yù)期性。

三是強(qiáng)制性缺乏?！敦惛ダ锲鎴?bào)告》認(rèn)為“社會(huì)保險(xiǎn)”本身隱含著“這種制度是強(qiáng)制性”的要求?！?0〕[英]貝弗里奇著，勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所組織翻譯：《貝弗里奇報(bào)告——社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2008年版，第10頁(yè)。強(qiáng)制性的有無(wú)，是社會(huì)保險(xiǎn)制度與商業(yè)保險(xiǎn)制度的根本區(qū)別。社會(huì)保險(xiǎn)制度一旦缺乏強(qiáng)制性，則與商業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有多少差別，無(wú)法確保其互助共濟(jì)的社會(huì)性。因此，各國(guó)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍之內(nèi)的對(duì)象，均實(shí)行強(qiáng)制參保。

四是體系化缺乏。政策治理模式下，賦予地方政府、相關(guān)部門過(guò)多、過(guò)大的制度創(chuàng)設(shè)權(quán)限，導(dǎo)致制度的碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。缺乏中央統(tǒng)一立法予以嚴(yán)密規(guī)范的社會(huì)保險(xiǎn)制度，勢(shì)必缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致各部門、各地方各行其是，地方本位、部門本位的色彩越來(lái)越濃厚。地方政府在社會(huì)保險(xiǎn)政策上擁有獨(dú)立于中央的決策權(quán)，地方政府可能表現(xiàn)出道德風(fēng)險(xiǎn)行為的傾向?！?1〕王向前、張麗云：《我國(guó)〈社會(huì)保險(xiǎn)法〉應(yīng)當(dāng)規(guī)定的基本原則芻議》，載北京市勞動(dòng)和社會(huì)保障法學(xué)會(huì)編《勞動(dòng)法與社會(huì)保險(xiǎn)法前沿問(wèn)題研究》，法律出版社2011年版，第324頁(yè)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這種擔(dān)心不無(wú)道理。政策治理帶來(lái)的部門本位與地方本位，也成為制約社會(huì)保險(xiǎn)制度健康發(fā)展的因素。例如，1995年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，作為附件有兩個(gè)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的實(shí)施辦法，兩個(gè)方案具有巨大差異并允許各地自由選擇及修正，導(dǎo)致該制度迅速淪入地方分割的狀態(tài)，并留下嚴(yán)重后遺癥。〔12〕鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障30年》，人民出版社2008年版，第13頁(yè)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)由于地方不斷出臺(tái)相關(guān)政策，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌受到基金結(jié)余較多的發(fā)達(dá)地區(qū)的抵制，其實(shí)現(xiàn)難度重重。經(jīng)歷數(shù)十年的政策治理模式實(shí)踐，使得社會(huì)保險(xiǎn)制度分割、碎片化，難以整合統(tǒng)一。社會(huì)保險(xiǎn)制度本應(yīng)是統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)公平的維護(hù)機(jī)制，反而變成損害公平和勞動(dòng)力市場(chǎng)統(tǒng)一的因素之一。政策治理這些弊端，在法律治理主導(dǎo)、特別是法典化路徑的模式下，幾乎完全不存在。我國(guó)民法學(xué)者所呼吁民法典時(shí)所提出的，法典化的優(yōu)勢(shì)非常明顯，具有“內(nèi)容的完備性、體系的完整性、調(diào)整范圍的寬泛性、價(jià)值的指導(dǎo)性”等優(yōu)點(diǎn)。〔13〕王利明：《民法典體系研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第42頁(yè)。這也是德國(guó)不僅立法先行，而且迅速形成《社會(huì)保險(xiǎn)法典》，進(jìn)而完成《社會(huì)法典》的根源所在。

（二）政策治理模式對(duì)法治化的不利影響

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的政策治理模式，不僅存在上述弊端，而且對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的法治化形成了不利影響，突出表現(xiàn)在以下方面：

