自貿(mào)區(qū)警務(wù)：循發(fā)展之律 創(chuàng)模式之新

劉宏斌

4月13日，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)。自2013年9月27日，國(guó)務(wù)院批復(fù)成立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行以來(lái)，目前我國(guó)已有12個(gè)FTZ自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。尚處試驗(yàn)發(fā)展階段的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，給政府整體治理體系所帶來(lái)的挑戰(zhàn)不僅僅只有經(jīng)濟(jì)政策的改變，面臨更多的是社會(huì)治理全方面與之調(diào)整適應(yīng)的過(guò)程。就公安機(jī)關(guān)而言，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)所在地區(qū)社會(huì)治安治理挑戰(zhàn)不言而喻。從最初的上海市公安機(jī)關(guān)為之配套打造成立的“探索型分局”—— 上海市公安局自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分局，到為服務(wù)自貿(mào)區(qū)企業(yè)發(fā)展，調(diào)整出入境、車管等方面的警務(wù)機(jī)制，無(wú)一不是在為服務(wù)和適應(yīng)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尋求一種創(chuàng)新警務(wù)模式。

自貿(mào)區(qū)警務(wù)的特征

自由貿(mào)易區(qū)分為兩種：FTA和FTZ。FTA （ Free Trade Area，簡(jiǎn)稱FTA ）源于世界貿(mào)易組織（WTO）有關(guān)“自由貿(mào)易區(qū)”的規(guī)定，最早出現(xiàn)在1947年的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》里面。該協(xié)定第24條第8款（b） 對(duì)關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)的概念作了專門的解釋：自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)理解為在兩個(gè)或兩個(gè)以上獨(dú)立關(guān)稅主體之間，就貿(mào)易自由化取消關(guān)稅和其他限制性貿(mào)易法規(guī)。例如美國(guó)、加拿大、墨西哥三國(guó)簽訂北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA），捷克、波蘭、匈牙利和斯洛伐克構(gòu)成的中歐自由貿(mào)易區(qū)、歐盟自由貿(mào)易區(qū)，中國(guó)與東盟2010年1月1日貿(mào)易區(qū)正式全面啟動(dòng)，就屬于FTA自由貿(mào)易區(qū)。FTZ （ Free Trade Zone，簡(jiǎn)稱FTZ ）源于世界海關(guān)組織（WCO）有關(guān)“自由區(qū)”的規(guī)定，世界海關(guān)組織制定的《京都公約》中指出： FTZ是締約方境內(nèi)的一部分，進(jìn)入這部分的任何貨物，就進(jìn)口關(guān)稅而言，通常視為關(guān)境之外。其特點(diǎn)是一個(gè)關(guān)境內(nèi)的一小塊區(qū)域，是單個(gè)主權(quán)國(guó)家（地區(qū)）的行為，一般需要進(jìn)行圍網(wǎng)隔離，且對(duì)境外入?yún)^(qū)貨物的關(guān)稅實(shí)施免稅或保稅，而不是降低關(guān)稅。目前許多自由貿(mào)易區(qū)就屬于這種類型，例如中國(guó)香港、上海等自由貿(mào)易區(qū)。

雖然FTA和FTZ自由貿(mào)易區(qū)的法律基礎(chǔ)不同，地域范圍存在較大差異，自由貿(mào)易區(qū)FTZ屬于國(guó)家實(shí)施特殊關(guān)稅的境內(nèi)特殊地域，但是，自由貿(mào)易的特殊經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)特征使自由貿(mào)易區(qū)的警務(wù)活動(dòng)具有差異和共性，就FTZ自由貿(mào)易區(qū)所在的城市警務(wù)活動(dòng)而言，已不再僅僅限制于被封閉管理的保稅區(qū)。

自由貿(mào)易區(qū)從自由港發(fā)展而來(lái)，通常設(shè)在港口的港區(qū)或鄰近港口地區(qū)。自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)允許外國(guó)船舶自由進(jìn)出，外國(guó)貨物免稅進(jìn)口，取消對(duì)進(jìn)口貨物的配額管制。自由貿(mào)易區(qū)按照功能劃分有轉(zhuǎn)口集散型，貿(mào)工結(jié)合、以貿(mào)為主型，出口加工型，保稅倉(cāng)儲(chǔ)型等。

由于自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，帶來(lái)了自由貿(mào)易區(qū)的社會(huì)治安特點(diǎn)，具體如下：

一是自由貿(mào)易區(qū)的內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、金融相互聯(lián)通，跨過(guò)商品交易繁多，經(jīng)濟(jì)財(cái)富集中，侵財(cái)案件往往較為突出，跨國(guó)金融詐騙案件更是難以避免，且易受到國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序和國(guó)際貿(mào)易的影響導(dǎo)致由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)而引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩。

