新西蘭國家公園管理的成功經(jīng)驗對我國的借鑒作用

李麗娟 畢瑩竹

摘要：新西蘭是世界上建立國家公園較早的國家之一，其實行的綠色管理體制有效地保護了國家公園優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，很好地協(xié)調(diào)了保護與游憩利用的關(guān)系。文章在總結(jié)其成功管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探討了我國如何構(gòu)建有自身特色的、符合國情的國家公園管理機制，進(jìn)而確保我國的國家公園能夠健康有序地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國家公園，綠色管理，成功經(jīng)驗，新西蘭

“國家公園”一詞最早由美國藝術(shù)家喬治·卡特琳（George Catlin）在1832年提出，他因看到美國西部大開發(fā)對印第安文明、野生動植物和荒野所造成的負(fù)面影響，提出了希望政府能夠建立宏偉的國家公園，以有效保護自然環(huán)境和土著文化的“原始和鮮活的狀態(tài)”[1]。新西蘭是世界上最早建立保護地的國家之一，在1887年就建立了第一座由土著毛利酋長捐贈給國家的湯加里羅國家公園，迄今共建立了14座國家公園，其所實行的國家層面綠色管理模式[2]值得借鑒。

我國從20世紀(jì)50年代開始建立保護區(qū)，現(xiàn)已形成了自然保護區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、礦山公園和水利風(fēng)景區(qū)共7類保護地，但在發(fā)展過程中依然存在管理機制不健全、開發(fā)利用過度、保護力度不夠等諸多問題。為此，我國在2013年11月黨的十八屆三中全會提出了建立國家公園體制，在2015年13個中央部、委、局、辦簽發(fā)了《建立國家公園體系試點方案》，明確在12個省份建立9個試點國家公園[3]。2017年9月，中辦、國辦印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，為我國國家公園建設(shè)提供全面的指導(dǎo)，使各項工作有序推進(jìn)。通過建立符合我國國情的國家公園制度，可以有效保護國家公園內(nèi)寶貴的自然、人文資源和環(huán)境。

1 新西蘭國家公園概況

新西蘭國土面積為26.87萬k㎡，山地和丘陵占其總面積的75%以上，屬溫帶海洋性氣候，森林覆蓋率高且生態(tài)環(huán)境質(zhì)量好。其生態(tài)系統(tǒng)是在遠(yuǎn)離地球幾個大陸板塊的孤立生境中獨立演化而來，因而較為脆弱，對外界影響也十分敏感[2，4]。自有人類居住的1000多年時間里，土著毛利人過度的農(nóng)耕以及大規(guī)模歐洲移民帶來的畜牧業(yè)和外來物種都對其脆弱的生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的威脅，導(dǎo)致森林覆蓋率降低、許多原有物種滅絕。生態(tài)環(huán)境的惡化使得新西蘭人民的生態(tài)保護意識增強，開始考慮通過建立國家公園和保護區(qū)來保護其脆弱的生態(tài)環(huán)境。自1887年第一座湯加里羅（Tongariro）國家公園建成后累計建立了14座國家公園（見表1）.同時還建有32個海洋保護區(qū)、70個保護公園、85個有害物種無控制的島嶼[2，5]。

2 新西蘭國家公園管理成功經(jīng)驗

2.1 嚴(yán)格有效的管理機制

新西蘭國家公園采用政府和非政府雙列垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體系[2，5]（表2），各管理機構(gòu)設(shè)置合理規(guī)范，職能劃分清晰明確。政府管理系列是在保護部統(tǒng)領(lǐng)下的中央和地方政府各職能部門，中央管理部門主要負(fù)責(zé)制定政策、編制計劃、審計、配置資源、維護和服務(wù)等工作;地方管理部門主要職責(zé)是協(xié)同地方政府進(jìn)行管理;保護部是唯一的、綜合性的保護和管理部門，上對議會、下對公眾負(fù)責(zé)。非政府系列由中央和地方保護委員會構(gòu)成，中央保護委員會代表公眾利益負(fù)責(zé)立法和監(jiān)督工作;地方保護委員會具有保護和監(jiān)督的職能。