第一，政策治理的現(xiàn)行規(guī)則與形式法治特別是法律保留原則之間，存在一定的緊張。需注意的是，法律保留在我國(guó)不僅作為學(xué)理上的基本原則而存在，而是有著實(shí)實(shí)在在的實(shí)定法依據(jù)。現(xiàn)行法律制度通過(guò)2000年出臺(tái)的《立法法》確定了法律保留原則。〔14〕參見《立法法》第8條、第9條，確立起法律保留原則，并明確了法律絕對(duì)保留和法律相對(duì)保留兩種規(guī)則。相關(guān)闡釋參見應(yīng)松年：《〈立法法〉關(guān)于法律保留原則的規(guī)定》，載《行政法學(xué)研究》2000年第3期?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》明確要求“各類規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。”由此可見，無(wú)論從《立法法》的法律規(guī)范來(lái)看，還是國(guó)務(wù)院自我規(guī)范的文件來(lái)看，法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件都無(wú)權(quán)設(shè)定帶有強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)收費(fèi)。這使得依然通過(guò)法律、法規(guī)之外的規(guī)范性文件推進(jìn)的社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)，難以確定必要的強(qiáng)制性與權(quán)威性。以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳為例，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收與用人單位、參保人的財(cái)產(chǎn)權(quán)直接相關(guān)，應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則，通過(guò)法律或法律授權(quán)的法規(guī)來(lái)設(shè)置、調(diào)整。《社會(huì)保險(xiǎn)法》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等險(xiǎn)種的費(fèi)基、費(fèi)率均未予以明確規(guī)定?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第12條僅規(guī)定“用人單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”和“職工應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的本人工資的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”，而比例究竟是多少，關(guān)乎對(duì)用人單位、職工的財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，卻付之闕如?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第23條對(duì)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的費(fèi)用交納也僅表述為“按照國(guó)家規(guī)定”，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的表述也相類似?！?5〕分別參見《社會(huì)保險(xiǎn)法》第34條、第44條、第53條。《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)于費(fèi)率缺乏規(guī)定，在行政法規(guī)中也同樣缺失?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第3條第5款規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)基、費(fèi)率依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”。但是，已有法律、行政法規(guī)中并無(wú)相關(guān)規(guī)定，致使費(fèi)基、費(fèi)率的確定，主要通過(guò)國(guó)務(wù)院、部委的規(guī)范性文件來(lái)確定下來(lái)。

事實(shí)上，1997年下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)[1997]26號(hào)）已經(jīng)對(duì)費(fèi)率、費(fèi)基予以大致明確的規(guī)定，個(gè)別具體規(guī)則授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府來(lái)確定?！?6〕其基本內(nèi)容為：企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱企業(yè)繳費(fèi)）的比例，一般不得超過(guò)企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個(gè)人賬戶的部分），具體比例由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。按本人繳費(fèi)工資11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，個(gè)人繳費(fèi)全部記入個(gè)人賬戶，其余部分從企業(yè)繳費(fèi)中劃入。隨著個(gè)人繳費(fèi)比例的提高，企業(yè)劃入的部分要逐步降至3%。接下來(lái)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部通過(guò)規(guī)范性文件〔17〕參見勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部：《關(guān)于印發(fā)〈企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例審批辦法〉的通知》（勞社部發(fā)[1998]2號(hào)），1998年3月18日印發(fā)。來(lái)確定繳費(fèi)比例的審批機(jī)關(guān)與審批流程。其規(guī)則為，省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，現(xiàn)行企業(yè)費(fèi)率確需超過(guò)工資總額20%的，以及調(diào)整企業(yè)費(fèi)率需超過(guò)20%的，需報(bào)經(jīng)勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部批準(zhǔn)；尚未省級(jí)統(tǒng)籌的，其所轄地、市、州(包括計(jì)劃單列市、副省級(jí)省會(huì)城市)的企業(yè)費(fèi)率已超過(guò)工資總額20%的，及調(diào)整企業(yè)費(fèi)率需超過(guò)20%的，須報(bào)送省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部備案；省轄地、市、州未實(shí)行統(tǒng)一的企業(yè)費(fèi)率，其所轄縣(市)、區(qū)確定或今后調(diào)整企業(yè)費(fèi)率需超過(guò)20%的，其報(bào)批程序由各省、自治區(qū)、直轄市確定。

