重大行政決策合法性審查問題探析

項(xiàng)子馨

摘要：“重大行政決策”是指國家工作人員運(yùn)用在行政中掌握的信息，通過科學(xué)分析得出的有全局性、政策性、戰(zhàn)略性的決策。行政機(jī)關(guān)應(yīng)以公共利益為取向，建立多層次的審查模式，保障審查的中立性和準(zhǔn)確性。完善事后評(píng)估制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正決策中存在的問題，促進(jìn)理論研究的不斷深入與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷累積。

關(guān)鍵詞：重大行政決策；審查模式；事后評(píng)估

行政決策指行政機(jī)關(guān)或工作人員為處理公共事務(wù)而作出的決定政策。只有行政機(jī)關(guān)正確作出決策，政府職能才能科學(xué)發(fā)揮?！爸卮笮姓Q策”是指國家工作人員運(yùn)用在行政過程中掌握的大量信息，通過科學(xué)分析得出的有全局性、政策性和戰(zhàn)略性，對(duì)社會(huì)有價(jià)值、于人民有益的“合法決策”，它不僅要反映國家意志，而且要體現(xiàn)其自身的程序化與合法化，決策機(jī)關(guān)還要遵循高效便民的要求，用較小的投入獲得影響較大、成果較顯著、損失較小的行政決定。然而實(shí)踐中，我國重大行政決策審查還是存有一定問題，完善決策審查成了建立法治國家路上的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

一、我國重大行政決策合法性審查存在的問題

1.審查缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的法律依據(jù)

“一個(gè)法律只有找到其上位階來源才是合法的?！彪m然說這些年來，我國的《綱要》《決定》和《意見》都對(duì)“重大決策合法性審查”提出了明確要求，但遺憾的是立法多停留在倡導(dǎo)性、概括式規(guī)定，雖然各級(jí)市縣政府推行行政決策合法性審查的占全國市縣總數(shù)的80%以上，但目前中央并沒有一套統(tǒng)一、完整、剛性的法律體系，現(xiàn)有立法在形式內(nèi)容上都有不足。如地方立法，其位階較低，且規(guī)定大多籠統(tǒng)抽象，又因其部分屬于附帶性規(guī)定，部分屬于專門性規(guī)定，故對(duì)審查內(nèi)容和工作規(guī)則等相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)也大多不統(tǒng)一。有的省級(jí)政府出臺(tái)的審查規(guī)章如《廣西壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)重大決策程序暫行規(guī)定》，則適用于全省范圍各級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的重大行政決策；而《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》，則只適用于審查青海省政府本身做出的決策，至于部門、市州等做出的決策，則參照該規(guī)定制定其他審查規(guī)則。

2.審查模式存在依托性、非中立的風(fēng)險(xiǎn)

目前我國行政決策合法性審查的法制機(jī)構(gòu)主要有四種，即決策機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)、被委托的外單位機(jī)構(gòu)以及獨(dú)立社會(huì)機(jī)構(gòu)。其中，決策機(jī)關(guān)內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)的審查模式最為普遍，各級(jí)政府在法制機(jī)構(gòu)審查的模式上也都有相關(guān)的規(guī)定，其中做的效果比較好的、且有一定代表性的主要有“科室負(fù)責(zé)制”和“局長負(fù)責(zé)制”?！翱剖邑?fù)責(zé)制”指的是由政府專門設(shè)立一個(gè)“科室”負(fù)責(zé)重大行政決策事項(xiàng)并給予監(jiān)督，從決策前的調(diào)研、會(huì)議，到?jīng)Q策后的后續(xù)評(píng)估，都要進(jìn)行全程的跟蹤審查?！熬珠L負(fù)責(zé)制”指的是由局長帶頭決定重大行政決策是否可行，由局長將分管領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)計(jì)匯總、廣泛征求了有關(guān)科室人員意見的方案進(jìn)行深入研究。雖然這兩種制度在重大行政決策的合法審查程序中功不可沒，但由于政府法制機(jī)構(gòu)同時(shí)又承擔(dān)著行政復(fù)議的職能，在進(jìn)行審查時(shí)明顯有依托性和非中立性，法制部門容易受政府影響，無法保持中立的地位。