2.2 完整統(tǒng)一的法律體系

新西蘭國家公園法律體系在早期時候面臨著多個法律并存，分而治之的困境。管轄范圍較小、更具體的法律法規(guī)主要有《野生動物法》《野生動物控制法》《海洋保護區(qū)法》等;管轄范圍較大、更普遍性的法律法規(guī)有1952年通過的《國家公園法》和1987年頒布的《自然保護區(qū)體系法》以及1989年修改成的《新西蘭自然保護區(qū)體系法改革法案》，它們成為新西蘭國家公園和自然保護區(qū)管理的主要依據(jù)，其核心思想是保護和利用相結(jié)合，充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的代際公平觀[5]。直到1996年10月，新西蘭正式頒布了能夠統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)今各類資源保護法，具有絕對的權(quán)威性和綜合性的《保護法》[2]，近幾年又將60多部有關(guān)資源管理的地方部門法律法規(guī)統(tǒng)一成《資源管理法》，有效解決了地方在資源管理上的混亂，理順了地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護方面的關(guān)系[5]。

2.3 科學(xué)統(tǒng)一的規(guī)劃體系

新西蘭國家公園規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，非常重視保護與利用相協(xié)調(diào)以及毛利人土著文化的融入。他們通過全面系統(tǒng)的資源本底調(diào)查，建立了統(tǒng)一的資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫，制定了統(tǒng)一的旅游規(guī)劃工具包，同時引入了澳大利亞綠色環(huán)球21標(biāo)準(zhǔn)體系：國家保護部發(fā)行了專題工作手冊指導(dǎo)實際工作，并繪制了分區(qū)域的游憩機會和旅游設(shè)施圖譜，對公園內(nèi)外不同區(qū)域可開展的游憩活動和允許建設(shè)的游憩設(shè)施都有嚴(yán)格而詳盡的說明和詳細(xì)的規(guī)定，成為公園合理化和持續(xù)性地游憩利用的有效指導(dǎo)。此外，在規(guī)劃時重視融入毛利人土著文化，使優(yōu)美的自然景觀和獨特的土著文化有機融合，并鼓勵和指導(dǎo)毛利人社區(qū)充分參與規(guī)劃的討論和監(jiān)督，有效促進(jìn)了傳統(tǒng)毛利文化的保存、繼承和發(fā)揚：同時注重產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，將新西蘭林肯大學(xué)公園、旅游和環(huán)境管理學(xué)院作為其技術(shù)支撐單位，鼓勵科研成果及時轉(zhuǎn)化，為國家公園的科學(xué)管理和規(guī)劃提供有力的技術(shù)支持和理論指導(dǎo)。

2.4 嚴(yán)格的特許經(jīng)營制度

新西蘭國家公園特許經(jīng)營制度本著公平、公正和公開的原則，由唯一的授權(quán)權(quán)力機構(gòu)——自然資源保護部嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行特許項目的審批，同時兼顧保護和休閑游憩利用兩種功能。審批時主要考慮經(jīng)營項目是否符合國家公園保護計劃和地區(qū)保護管理策略以及其環(huán)境影響評估結(jié)果是否符合要求[6-7]。自然資源保護部會采用分散式（分別授權(quán)給不同的經(jīng)營者以避免獨家壟斷）和短期式（根據(jù)環(huán)境影響程度給予3個月到5年左有的特許時間）進(jìn)行授權(quán)，同時將一些重大的、涉及到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民利益的特許經(jīng)營項目進(jìn)行公開公示，以接受社會的監(jiān)督[2]。