2011年6月的《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2011〕18號(hào)）規(guī)定，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“政府主導(dǎo)和居民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民普遍參?！?。由于規(guī)范性文件無(wú)法設(shè)定強(qiáng)制性的參保要求，無(wú)權(quán)設(shè)置強(qiáng)制性的繳費(fèi)，這一規(guī)定也讓城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)喪失了強(qiáng)制性。

第二，社會(huì)保險(xiǎn)制度安排主要通過(guò)通知、文件等法律、法規(guī)之外的其他規(guī)范性文件的形式確立，缺乏法定性、強(qiáng)制性。例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)初建之時(shí)，繳費(fèi)并非法定義務(wù)，無(wú)法通過(guò)法院強(qiáng)制執(zhí)行。即便發(fā)展至今，社會(huì)保險(xiǎn)的適用范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在依據(jù)上，往往法律層級(jí)過(guò)低，帶有一定的隨意性。比如，在內(nèi)地就讀的港澳臺(tái)大學(xué)生，其適用基本醫(yī)療保險(xiǎn)，僅通過(guò)規(guī)范性文件就確立下來(lái)?！?8〕參見教育部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室、國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室：《關(guān)于將在內(nèi)地（大陸）就讀的港澳臺(tái)大學(xué)生納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)范圍的通知》（教港澳臺(tái)[2013]69號(hào)2013年10月10日發(fā)布）。而該文件的依據(jù)也僅僅是國(guó)務(wù)院辦公廳的規(guī)范性文件《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于將大學(xué)生納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕119號(hào)）。這種規(guī)范性文件確定的覆蓋對(duì)象、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則也可通過(guò)規(guī)范性文件予以調(diào)整、廢止，使得制度規(guī)范的剛性嚴(yán)重缺失。社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利義務(wù)的確定與變動(dòng)，并未通過(guò)法律來(lái)完成。另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)已有法律法規(guī)建設(shè)也帶有濃厚的政策色彩。社會(huì)保險(xiǎn)已有法律法規(guī)建設(shè)，也表現(xiàn)出濃烈的政策色彩。一些法律條文表現(xiàn)出與政策的實(shí)質(zhì)類似性，帶有過(guò)多的宣示色彩，缺乏必要的清晰性、規(guī)范性、強(qiáng)制性?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第20條第1款規(guī)定“國(guó)家建立和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，第24條第1款規(guī)定“國(guó)家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。此類簡(jiǎn)單化、宣示性的條款大量充斥，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)法律所確定的制度安排缺乏明確性、規(guī)范性。

第三，中央出臺(tái)政策、地方政府及其部門再出臺(tái)具體實(shí)施方案，導(dǎo)致對(duì)參保人而言，各地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利義務(wù)并不相同，存在較大差異。同時(shí)，先后不一的政策文件改革，以及“老人老辦法、新人新辦法、中人中辦法”的改革策略，使得不同時(shí)間參加工作的勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益差異巨大。不同性質(zhì)單位之間的勞動(dòng)者，也基于單位屬性為國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)而存在著較大的差異?！?9〕葛霆：《公平視角下企業(yè)退休人員養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制研究》，載《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》2013年第7期。這種差異顯然并不是法學(xué)層面的“合理差異”，而意味著嚴(yán)重的區(qū)域直接、單位直接、代際之間、行業(yè)之間的巨大不公平。公平的實(shí)際缺失與現(xiàn)代民眾對(duì)公平的強(qiáng)烈訴求形成巨大反差，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)方面的法律爭(zhēng)議、社會(huì)糾紛呈現(xiàn)加劇趨勢(shì)。雖然，我國(guó)基本養(yǎng)老金多次提升，截至2013年底已經(jīng)連續(xù)9次調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金但是，其依據(jù)主要是中央和地方的規(guī)范性文件。以2013年度調(diào)整為例，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于2013 年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知》〔人社部發(fā)〔2013〕3號(hào)），地方層面配套發(fā)布相應(yīng)的規(guī)范性文件，比如廣東省人力資源社會(huì)保障廳、財(cái)政廳下發(fā)《關(guān)于2013年度調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知》（粵人社發(fā)〔2013〕31號(hào)），廣東省社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局下發(fā)《關(guān)于2013年度調(diào)整省直參保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（粵社保函〔2013〕76號(hào)）一系列的政策文件，出臺(tái)并實(shí)施完成了基本養(yǎng)老金的調(diào)整工作。各地區(qū)、各年份的調(diào)整工作也大都按照這一路徑展開。由于調(diào)整政策本身具有臨時(shí)性、隨意性，調(diào)整周期不固定，調(diào)整方式多樣化，調(diào)整數(shù)額具有差別性，〔20〕段迎君、武瓊：《完善企業(yè)養(yǎng)老金調(diào)整的政策體系》，載《中國(guó)財(cái)政》2013年第6期。個(gè)別地方在上調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇時(shí)因缺乏公平性而導(dǎo)致了群體性事件的發(fā)生。