二是自由貿(mào)易區(qū)人口集中，人口國(guó)際化流動(dòng)較為突出，自貿(mào)區(qū)內(nèi)存在多文化交融現(xiàn)象，警察跨文化執(zhí)法面臨社會(huì)問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)。此外，自貿(mào)區(qū)的人口國(guó)際化流動(dòng)也往往帶來(lái)非法移民問(wèn)題。例如，美國(guó)的舊金山自由貿(mào)易區(qū)是加州的重要港口城市，人口接近80萬(wàn)，人口密度每平方公里近1.6萬(wàn)，居住著來(lái)自各個(gè)國(guó)家的人。華人在舊金山市的總?cè)丝谥姓?2%，黑人也占有同樣的比例，另外有少數(shù)的菲律賓人、日本人、尼加拉瓜人、西班牙人、意大利人、越南人和薩摩亞人，存在著大量外國(guó)裔人口的居住社區(qū)。又如，中國(guó)香港自由貿(mào)易區(qū)，總?cè)丝?00多萬(wàn)，市區(qū)人口密度每平方公里約2.1萬(wàn)人，香港居民的構(gòu)成以廣東、福建和香港本地人為最多，外國(guó)人構(gòu)成復(fù)雜，有菲律賓人、英國(guó)人、印度人、美國(guó)人、日本人、泰國(guó)人、澳大利亞人、馬來(lái)西亞人、葡萄牙人等。

三是自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了自貿(mào)區(qū)的文化發(fā)展，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的大學(xué)、科研單位較為集中，由此引發(fā)了自貿(mào)區(qū)的文化繁榮和信息的快速頻繁流動(dòng)，各種不良信息混雜其間，信息管控難度較大。

四是自由貿(mào)易區(qū)的國(guó)際影響力大，使社會(huì)安全問(wèn)題容易具有國(guó)際影響力，且近年來(lái)自貿(mào)區(qū)發(fā)生暴力恐怖襲擊案件較為突出。例如，英國(guó)倫敦自由貿(mào)易區(qū)遭受過(guò)多起恐怖襲擊；美國(guó)紐約自由貿(mào)易區(qū)遭受過(guò)“9·11”恐怖襲擊，波士頓自由貿(mào)易區(qū)2007年受到過(guò)炸彈襲擊；法國(guó)馬賽自由貿(mào)易區(qū)受到過(guò)恐怖襲擊等。

世界主要國(guó)家FTZ自由貿(mào)易區(qū)的

警務(wù)工作趨勢(shì)

自由貿(mào)易區(qū)的警務(wù)工作（簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū)警務(wù)），不僅關(guān)系到自貿(mào)區(qū)的社會(huì)治安，也關(guān)系到國(guó)家對(duì)外開(kāi)放的形象。自貿(mào)區(qū)警務(wù)受到廣泛重視，例如，英國(guó)倫敦自由貿(mào)易區(qū)1829年建立了現(xiàn)代職業(yè)制服警察；美國(guó)警察執(zhí)法起源于波士頓自由貿(mào)易區(qū)，1838年在美國(guó)第一個(gè)成立波士頓警察局，職責(zé)是執(zhí)法和調(diào)查波士頓市的犯罪，僅比英國(guó)職業(yè)警察成立晚九年。其原因既有自貿(mào)區(qū)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)樞紐，經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)社會(huì)安全和穩(wěn)定，又有自由貿(mào)易區(qū)對(duì)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的社會(huì)影響和輻射。

從世界范圍看，自貿(mào)區(qū)警務(wù)與所屬國(guó)的發(fā)展程度密切相關(guān)。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的自貿(mào)區(qū)警務(wù)的現(xiàn)代化程度較高，而發(fā)展中國(guó)家自貿(mào)區(qū)警務(wù)則相對(duì)落后。此外，由于各國(guó)社會(huì)制度和警察傳統(tǒng)的不同，各國(guó)自貿(mào)區(qū)警務(wù)制度也各具特色。例如，美國(guó)自貿(mào)區(qū)警務(wù)工作體現(xiàn)為聯(lián)邦制的警察體系，聯(lián)邦、州、市都有相應(yīng)警察組織且職能相互聯(lián)系和交叉，也有部門警察；英國(guó)倫敦自貿(mào)區(qū)警務(wù)則體現(xiàn)了大都市警察體系；而法國(guó)馬賽自由貿(mào)易區(qū)的警察體制則體現(xiàn)了大陸警察模式，全國(guó)警察由中央實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)則由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方政府基本不干預(yù)警察事務(wù)。新加坡自貿(mào)區(qū)警務(wù)則呈現(xiàn)亞洲文化特點(diǎn)，社會(huì)參與式的整體警務(wù)使新加坡社會(huì)治安成效顯著。