3.審查時(shí)未以“真正實(shí)現(xiàn)人民利益”為判斷標(biāo)準(zhǔn)

美國行政管理學(xué)家德懷特·沃爾多說過，“社會(huì)生活的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域都有了行政權(quán)的參與就是行政國家的標(biāo)志?！弊鳛樾姓C(jī)關(guān)，應(yīng)該根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來確定本機(jī)關(guān)內(nèi)的重大決策事項(xiàng)；作為決策的審查機(jī)關(guān)，應(yīng)該以公共利益為審查取向，審查的出發(fā)點(diǎn)和歸宿也應(yīng)當(dāng)是最廣大人民利益的實(shí)現(xiàn)，而不能僅僅考慮其所管理的地方利益，更不能讓決策淪為少數(shù)人牟取私利的手段。有的項(xiàng)目剛動(dòng)工就終結(jié)，有的項(xiàng)目打著“舊城改造”的旗號(hào)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，由此造成了許多本不應(yīng)該發(fā)生的違法拆遷，浪費(fèi)了大量資源與勞動(dòng)力。然而這些違背規(guī)律的決策卻也通過了審查。這些以公共利益為幌子來掩蓋不正當(dāng)目的行政行為，既給國家?guī)砹酥卮蟮膿p失，也不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，更沒有維護(hù)人民群眾的合法利益。對(duì)于這類行為，我們要認(rèn)定其為非正當(dāng)?shù)?、不合法的決策，不能讓它們通過審查，更不能在實(shí)踐中落實(shí)。

二、完善我國重大行政決策合法性審查的建議

1.確立統(tǒng)一的審查依據(jù)，強(qiáng)化審查意見的法律效力

標(biāo)準(zhǔn)是衡量事物的準(zhǔn)則，是具備客觀性與規(guī)范性并可反復(fù)適用的、需共同遵守的準(zhǔn)則和依據(jù)。建議國務(wù)院出臺(tái)一套統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)專章對(duì)誰審查、查什么、怎么查、審查結(jié)論怎么用等作為具體規(guī)定。同時(shí)可以考慮將省政府率先制定出的重大行政決策合法性審查規(guī)定作為藍(lán)本和模板，再由省以下各級(jí)政府根據(jù)自身的情況，制定出更為具體、更具有操作性的重大決策審查規(guī)定，據(jù)此來建立一套健全且靈活的合法性審查機(jī)制。在審查了重大行政決策內(nèi)容和程序是否規(guī)范以后，還應(yīng)當(dāng)對(duì)審查意見進(jìn)行歸類和總結(jié)，將審查結(jié)果分為“支持”“修改”“退回”“否定”等幾類意見形式，明確意見結(jié)果，強(qiáng)化法律效力，將審查意見作為重大行政決策的必要“依據(jù)”，而不僅僅是“建議”“參考依據(jù)”等缺乏剛性和權(quán)威性的文件，以此避免審查意見僅僅一紙空文，無法被真正適用于決策實(shí)踐。

2.構(gòu)建“多重審查模式”，保證審查中立、準(zhǔn)確

如前文所述，政府法制部門是隸屬于政府的，而并非一個(gè)獨(dú)立的審查單位，它作為政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，與政府各部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，由它審查重大行政決策其實(shí)仍是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，如果其中的行政人員對(duì)某項(xiàng)重大決策不滿而提起復(fù)議則會(huì)很麻煩，因?yàn)椤斑@與既當(dāng)球員又當(dāng)裁判員的做法無異，需要倚重于自律發(fā)揮功效?！庇纱丝芍?，審查主體的中立性是重大行政決策合法性審查機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵。政府應(yīng)當(dāng)建立多層次的合法性審查組織來對(duì)重大行政決策進(jìn)行審查，可以“科室負(fù)責(zé)制”或“局長負(fù)責(zé)制”為主，以被委托的外單位法制機(jī)構(gòu)、社會(huì)機(jī)構(gòu)為輔，建立不同角度、不同立場的“多重審查機(jī)制”，有效保障合法性審查的中立性和準(zhǔn)確性。