第四，在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，法院的預(yù)期功能并未得到有效發(fā)揮。從制度溯源看，1999年《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》出臺(tái)施行之前，曾出現(xiàn)大型國(guó)有企業(yè)、效益較好的私營(yíng)企業(yè)拒不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象。當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門申請(qǐng)法院執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，由于沒(méi)有予以強(qiáng)制執(zhí)行的相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，勞動(dòng)者、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)和法院只能望而生嘆。其原因在于，政策治理模式下，當(dāng)時(shí)確定繳費(fèi)義務(wù)的依據(jù)是法律、法規(guī)之外的政策文件，并不是嚴(yán)格意義的法律淵源，不能成為法院審判、執(zhí)行的規(guī)范依據(jù)。進(jìn)入21世紀(jì)后，一些裁判文書中仍常出現(xiàn)以下表述、觀點(diǎn)或論證：“被上訴人沈陽(yáng)市皇姑區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局對(duì)上訴人齊志敏作出的無(wú)失業(yè)保險(xiǎn)金具體行政行為，系上訴人原單位中國(guó)石化物資裝備東北公司在企業(yè)轉(zhuǎn)制過(guò)程中出現(xiàn)的新情況，政策性較強(qiáng)，故上訴人與被上訴人之間產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，應(yīng)屬政策調(diào)整范疇，不宜進(jìn)行合法性審查?！薄?1〕齊志敏與沈陽(yáng)市皇姑區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局請(qǐng)求撤銷無(wú)失業(yè)保險(xiǎn)金具體行政行為糾紛上訴案，遼寧省沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院行政裁定書[2005]沈行終字第132號(hào)。案例來(lái)源于：北大法律信息網(wǎng)，網(wǎng)址http://vip.chinalawinfo.com/NewLaw2002/SLC/SLC.asp?Db=fnl&Gid=117544303。“金中一的起訴事項(xiàng)是國(guó)家公務(wù)員辭職后如何參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。對(duì)此，法律、法規(guī)和規(guī)章未作出明確的規(guī)定，各地政府根據(jù)上級(jí)政策精神，結(jié)合本地實(shí)際作出了具體規(guī)定。因此，該事項(xiàng)政策性很強(qiáng)，人民法院對(duì)此審查缺乏法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍?！瓕?duì)金中一的起訴不予受理?！薄?2〕金中一與安慶市人力資源和社會(huì)保障局養(yǎng)老保險(xiǎn)糾紛，安慶市中級(jí)人民法院于2008年11月11日作出（2008）宜行終字第101號(hào)行政裁定。案例來(lái)源于：北大法律信息網(wǎng)，網(wǎng)址http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?db=fnl&gid=117867502。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不服北京市豐臺(tái)區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局限期補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)的一起行政處理訴訟中，法院依據(jù)立法原意并進(jìn)行狹義解釋，將農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工排除在社會(huì)保險(xiǎn)保障范圍之外。同時(shí)從該裁判文書中“市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，這些企業(yè)同其他一般企業(yè)一樣積極參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，“隨著城市化進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的鄉(xiāng)土氣息逐漸減弱甚至消失殆盡，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體色彩日益濃厚，企業(yè)職工的農(nóng)民身份亦不斷弱化”的闡述可知，法院已意識(shí)到這種背景下勞動(dòng)者要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)，具有一定的合理性。但該裁判文書也表明了此類問(wèn)題“并非法院一紙判決可以解決的”，期望“促進(jìn)相關(guān)部門完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法律法規(guī)、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理制度、著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保障問(wèn)題”的觀點(diǎn)。〔23〕北京市豐臺(tái)區(qū)人民法院崔秀春：《北京市花鄉(xiāng)海華金屬結(jié)構(gòu)廠不服北京市豐臺(tái)區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局行政處理案》，載國(guó)家法官學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院編：《中國(guó)審判案例要覽》（2007年行政審判案例卷），中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第271-272頁(yè)。

