新形勢(shì)下檔案開放鑒定法律法規(guī)研究

[摘要]檔案開放鑒定相關(guān)的法律法規(guī)存在立法不完善，缺乏檔案鑒定法規(guī)，法律依據(jù)受到挑戰(zhàn)等問(wèn)題?！稒n案法》草案（送審稿）的全文公布，對(duì)檔案開放鑒定有一定的推動(dòng)作用。論文從立法的角度提出制定具體的規(guī)范條例、以件為單位進(jìn)行檔案開放鑒定、加強(qiáng)個(gè)人隱私檔案開放的管理等對(duì)策，以促進(jìn)我國(guó)檔案法律體系的完善。

[關(guān)鍵詞]檔案法開放鑒定法律法規(guī)

[分類號(hào)]G273.5

Study on the Laws and Regulations about the Appraisal of Opening Archives

Yu Lina

（Guangdong University of Technology Archives， Guangzhou， Guangdong， 510006）

Abstract： There are some problems in the laws and regulations related to the appraisal of open files， such as the imperfect legislation， the lack of archives appraisal regulations and the legal basis being challenged. With the publication of the full text of revised draft of Archives Law， there is a certain impetus to the appraisal of opening archives.From the view of legislation， the paper gives some suggestion to improve archives legal system in China， such as to formulate specific norms and regulations， open appraisal by file as a unit， and to strengthen the management of personal privacy archives opening.

Keywords：Archives Law； theAppraisal of OpeningArchives； Laws and Regulations

檔案鑒定是人們按照一定目的和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)文件進(jìn)行鑒別與處置的檔案工作基本職能，開放鑒定是為了劃分檔案對(duì)外使用的范圍[1]。開展檔案開放鑒定工作應(yīng)符合法律法規(guī)，相關(guān)法律法規(guī)在不同時(shí)期為檔案開放提供了主要依據(jù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的民主與法制進(jìn)程明顯加快，在建設(shè)透明政府、服務(wù)型政府的要求及國(guó)家保密工作形勢(shì)、定密工作管理發(fā)生了較大變化的新形勢(shì)下，檔案開放鑒定的法律法規(guī)為適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化也在不斷修改與完善。

1檔案開放鑒定相關(guān)法律法規(guī)

涉及檔案鑒定開放的法律法規(guī)，如表1所示，共有12部，其中關(guān)于高校檔案開放鑒定的法律法規(guī)有《普通高等學(xué)校檔案管理辦法》《高等學(xué)校檔案管理辦法》《高等學(xué)校信息公開辦法》等。

《檔案法》第十九條“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放，經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限，可以少于30年，涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會(huì)開放期限，可以多于30年。具體期限由國(guó)家檔案行政管理部門制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)施行?！盵2]《各級(jí)國(guó)家檔案館開放檔案辦法》《檔案法實(shí)施辦法》第十九條和第二十一條、《檔案館工作通則》都明確規(guī)定了檔案的開放時(shí)間、公布的要求。《政府信息公開條例》第九條、第十條、第十一條和第十二條規(guī)定了做好涉及政府信息主動(dòng)公開文件進(jìn)館后的開放工作?！侗Ｃ芊ā贰侗Ｃ芊▽?shí)施條例》第十五條、第十六條和第十七條，《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》規(guī)定了檔案館館藏不同密級(jí)涉密檔案的解密開放工作。

《普通高等學(xué)校檔案管理辦法》第三十四條、第三十五條、三十六條、第三十七條及《高等學(xué)校檔案管理辦法》第二十九條、第三十一條規(guī)定了高校檔案開放的要求，《高等學(xué)校信息公開辦法》第十條規(guī)定了高校涉密信息的公開。

以上12部法律法規(guī)大部分是20世紀(jì)發(fā)布施行的，距今已有二三十年歷史，只有《保密法實(shí)施條例》《政府信息公開條例》以及高校的兩部規(guī)章制度是本世紀(jì)發(fā)布施行的?！稒n案法》《檔案法實(shí)施辦法》雖然近兩年有修正，但是并無(wú)針對(duì)開放鑒定相關(guān)條例的變更。