對(duì)于海關(guān)、稅收、工商等實(shí)行垂直管理的機(jī)關(guān)，由于其已經(jīng)具有一定的獨(dú)立性且是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，我們可以啟動(dòng)以“科室負(fù)責(zé)制”或“局長負(fù)責(zé)制”為主的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制審查，且由垂直領(lǐng)導(dǎo)它的上級(jí)機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)，來負(fù)責(zé)其重大決策的終裁。啊其他需要不同專業(yè)領(lǐng)域人才幫助的重大行政決策，如有關(guān)地方政府行政立法問題等，在理論上要求特別復(fù)雜的重大決策項(xiàng)目，可以邀請(qǐng)高校的法學(xué)教授或是相關(guān)的專項(xiàng)顧問來參與重大行政決策的合法性審查；對(duì)一些涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪、案件管理的重大決策，可以與檢察院的相關(guān)人員進(jìn)行交流，對(duì)于涉及社會(huì)安全穩(wěn)定的重大決策，可以與公安部門的辦案人員進(jìn)行溝通。

3.堅(jiān)持、完善各制度，以群眾利益為決策落腳點(diǎn)

堅(jiān)持問責(zé)制度，防止決策、審查人員濫用權(quán)力。從發(fā)展的角度來看，不應(yīng)讓決策者承擔(dān)太大風(fēng)險(xiǎn)，否則先驅(qū)者會(huì)踟躇不前。但是，我們又不能放任某些官員在追求政績、貪污腐敗的情況下披上改革的外衣一權(quán)力本身意味著一種能力，它一旦不受控制便會(huì)變成暴力?！鞍ㄖ卮鬀Q策在內(nèi)的，所有決策的決斷主體是個(gè)人。”孟德斯鳩說過，“一切有權(quán)者都易濫用權(quán)，直到遇見界限時(shí)方休止?！毙姓Q策是行政行為的起點(diǎn)，如果權(quán)力未被規(guī)范缺乏監(jiān)督，那么重大行政決策決定權(quán)的掌控則很容易成為政府濫用權(quán)力的手段。對(duì)重大行政決策權(quán)的監(jiān)控，是約束政府權(quán)力的一把鎖。

“問責(zé)機(jī)制的完善與否，既關(guān)系到合法性審查是否落到實(shí)處，也關(guān)系到整個(gè)行政法體系的規(guī)范效力的實(shí)現(xiàn)?！毕胍ＷC重大行政決策從實(shí)現(xiàn)群眾利益的角度出發(fā)，應(yīng)完善責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)違反審查程序的主體施以懲罰。具有決策權(quán)的工作人員不只是有決策權(quán)的承辦人，還包括對(duì)重大行政決策審核、批準(zhǔn)的工作人員一因?yàn)椤八械淖杂刹昧繖?quán)都有可能被濫用，這仍是個(gè)至理名言?！睂?duì)所有審查決策相關(guān)的工作人員進(jìn)行徹底檢查，建立常態(tài)化監(jiān)督制度，建立誠信檔案，促使領(lǐng)導(dǎo)干部的終身責(zé)任追究成為法定義務(wù)，保障重大行政決策的合法性，保證決策以群眾利益為落腳點(diǎn)。