三、法律治理主導(dǎo)的初步構(gòu)建

中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)以法律治理模式為主體，將法律置于政策之上。其基本要求是健全法制，并充分發(fā)揮法院在社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督、救濟(jì)和保障中的作用。

（一）新中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的法律治理傳統(tǒng)

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的政策治理并非理所當(dāng)然。事實(shí)上，早在新中國(guó)成立前后，黨和政府就有著在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域重視法律作用的良好傳統(tǒng)，形成法律治理的良好起步雛形?！?4〕需注意的是，這一歷史時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)制度，以“勞動(dòng)保險(xiǎn)”名目出現(xiàn)，其內(nèi)涵外延并不本質(zhì)不同。但是，當(dāng)時(shí)的“勞動(dòng)保險(xiǎn)”并無(wú)“失業(yè)保險(xiǎn)”。當(dāng)時(shí)學(xué)術(shù)界占據(jù)統(tǒng)治地位的理論主張，失業(yè)僅僅是資本主義制度所固有的，社會(huì)主義制度的建立意味著失業(yè)現(xiàn)象的消滅。既然社會(huì)主義制度在中國(guó)建立，加上中國(guó)當(dāng)時(shí)的榜樣蘇聯(lián)也未建立起失業(yè)保險(xiǎn)制度，我國(guó)理論界不承認(rèn)中國(guó)存在失業(yè)現(xiàn)象。其結(jié)果是：失業(yè)保險(xiǎn)制度被排除在中國(guó)當(dāng)時(shí)的“勞動(dòng)保險(xiǎn)”制度之外。到1986年，這種思想認(rèn)識(shí)依然縈繞不散，只能通過(guò)《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》建立起“待業(yè)保險(xiǎn)”制度。中央立法層面正式承認(rèn)失業(yè)和失業(yè)保險(xiǎn)，則以1999年公布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》為標(biāo)志。早在1948年12月，在已經(jīng)解放的東北，東北行政委員會(huì)就頒布了《東北公營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。天津、太原、石家莊等解放的大城市也制定了本地區(qū)的勞動(dòng)保險(xiǎn)相關(guān)的法規(guī)或規(guī)范性文件。

1949年11月26日，當(dāng)時(shí)的中央人民政府根據(jù)《共同綱領(lǐng)》第23條關(guān)于在企業(yè)“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”的規(guī)范，責(zé)成勞動(dòng)部會(huì)同中華全國(guó)總工會(huì)草擬《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，在李立三領(lǐng)導(dǎo)下成立了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》起草委員會(huì)。勞動(dòng)部和中華全國(guó)總工會(huì)在總結(jié)革命根據(jù)地、解放區(qū)以及東北地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，于1950年擬定《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（草案），經(jīng)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議審查同意后，政務(wù)院于1950年10月27日予以公布，組織全國(guó)職工討論。在廣大職工充分討論基礎(chǔ)上，勞動(dòng)部會(huì)同中華全國(guó)總工會(huì)對(duì)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》予以修改。1951年2月23日經(jīng)中央人民政府政務(wù)院第73次會(huì)議批準(zhǔn)，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》于1951年2年26日正式頒布實(shí)施。為貫徹實(shí)施該條例，勞動(dòng)部于1951年3月24日公布試行《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則（草案）》，并會(huì)同相關(guān)部門頒布具體的配套制度?！?5〕胡曉義主編：《走向和諧：中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展60年》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2009年版，第78頁(yè)；另參見該書附錄“大事記”部分，第560-561頁(yè)。根據(jù)該條例實(shí)施的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，財(cái)務(wù)制度統(tǒng)一、資金全國(guó)調(diào)劑、待遇公平、保障力度強(qiáng)。由此可見，新中國(guó)成立前后，當(dāng)時(shí)的社會(huì)保險(xiǎn)制度具有著強(qiáng)烈的法律治理傳統(tǒng)。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)加快法律的制定與修改