2檔案開放鑒定法律法規(guī)的問(wèn)題

檔案開放鑒定的相關(guān)法律法規(guī)雖有12部，但普遍內(nèi)容粗泛，主要存在以下三點(diǎn)問(wèn)題。

2.1相關(guān)立法不完善

《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》等法律法規(guī)僅就檔案開放作出原則性規(guī)定，缺乏具體的規(guī)范條例。《檔案法》中規(guī)定可以提前開放的“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案”與“涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案”界定不清，并沒(méi)有相應(yīng)的條款來(lái)解釋和說(shuō)明如何去區(qū)分這兩類檔案。并且，檔案開放期限的時(shí)間限制過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)際工作中很難操作。同時(shí)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、懲罰機(jī)制，沒(méi)有明確規(guī)定檔案管理機(jī)構(gòu)和檔案利用者在檔案開放利用工作中對(duì)應(yīng)需承擔(dān)的義務(wù)和應(yīng)享有的權(quán)利。《檔案法實(shí)施辦法》籠統(tǒng)地將開放主體規(guī)定為“各級(jí)各類檔案館”，并沒(méi)有相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)定檔案開放鑒定工作的具體事項(xiàng)、責(zé)任者、實(shí)施的原則、方案等[3]?！稒C(jī)關(guān)檔案工作條例》規(guī)定“機(jī)關(guān)檔案部門保管的檔案是現(xiàn)行檔案，主要供本機(jī)關(guān)和上級(jí)主管機(jī)關(guān)使用，不屬于開放范圍”，這種以不開放為原則、開放為例外的規(guī)定制約了一部分現(xiàn)行檔案的及時(shí)開放利用[4]。

檔案開放鑒定法律法規(guī)對(duì)相關(guān)概念界定不清、對(duì)相關(guān)責(zé)任劃分模糊，導(dǎo)致檔案管理機(jī)構(gòu)對(duì)檔案的開放或保密的期限界定隨意，最終造成檔案管理機(jī)構(gòu)隨便延長(zhǎng)檔案保管期限，限制了檔案被合理利用的權(quán)利。

2.2缺乏針對(duì)性的檔案鑒定法規(guī)

檔案的開放鑒定工作牽扯到檔案解密制度、檔案的控制使用制度等?！侗Ｃ芊ā芬?guī)定，檔案形成部門擁有涉密檔案的降密解密權(quán)限，檔案管理部門無(wú)權(quán)解密降密，同時(shí)，檔案解密工作缺乏有效的監(jiān)督檢查機(jī)制，導(dǎo)致我國(guó)檔案解密降密工作的開展并不理想，一定程度上制約著檔案開放鑒定工作[5]?！稌盒幸?guī)定》第七條對(duì)20種應(yīng)被控制使用的檔案做出了原則上的規(guī)定，但缺乏評(píng)定依據(jù)，無(wú)法精確到每一份檔案文件，直接影響了檔案的開放鑒定工作[6]。由此可知，檔案鑒定的法律依據(jù)還停留在較低的層面，開放鑒定工作倘若不及時(shí)開展，將直接導(dǎo)致大量檔案積壓，引起檔案的合理利用和檔案保密、控制使用之間的矛盾沖突，甚至引發(fā)法律糾紛[7]。

2.3新舊法律法規(guī)存在沖突

從法理學(xué)的角度看，不同位階的法律發(fā)生沖突時(shí)，下位法服從上位法，《檔案法》是上位法，《政府信息公開條例》是下位法，下位法應(yīng)服從上位法。但從內(nèi)容上看，《檔案法》是20世紀(jì)制定的，有一些條款已經(jīng)不符合現(xiàn)在的國(guó)情[8]。政府信息公開法規(guī)和檔案開放利用法律法規(guī)的沖突之處主要在于對(duì)半現(xiàn)行文件公開的規(guī)定，《政府信息公開條例》規(guī)定政府信息一般自形成（或變更）之日起20個(gè)工作日內(nèi)公開，檔案館（室）保管的檔案，除非涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，都應(yīng)納入向公眾公開的范圍，縮短檔案開放的法定期限[9]。因此，在檔案開放的實(shí)際工作和法律協(xié)調(diào)方面，都需要調(diào)整開放檔案時(shí)限[10]。

3《檔案法》修訂草案對(duì)檔案開放鑒定的推動(dòng)作用

2015年10月12日《中華人民共和國(guó)檔案法》修訂草案（送審稿）審議通過(guò)，2016年5月25日，國(guó)家檔案局公布全文，廣泛征求社會(huì)各界意見。

修訂草案第四十五條把檔案“開放”調(diào)整為檔案“公開”，使法律概念與《政府信息公開條例》《保密法》保持一致，避免法律間的概念沖突?！皺n案中屬于政府公開信息的部分也應(yīng)該及時(shí)公開”，這一條款解決了《檔案法》與《政府信息公開條例》之間涉及政務(wù)信息檔案公開的沖突和矛盾，使已公開的政務(wù)信息文件仍被檔案機(jī)構(gòu)封存幾十年的問(wèn)題得到解決。其次，“檔案的保密期限由30年縮短為20年”，檔案的保密期限大大縮短，讓公眾更快利用到需要的檔案信息。再者，關(guān)于涉及個(gè)人隱私檔案問(wèn)題，修訂草案規(guī)定“涉及個(gè)人隱私檔案的公開須經(jīng)當(dāng)事人或者其受托人的同意；當(dāng)事人不在世的，須經(jīng)其直系親屬或者其受托人的同意，當(dāng)事人特別聲明的除外?！盵11]另外，修訂草案第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十條、第五十三條和第五十七條增加了檔案開放利用程序、途徑等具體內(nèi)容，細(xì)化了檔案開放利用工作的具體程序，簡(jiǎn)化了公布檔案的要求[12]。