各國(guó)自貿(mào)區(qū)警務(wù)各具特色的同時(shí)，也存在一些宏觀共同性的警務(wù)發(fā)展趨勢(shì)，具體如下：

一是多渠道開(kāi)展了國(guó)際警務(wù)執(zhí)法合作，利用國(guó)際警務(wù)合作，共同打擊跨國(guó)犯罪。例如，美國(guó)作為聯(lián)合國(guó)、國(guó)際刑警組織成員，通過(guò)國(guó)際組織開(kāi)展國(guó)際警務(wù)執(zhí)法合作；聯(lián)邦和州警察組織通過(guò)司法部國(guó)際事務(wù)官員（OIA）開(kāi)展具體跨國(guó)執(zhí)法行動(dòng)；此外，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局通過(guò)與合作國(guó)簽訂雙邊協(xié)定在全球的美國(guó)使領(lǐng)館共建立了法務(wù)專員辦公室61個(gè)， 其中美洲地區(qū)共11個(gè)， 歐洲九個(gè)， 非洲八個(gè)， 中東九個(gè)， 亞洲12個(gè)， 歐亞大陸12個(gè)， 擁有法務(wù)專員及助理專員200余人。“9·11”恐怖襲擊以后， 紐約市警察局在紐約市警察基金會(huì)的支持下，開(kāi)始構(gòu)建自己的警務(wù)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)， 并向多倫多、蒙特利爾、巴黎、倫敦、里昂、馬德里、特拉維夫、安曼以及新加坡等地派駐了警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，以進(jìn)行諸如信息交流、預(yù)警以及經(jīng)驗(yàn)交流等活動(dòng)。

二是實(shí)施了反恐警務(wù)，以有效維護(hù)社會(huì)安全。以美國(guó)為例，從聯(lián)邦層面，聯(lián)邦調(diào)查局設(shè)立聯(lián)合反恐特遣隊(duì)，作為全國(guó)反恐的第一線，包含受過(guò)高度訓(xùn)練、以當(dāng)?shù)貫榛A(chǔ)的調(diào)查員、分析人員、語(yǔ)言學(xué)家、特警專家，以及來(lái)自美國(guó)數(shù)十個(gè)執(zhí)法和情報(bào)機(jī)構(gòu)的其他專家。特遣隊(duì)在全國(guó)104個(gè)城市設(shè)有辦事處，第一個(gè)辦事處是1980年在紐約建立的?，F(xiàn)今，特遣隊(duì)成員有4000多人，分別來(lái)自500多個(gè)州和地方機(jī)構(gòu)，以及55個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。通過(guò)跨部門的聯(lián)合反恐部隊(duì)，協(xié)調(diào)相互之間的工作，確保信息和情報(bào)在地方各部門之間自由流動(dòng)。從城市層面，紐約警察局反恐局（CT）作為該市的主要地方資源，防范國(guó)際和國(guó)內(nèi)有關(guān)針對(duì)紐約的恐怖主義威脅。作為歐盟自貿(mào)區(qū)，歐盟內(nèi)部的各國(guó)自貿(mào)區(qū)已經(jīng)融入了整體自貿(mào)區(qū)，近些年的歐盟難民危機(jī)，以及由此帶來(lái)的持續(xù)恐怖襲擊，使得歐盟自貿(mào)區(qū)內(nèi)的反恐信息合作不斷強(qiáng)化，并實(shí)施了歐盟共同外部邊境的管控。