推行法律顧問制度，保障決策結(jié)果合法。十八屆四中全會(huì)指出，“建立法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家、律師的法律顧問隊(duì)伍，積極發(fā)揮其在重大決策中的作用”。法律顧問、法律專家通常與行政機(jī)關(guān)沒有什么利益上的牽連，他們的審查身份相對(duì)中立超脫，而且“專家的系統(tǒng)化知識(shí)，對(duì)作出理性決定更具意義?！苯⒎深檰栔贫扔欣诖龠M(jìn)重大行政決策結(jié)果更加準(zhǔn)確、理性，這種審查方式能夠較早地發(fā)覺方案中所隱藏的問題，能扭轉(zhuǎn)因事后糾正而造成的被動(dòng)局面，節(jié)約昂貴的糾錯(cuò)成本。構(gòu)建法律顧問制度，不僅可以聘請(qǐng)有名望的專家，也可以建立培養(yǎng)人才的固定機(jī)構(gòu)，對(duì)本就有一定法律基礎(chǔ)的現(xiàn)有工作人員加大培訓(xùn)力度，對(duì)他們進(jìn)行集中、專業(yè)的法律專項(xiàng)培訓(xùn)，以提高他們的法律專業(yè)素養(yǎng)。在面對(duì)不同類型的決策時(shí)，應(yīng)該選擇不同領(lǐng)域的法律顧問作為審查主體，對(duì)于涉及社會(huì)利益且具有不可測性的決策，可邀請(qǐng)代表不同領(lǐng)域?qū)＜襾韰⑴c審查，以最大限度地實(shí)現(xiàn)利益間的協(xié)調(diào)，增強(qiáng)決策結(jié)果的專業(yè)認(rèn)同性。

完善事后評(píng)估制度，延續(xù)重大行政決策的生命。事后評(píng)估是重大行政決策審查中的自我監(jiān)控、反饋方式，因重大決策合法性審查工作必須在一定時(shí)間之內(nèi)完成，所以后續(xù)的跟蹤評(píng)估就顯得格外重要。重大決策大多實(shí)施時(shí)間長、影響范圍大，故評(píng)估應(yīng)和決策后續(xù)行為相聯(lián)系，著重檢查其是否偏離原內(nèi)容，是否達(dá)到原要求。后續(xù)評(píng)估的方式多種多樣，包括現(xiàn)場調(diào)研、案卷審查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、意見反饋等多種方式，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)決策事項(xiàng)的不同，選擇效率高的方式對(duì)已經(jīng)完成的和還在實(shí)施中的項(xiàng)目來評(píng)估。對(duì)于發(fā)現(xiàn)存在嚴(yán)重問題的重大決策事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該充分研究其問題形成的原因，并組成專項(xiàng)小組對(duì)其進(jìn)行研究以找到解決的對(duì)策；對(duì)于暫時(shí)未發(fā)現(xiàn)問題的決策事項(xiàng)，行政機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)將后續(xù)評(píng)估的過程全部記錄并備案存檔，將重大決策合法性審查從靜態(tài)延伸到動(dòng)態(tài)，保障其合法性得到充分實(shí)現(xiàn)。

重大行政決策合法性審查的完善任重而道遠(yuǎn)，它需要理論研究的不斷深入與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷累積。我國現(xiàn)在正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，教育、醫(yī)療、生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)等都是社會(huì)熱點(diǎn)問題，與此相對(duì)應(yīng)的，我國政府的管理亦凸顯了其必不可少的作用。在有效發(fā)揮政府職能的過程中，行政決策起著基礎(chǔ)作用，政府是否及時(shí)、正確地作出決策，影響到政府職能的充分發(fā)揮。十八屆四中全會(huì)提出，依法決策審查是重大行政決策的必經(jīng)環(huán)節(jié)。重大決策涉及到的都是關(guān)系到群眾切身利益的問題，一旦決策違法，會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)益受損。對(duì)重大行政決策合法性審查的完善，有利于規(guī)范政府正確行使權(quán)力，有利于監(jiān)督?jīng)Q策是否以群眾利益為落腳點(diǎn)，有利于維系重大行政決策的生命。