總之，從修訂草案的若干條款來(lái)看，我國(guó)檔案公開的力度、范圍都擴(kuò)大了，檔案公開工作深度發(fā)展，縮短了封閉時(shí)限，檔案利用者能更加快捷地利用檔案，極大地推動(dòng)了檔案開放鑒定工作的發(fā)展[13]。

4從立法角度做好檔案開放鑒定的對(duì)策

《檔案法》的修訂工作已經(jīng)進(jìn)入最后階段，修訂后的《檔案法》正式頒布將很大程度上完善檔案法律體系，推動(dòng)檔案管理工作發(fā)展。但僅依靠一部法律來(lái)保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要更加完備的法律體系，更加科學(xué)的工作流程，來(lái)推動(dòng)檔案開放鑒定工作不斷進(jìn)步。

4.1制定可操作的規(guī)范條例

加快檔案的開放工作，需要制定具體的可操作性強(qiáng)的檔案開放工作的實(shí)施辦法，明確檔案開放的時(shí)間和范圍。檔案開放范圍應(yīng)除涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私等檔案，一律以及時(shí)開放、便于利用為原則，把不開放的檔案內(nèi)容范圍一條一條列出，檔案開放時(shí)間可以參考美國(guó)《通用文件保管期限表》中“標(biāo)時(shí)法”，把檔案文件保存期限劃分為幾個(gè)月或幾年等不同級(jí)別，按照文件內(nèi)容設(shè)置不同的保密期限[14]。同時(shí)，檔案管理部門要細(xì)化開放工作，制定定期開放檔案的工作方案，檔案形成部門需初審檔案，并成立檔案開放鑒定委員會(huì)，討論決定檔案是否開放。

4.2以件為單位進(jìn)行檔案開放鑒定

目前檔案鑒定工作是以卷為單位，案卷內(nèi)如果有某份文件不能開放，整卷檔案都將列為控制使用，導(dǎo)致檔案得不到合理利用。國(guó)際檔案理事會(huì)在2012年10月發(fā)布《檔案利用原則》，第8項(xiàng)原則中提及“當(dāng)整卷或整件檔案不能開放時(shí)，可以采用部分開放的方式提供利用。如果一件檔案在幾個(gè)句子或有限的幾頁(yè)中包含敏感信息，可將那部分信息移除，把剩余部分開放利用”[15]。參考第8項(xiàng)原則，檔案中部分不能開放的文件可列為控制使用，其余部分則開放利用，形成以件為單位的檔案開放目錄。另外，在檔案信息化的不斷推進(jìn)下，越來(lái)越多的檔案文件被掃描成電子檔案存儲(chǔ)在數(shù)據(jù)庫(kù)中，這就為以件為單位的檔案開放鑒定提供了技術(shù)基礎(chǔ)和保障。同時(shí)，也要不斷推動(dòng)以件為單位的鑒定方式列入檔案法律法規(guī)條例中，逐漸改變以卷為單位的鑒定方式。

4.3加強(qiáng)個(gè)人隱私檔案開放的管理

如何正確管理檔案中個(gè)人隱私信息是我國(guó)各級(jí)檔案管理機(jī)構(gòu)開放鑒定工作中要處理的重要課題。關(guān)于個(gè)人隱私檔案開放的問(wèn)題，各國(guó)都有不同的規(guī)定。澳大利亞《檔案法》規(guī)定，不公開任何可能泄露個(gè)人信息的檔案；加拿大《個(gè)人信息保護(hù)和電子文件法》規(guī)定，可公開公眾人物的檔案；日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的個(gè)人信息保護(hù)的法律》規(guī)定，不公開包括姓名、出生年月及其他根據(jù)記述能識(shí)別出特定個(gè)人的信息[16]?；趪?guó)情，在合理、適度保護(hù)個(gè)人隱私的同時(shí)，依申請(qǐng)按規(guī)定及時(shí)公開個(gè)人隱私檔案，滿足公眾合理利用權(quán)和知情權(quán)。

《檔案法》草案（送審稿）關(guān)于涉及個(gè)人隱私檔案的公開只提到了須經(jīng)當(dāng)事人或委托人的同意，對(duì)于開放的范圍和控制使用的范圍并沒(méi)有明確的規(guī)定。筆者建議在《檔案法》中補(bǔ)充有關(guān)個(gè)人隱私檔案管理的內(nèi)容或條款，為檔案管理部門處理個(gè)人隱私檔案開放鑒定問(wèn)題提供法律依據(jù)，避免造成或者開放范圍過(guò)寬，侵犯公民的隱私權(quán)，或者開放范圍過(guò)窄，利用者無(wú)法合理獲取檔案信息，侵犯公民的利用權(quán)[17]。從法律的角度調(diào)整和規(guī)范涉及個(gè)人隱私檔案的開放鑒定工作，對(duì)于維護(hù)公民知情權(quán)和隱私權(quán)、充分發(fā)揮檔案價(jià)值具有重要作用。

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[作者簡(jiǎn)介]

余利娜，廣州工業(yè)大學(xué)檔案館助理館員，研究方向是檔案管理。