從域外看，無(wú)論以成文法為主體的大陸法系國(guó)家還是以普通法為主體的英美法系國(guó)家，在社會(huì)保險(xiǎn)方面，不約而同地采取了制定成文法先行再加以實(shí)施的路徑，而當(dāng)法律制度出現(xiàn)缺陷時(shí)，更是通過(guò)出臺(tái)新法或法律修訂來(lái)完善。以英國(guó)為例，其法定醫(yī)療保險(xiǎn)于1911年首次立法，二戰(zhàn)以后社會(huì)保險(xiǎn)立法更是以井噴狀出臺(tái)，例如1944年《國(guó)民保險(xiǎn)法》、1946年《社會(huì)保險(xiǎn)法》《國(guó)民衛(wèi)生保健服務(wù)法》《國(guó)民保險(xiǎn)（工業(yè)受傷法，或譯作“工業(yè)傷害法）》等等。而德國(guó)作為典型的大陸法系國(guó)家，在社會(huì)保險(xiǎn)制度創(chuàng)制時(shí)期，先后出臺(tái)1883年《疾病社會(huì)保險(xiǎn)法》、1884年《工傷保險(xiǎn)法》、1925年《職業(yè)病法》。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，1957年德國(guó)出臺(tái)《養(yǎng)老金改革法》，1992年再次出臺(tái)《養(yǎng)老金改革法》，1999年通過(guò)《法定養(yǎng)老保險(xiǎn)改革法》。1993年德國(guó)還通過(guò)《護(hù)理保險(xiǎn)法》，在德國(guó)全國(guó)建立起新的護(hù)理保險(xiǎn)險(xiǎn)種。法國(guó)于1898年出臺(tái)《工傷保險(xiǎn)法》，1905年頒布《失業(yè)保險(xiǎn)法》?！?6〕值得一提的是，該法律的出臺(tái)實(shí)施，是全世界率先實(shí)行強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)制度。

上述通過(guò)立法機(jī)關(guān)依法改革的域外經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。根據(jù)我國(guó)《憲法》《立法法》等法律法規(guī)，法律、法規(guī)、規(guī)章之外的其他規(guī)范性文件，即社會(huì)保險(xiǎn)的政策，應(yīng)當(dāng)：一是遵循法律保留原則與法律優(yōu)先原則，不得超越法律范圍，不能為公民設(shè)定社會(huì)保險(xiǎn)方面的權(quán)利義務(wù)；二是在社會(huì)保險(xiǎn)司法審判中，法律規(guī)范優(yōu)先適用；三是各種政策、規(guī)范性文件，依法受到審查、監(jiān)督。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)出臺(tái)逾七年，應(yīng)盡快啟動(dòng)實(shí)施全面的法律后評(píng)估，并在評(píng)估基礎(chǔ)上予以修訂完善。有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的大量規(guī)章、規(guī)章以下的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行全面清理。對(duì)于其中具有法律規(guī)范屬性的，應(yīng)當(dāng)上升為法律、法規(guī)。對(duì)于大量關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)計(jì)算、待遇發(fā)放、退休年齡一系列的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在梳理整合的基礎(chǔ)上，納入統(tǒng)一的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法》中去。而對(duì)于行之有效的改革探索，應(yīng)盡快上升到法律中予以固化和全面推廣，比如關(guān)于基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)的歸并，新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)的整合，都應(yīng)體現(xiàn)在法律的統(tǒng)一規(guī)范之中。今后的凡是突破現(xiàn)有法律制度規(guī)范的改革，均應(yīng)通過(guò)立法機(jī)關(guān)授權(quán)的方式，確保依法進(jìn)行。〔27〕這已有所嘗試。比如，開展生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的改革試點(diǎn)，由于突破了《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)在試點(diǎn)期間試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律。第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在河北邯鄲市等12個(gè)生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)城市行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉有關(guān)規(guī)定的決定》。