三是開(kāi)展了社區(qū)警務(wù)，且各有側(cè)重。自貿(mào)區(qū)所在警局大多數(shù)都開(kāi)展了社區(qū)警務(wù)工作，通過(guò)社區(qū)警務(wù)密切警民關(guān)系，同時(shí)，提升警察執(zhí)法的社會(huì)效能。由于各國(guó)社會(huì)文化差異和警察文化傳統(tǒng)不同，社區(qū)警務(wù)的方式方法各有不同。例如，美國(guó)紐約市在20世紀(jì)90年代開(kāi)始的對(duì)犯罪零容忍策略，以及引入計(jì)算機(jī)犯罪統(tǒng)計(jì)分析，在警局中設(shè)立犯罪控制戰(zhàn)略局、協(xié)同警務(wù)局、社區(qū)事務(wù)局、公共信息局、訓(xùn)練局等。2017年美國(guó)哥倫比亞廣播公司（CBS）報(bào)道說(shuō)，紐約市犯罪率在持續(xù)下降，2017年7月的最新數(shù)據(jù)顯示，紐約市的謀殺、槍擊案比去年下降了17%；與2016年7月相比，紐約主要犯罪數(shù)量下降了8.1%。若該趨勢(shì)繼續(xù)保持，今年暴力犯罪案件數(shù)量將再創(chuàng)新低，成為有記錄以來(lái)最低的一年。而波士頓的社區(qū)警務(wù)則體現(xiàn)為徒步巡邏計(jì)劃，20世紀(jì)90年代，警察部門重新樹(shù)立步巡和談話的策略，指派巡邏警車的警察每次執(zhí)勤時(shí)必須步行一個(gè)特定的區(qū)域長(zhǎng)達(dá)45分鐘或更長(zhǎng)時(shí)間，開(kāi)展諸如“同一警察區(qū)”和“安全街道巡邏隊(duì)”等活動(dòng)，鼓勵(lì)執(zhí)行行政職務(wù)的巡邏監(jiān)督員和警官開(kāi)展徒步巡邏。新加坡警務(wù)工作的特點(diǎn)是社會(huì)整體性警務(wù)，新加坡創(chuàng)建了以鄰里警崗制為特點(diǎn)的社區(qū)警務(wù)，實(shí)現(xiàn)了警察部隊(duì)“扎根社區(qū)、攜手社區(qū)、依憑社區(qū)”，警方通過(guò)與社區(qū)建立密切的合作伙伴關(guān)系，從而達(dá)成守望相助與共同預(yù)防犯罪的目的，有效保障了新加坡的社會(huì)治安。

四是加強(qiáng)了移民管控，積極應(yīng)對(duì)非法移民問(wèn)題。自貿(mào)區(qū)的全球化特征，交通的國(guó)際互連性，自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力，對(duì)國(guó)際移民具有較強(qiáng)的吸引力，由此構(gòu)成了自貿(mào)區(qū)的多元人口文化特征，反過(guò)來(lái)又成為吸引新移民的因素。為了預(yù)防非法移民問(wèn)題，以及保護(hù)本國(guó)就業(yè)市場(chǎng)和維護(hù)社會(huì)治安，移民管控成為自貿(mào)區(qū)的社會(huì)管理重要工作。雖然在許多國(guó)家，移民管理與警務(wù)工作屬于兩個(gè)不同部門，但從打擊跨國(guó)人口販運(yùn)犯罪和反恐工作需要的角度，移民部門與警務(wù)部門之間往往相互協(xié)作、配合，共同打擊跨國(guó)人口販運(yùn)和涉恐犯罪。

我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的警務(wù)發(fā)展

自2013年中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行以來(lái)，目前我國(guó)已有12個(gè)FTZ自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)還屬于試驗(yàn)運(yùn)行階段。伴隨著國(guó)家整體改革和深化公安體制改革，我國(guó)自貿(mào)區(qū)警務(wù)也相應(yīng)地進(jìn)行了系列改革，以提高警務(wù)工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能力，進(jìn)一步提高人民群眾的安全感與滿意度，例如，公安行政管理的“放管服”改革，以及公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，警務(wù)工作的信息化所帶來(lái)的智能警務(wù)建設(shè)，出入境管理的系列便民改革，民生警務(wù)改革等。

在我國(guó)自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港的建設(shè)中，警務(wù)工作是城市社會(huì)發(fā)展的重要安全保障和對(duì)外展示的窗口，為此，自貿(mào)區(qū)警務(wù)在發(fā)展建設(shè)過(guò)程中，既需要從本國(guó)國(guó)情出發(fā)進(jìn)行自身建設(shè)，又需要遵循國(guó)際警務(wù)發(fā)展的一般規(guī)律。具體而言，一是自貿(mào)區(qū)城市的國(guó)際警務(wù)執(zhí)法合作需要加強(qiáng)，既需要強(qiáng)調(diào)國(guó)際警務(wù)執(zhí)法合作的中央事權(quán)性質(zhì)，又需要滿足自貿(mào)區(qū)警務(wù)工作的地方特性；二是加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)城市的社區(qū)警務(wù)工作，提高警務(wù)的跨文化執(zhí)法能力，提升警務(wù)執(zhí)法的社會(huì)效能和效率；三是加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)城市警務(wù)的安全保障能力，有效提升應(yīng)對(duì)各類社會(huì)安全事件的能力，為自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造安全環(huán)境。