2.5 廣泛全面的公眾參與機制

新西蘭國家公園管理中的公眾參與具有整體性和廣泛性的特點[2，5]，他們可以全方位參與國家公園建設(shè)和管理的各個環(huán)節(jié)。一般通過宏觀和微觀兩個層面參與國家公園的管理：從宏觀層面，中央和地方保護委員會成員代表公眾參與國家公園的立法、保護和監(jiān)督工作;從微觀層面，那些私人土地被劃歸到公園里的社區(qū)居民，通過與政府共管或聯(lián)合保護經(jīng)營的方式直接參與國家公園的建設(shè)和管理，其他社區(qū)民眾則通過參與日常工作而進(jìn)行間接的管理[5]。民眾可以與政府及規(guī)劃人員進(jìn)行有效溝通，進(jìn)而決定擬建設(shè)項目的可行性和必要性，其決策權(quán)甚至?xí)哂谡?，充分體現(xiàn)了“居民當(dāng)家作主”。同時，公眾可以全程監(jiān)督國家公園的經(jīng)營和管理過程以及使用者的行為，發(fā)現(xiàn)問題及時予以舉報，充分發(fā)揮了民眾的監(jiān)督權(quán)。

3 新西蘭國家公園管理經(jīng)驗對我國的借鑒

我國在《建立國家公園體制總體方案》中明確提出了要建成具有中國特色的統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園管理體制[8-9]，同年又將建立以國家公園為主體的保護地體系寫入黨的十九大報告，充分證明了我國非常重視國家公園的體制創(chuàng)新和優(yōu)化管理[10]。然而我國國家公園具有較強的獨特性和復(fù)雜性，如保護對象多樣、占地規(guī)模大、地跨多個省域、各利益群體關(guān)系錯綜復(fù)雜等。因此，為了更好地實現(xiàn)國家公園所設(shè)立的目標(biāo)，需要借鑒他山之石，逐步健全管理體制，創(chuàng)新運營機制。

3.1 理順關(guān)系，適時建立由政府主導(dǎo)管理、社會力量廣泛參與的管理體系

我國大部分試點國家公園已經(jīng)成立了由省級政府垂直管理的國家公園管理局，更為可喜的是在2017年8月成立了首個由中央直管的東北虎豹國家公園管理局，試點期間具體委托給國家林業(yè)局代為執(zhí)行，成為中央直接管理國家公園的重要起點，在一定程度上解決了以往保護地部門分割、多頭管理、碎片化的問題[8-9]。然而，依然會面臨有些跨省域或跨部門的協(xié)調(diào)與管理、保護與生態(tài)補償?shù)戎T多難題，因此急需成立國家層面的統(tǒng)一管理部門。2018年3月13日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案公布，成立了由多部門組成的自然資源部，受其管理的國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，這是我國國家公園走向中央集權(quán)、政府主導(dǎo)管理的關(guān)鍵一步，必將更有利于各部門的高效協(xié)調(diào)以及國家公園的統(tǒng)一管理和嚴(yán)格保護。同時，我國還應(yīng)充分調(diào)動社會力量共同參與到國家公園的管理工作中來，不妨學(xué)習(xí)新西蘭成立中央和地方保護委員會，根據(jù)我國國情建議由中央和地方人大、政協(xié)牽頭組建，由全國和各國家公園所在地的多學(xué)科專家學(xué)者、相關(guān)企業(yè)代表、社會公益組織成員和社區(qū)居民等構(gòu)成，其成員可以積極參與國家公園的設(shè)立、建設(shè)、運行、管理和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域[3]，每年定期或不定期地明察暗訪公園的運營和管理情況。這樣，通過構(gòu)建由政府主導(dǎo)、社會力量廣泛參與的長效管理機制和體系以確保我國國家公園健康有序地發(fā)展。

3.2 制定全面和統(tǒng)一的國家公園保護法

目前，部分試點國家公園已經(jīng)開始制定了各自的管理條例、辦法和體制方案，如三江源和神農(nóng)架的國家公園條例、錢江源國家公園山水田林河管理辦法、武夷山國家公園試點區(qū)財政體制方案[3，8]和祁連山國家公園體制試點區(qū)試點實施方案[11]等，對公園內(nèi)的科研科普、生態(tài)管護公益崗位、特許經(jīng)營、預(yù)算管理、項目投資、社會捐贈、志愿者管理、訪客管理、國際合作交流以及生態(tài)保護補助獎勵政策等進(jìn)行了探索性地規(guī)定，并積累了寶貴的經(jīng)驗。今后，我國尚需進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，適時制定出一部更為全面統(tǒng)一、針對性和執(zhí)行性更強的國家層面的國家公園保護法，以明確管理機制、資源和環(huán)境保護原則、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)管理、休閑游憩利用、特許經(jīng)營制度、經(jīng)費籌集和使用規(guī)定、各職能部門及相關(guān)利益群體的權(quán)責(zé)等具體內(nèi)容，并制定切實可行的執(zhí)行方案，同時協(xié)調(diào)好和現(xiàn)存多部相關(guān)法律（如《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《森林法》《自然遺產(chǎn)保護法》等）的關(guān)系，以避免因參照法規(guī)過多而帶來的混亂和執(zhí)法難度。