（三）強(qiáng)化法院在社會(huì)保險(xiǎn)治理中的作用

在現(xiàn)代社會(huì)中，法院通過(guò)訴訟、執(zhí)行機(jī)制對(duì)各項(xiàng)社會(huì)制度的有效實(shí)施和規(guī)則改進(jìn)有著積極作用。其主要表現(xiàn)有：一是法院通過(guò)司法審判判決、來(lái)確保權(quán)利的享有和義務(wù)的實(shí)施，確保各方主體依法活動(dòng)。這對(duì)于社會(huì)保障領(lǐng)域的全民守法不可或缺。二是法院賦予各種制度、機(jī)制、規(guī)則以強(qiáng)制效力，保障其有效實(shí)施。社會(huì)保險(xiǎn)法律制度一直帶有強(qiáng)烈的“軟法”色彩，法院的強(qiáng)制執(zhí)行（包括對(duì)訴訟判決的強(qiáng)制執(zhí)行，非訴強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)社保相關(guān)勞動(dòng)仲裁的強(qiáng)制執(zhí)行等），將使得社保法律制度具有“牙齒”；社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)刑法規(guī)則的適用，還將通過(guò)刑事處罰的形態(tài)，強(qiáng)化社保制度的刑法制裁。三是通過(guò)審判活動(dòng)改進(jìn)制度規(guī)則及其運(yùn)行。一方面，社會(huì)保險(xiǎn)一些規(guī)范，或表述不清比較籠統(tǒng)或存在死角，都將在司法審判中暴露得淋漓盡致；另一方面，司法審判本身即可通過(guò)解釋應(yīng)用對(duì)法律規(guī)則予以改進(jìn)。兩者互動(dòng)形成合力，將促進(jìn)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的健全化、精細(xì)化和可操作化。

有學(xué)者提出，在社會(huì)保障一般層面通過(guò)設(shè)立社會(huì)保障公訴制度來(lái)授權(quán)公民、法人作為社會(huì)公益代表，對(duì)侵犯社會(huì)保障基金的行為提出公訴，比授權(quán)公民、法人舉報(bào)更能有力和快捷地保護(hù)社會(huì)保障基金?！?8〕王全興、樊啟榮：《社會(huì)保障法的若干基本問(wèn)題探討》，載《經(jīng)濟(jì)法研究》第1卷，北京大學(xué)出版社2000年版，第435頁(yè)。2017年6月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定，將在各地已有試點(diǎn)的民事公益訴訟和行政公益訴訟納入統(tǒng)一法律層面。在已有環(huán)境保護(hù)、食藥品安全等公益訴訟試點(diǎn)基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快開展社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的公益訴訟試點(diǎn)。法院在社會(huì)保險(xiǎn)民事爭(zhēng)議、社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議的處理時(shí)，不能過(guò)于消極、謙抑，而應(yīng)從公民憲法層面的社會(huì)保障權(quán)，以及《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的確認(rèn)與保障出發(fā)，積極行使審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)。

無(wú)論以成文法為主體的大陸法系國(guó)家，還是以普通法為主體的英美法系國(guó)家，在社會(huì)保險(xiǎn)方面，不約而同地采取了制定成文法的路徑。社會(huì)主義法治理念指導(dǎo)下，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域應(yīng)走向法律治理模式。在2010年出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)養(yǎng)老、醫(yī)療、基金監(jiān)督管理等方面配套的法律、法規(guī)，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)和法院在社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)和社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保障中的地位和作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，法律治理模式并非絕對(duì)排斥政策文件的作用，法律規(guī)范起著主體性、支配性作用，而政策文件則發(fā)揮補(bǔ)充性、輔助性的作用。