3.3 制定統(tǒng)一的國家公園規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)

我國各試點國家公園已經(jīng)和正在由各自的管委會編制發(fā)展規(guī)劃，但尚缺乏國家層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺少有效的監(jiān)督機制。因此，我國應(yīng)考慮建立一套統(tǒng)一的國家公園資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫和評價標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)[12]，包括資源和環(huán)境的保護和游憩利用標(biāo)準(zhǔn)、繪制可開展的游憩活動機會和設(shè)施圖譜等。在統(tǒng)一的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中，要注重協(xié)調(diào)好保護和游憩利用的關(guān)系;注重對本地文化的挖掘和融入，將自然景觀和文化體驗相結(jié)合：注重產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，加強與高校、科研院所的合作，吸引和鼓勵專家學(xué)者進(jìn)行科研實踐，并將成果及時轉(zhuǎn)化。同時，在全國范圍內(nèi)精選少數(shù)幾家規(guī)劃單位為全國的國家公園制定統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，再由各國家公園管理局根據(jù)自身情況略作調(diào)整。

3.4 建立嚴(yán)格的特許經(jīng)營制度

我國的保護地都曾經(jīng)或多或少地存在著經(jīng)營項目被承包、探礦和開礦權(quán)被審批、核心保護區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)內(nèi)的林地被征占和林木被采伐、集體林占比高等諸多問題[3，13]。雖然目前已經(jīng)通過建立國家公園而采取了暫停項目或者有序退出的方式加以嚴(yán)格管理和規(guī)范[3]，以期最大限度地保護生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)，但依然缺少嚴(yán)格的特許經(jīng)營制度。我國可以考慮將國家公園內(nèi)允許經(jīng)營的項目分別特許給不同的經(jīng)營者，并且根據(jù)其環(huán)境影響程度給予不同的經(jīng)營年限，不宜過長，同時引入社會監(jiān)督機制。

3.5 逐步有序地建立全方位的公眾參與機制

我國已經(jīng)注重建立國家公園社區(qū)利益共享和協(xié)調(diào)發(fā)展機制，如優(yōu)先聘用社區(qū)居民到國家公園工作、轉(zhuǎn)移安置保護區(qū)范圍內(nèi)的居民、扶持發(fā)展他們的替代生計等[3，13]，但依然局限于參與保護區(qū)的維護工作，還沒有真正地參與到國家公園的建立、管理和規(guī)劃的各個環(huán)節(jié)，公眾參與的廣泛性和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前在試點國家公園發(fā)展規(guī)劃中都提到了要逐步有序擴大社會參與的機會，充分說明我國已經(jīng)開始重視公眾的參與。今后，我國應(yīng)逐步建立更為廣泛的公眾參與和監(jiān)督以及協(xié)同共管的長效機制[14-15]，通過成立中央和地方保護委員會，鼓勵其成員積極參與國家公園的宏觀政策制定、總體發(fā)展規(guī)劃、運營和管理等的討論、決策和監(jiān)督執(zhí)行等工作，代表全國公眾行使管理和監(jiān)督權(quán)，對不法行為或違規(guī)行為進(jìn)行舉報。各相關(guān)管理部門有必要公布各自的監(jiān)督舉報電話，以暢通公眾監(jiān)督舉報的渠道，并確保公眾得到全面、廣泛而深入的參與、監(jiān)督甚至決策權(quán)益，確保社會參與的長效機制落到實處。

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