基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的政府投資項目廉情預(yù)警評估系統(tǒng)的構(gòu)建及應(yīng)用

秦毅

摘 要：以科技預(yù)防為手段，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)開發(fā)的政府投資項目廉情預(yù)警評估系統(tǒng)，其模型由廉情指標、廉情等級和廉情指數(shù)三級指標組成，具有廉政風險識別、信息采集分析、實時預(yù)警評估等功能。該套指標體系的設(shè)計，豐富了預(yù)防腐敗工作的方式和手段，實現(xiàn)了工程建設(shè)程序規(guī)范、造價控制明顯下降、全程定量監(jiān)控，解決了政府投資項目監(jiān)管難的問題；通過樹立系統(tǒng)理念、加強常規(guī)督導、嚴格審核評估、實行定量管理，構(gòu)建了基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的政府投資項目預(yù)防腐敗工作新格局。

關(guān)鍵詞：政府投資項目廉情預(yù)警評估系統(tǒng)；廉情指標；預(yù)警評估

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）05-0071-07

工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗是預(yù)防腐敗的重點和難點問題，據(jù)統(tǒng)計，“全球工程建設(shè)項目每年涉及腐敗的資金約 32 萬億美元。著名反腐敗組織透明國際對19個不同領(lǐng)域發(fā)生腐敗的可能性進行了調(diào)查評估，其中‘公共合同和建筑行業(yè)得分最低，被認為是最容易發(fā)生腐敗的行業(yè)領(lǐng)域”[1]。當前，各地正處于大開發(fā)大建設(shè)大發(fā)展時期，政府投入大量的資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了防控政府投資工程中的廉政風險，近年來，Z市紀委大膽創(chuàng)新，并借助清華大學廉政與治理研究中心、中山大學廉政與治理研究中心等科研機構(gòu)的“外腦”力量，開發(fā)建設(shè)了政府投資項目廉情預(yù)警評估系統(tǒng)（以下簡稱“廉情預(yù)警評估系統(tǒng)”）。系統(tǒng)建成以來至2017年上半年止，共對總投資約1166億元的346個項目進行了廉情評估，發(fā)出預(yù)警569條，對存在廉政風險的31個項目發(fā)出預(yù)警告知書，對18個項目的建設(shè)單位進行了廉政談話，對2個項目進行了立案審查。通過廉情預(yù)警評估，政府投資工程基建程序得到有力規(guī)范，招投標中的量身訂做和圍標串標行為得到明顯遏制，工程造價得到有力控制，有效防控了政府投資項目的廉政風險，系統(tǒng)建成以來，共節(jié)約投資38億元，取得了良好的經(jīng)濟和社會效果。

一、廉情預(yù)警評估系統(tǒng)的設(shè)計背景及理念

工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題具有一定的特殊性，有學者曾總結(jié)出工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題存在“四易四難”的情況，即在尋找理論依據(jù)、劃定廉政風險點、進行定性分析甚至實現(xiàn)個別打擊比較容易，但在定量測量風險、追究腐敗行為、進行全面預(yù)防和政策落地實施方面存在困難。為了應(yīng)對以上困難，我們充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，通過大數(shù)據(jù)理念和信息化手段，構(gòu)建起全面覆蓋的政府投資項目廉情預(yù)警監(jiān)督平臺。

1.構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺。利用信息化手段，打通各職能部門及應(yīng)用系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)之間的信息孤島，規(guī)劃并構(gòu)建預(yù)防腐敗風險防控與預(yù)警數(shù)據(jù)中心，為紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、電子監(jiān)察系統(tǒng)、財政資金使用監(jiān)管系統(tǒng)、公共資源交易系統(tǒng)等提供多種方式的標準化數(shù)據(jù)交換接口，實現(xiàn)有關(guān)信息數(shù)據(jù)的采集、抽取以及綜合匯總?；诓杉畔⑦M行比對、分析與信息挖掘，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建各類數(shù)據(jù)的信息統(tǒng)計、關(guān)聯(lián)、查詢、展示平臺，實現(xiàn)廉情預(yù)警相關(guān)的信息化系統(tǒng)在數(shù)據(jù)層和應(yīng)用層的統(tǒng)一。

2.建立數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)機制。利用各系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)之間的邏輯關(guān)系，建立行政行為監(jiān)控數(shù)據(jù)與行政人員檔案數(shù)據(jù)之間的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)機制，使廉情預(yù)警工作中最核心的兩個要素之間形成雙向的數(shù)據(jù)聯(lián)動。通過廉情預(yù)警評估系統(tǒng)中各項業(yè)務(wù)規(guī)則設(shè)立的業(yè)務(wù)預(yù)警標準，對業(yè)務(wù)行為進行實時監(jiān)控，形成管理執(zhí)法人員行使公權(quán)力過程中的廉政風險監(jiān)察工作模式，做到對腐敗風險的及時發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控，形成“由事及人”，推進廉情預(yù)警工作的深入開展，為廉情預(yù)警工作提供有力的工具和手段支撐。

3.實現(xiàn)數(shù)據(jù)精準分析。通過自動交換的方式采集每一個項目全過程的數(shù)據(jù)，利用已經(jīng)設(shè)定好的目標模型，對這些數(shù)據(jù)進行串聯(lián)、識別，并加以關(guān)聯(lián)分析。從與經(jīng)驗值和法定值中的對比中，發(fā)現(xiàn)可能存在的廉政風險點，及時進行預(yù)警處置，實現(xiàn)預(yù)防腐敗工作的前瞻性、及時性和科學性。

二、廉情預(yù)警評估系統(tǒng)模型的主要內(nèi)容

（一）從政府投資項目運行實際出發(fā)設(shè)計廉評指標體系

系統(tǒng)從政府投資項目運行實際出發(fā)，將透明國際關(guān)于腐敗行為的最新研究與實踐進行有機結(jié)合，設(shè)計了由廉情指標、廉情等級、廉情指數(shù)三級指標組成的廉情評估指標體系。

1.廉情指標。根據(jù)實踐總結(jié)，分析政府投資工程易發(fā)多發(fā)腐敗的環(huán)節(jié)，從立項至驗收結(jié)算全過程，確定了30個廉政風險點，并運用概率理論設(shè)計了30個量化的廉情指標，根據(jù)法定值或經(jīng)驗值，明確各廉情指標的風險值（見表1）。當指標實際值向不利方向偏離風險值時，向建設(shè)單位發(fā)出預(yù)警，并給予扣分。

2.廉情等級。根據(jù)項目廉情指標的得分，分別給予：藍、黃、橙、紅4個廉情等級，橙、紅等級表示項目廉情處于高、較高的風險狀態(tài)，應(yīng)向建設(shè)單位發(fā)出《預(yù)警告知書》，限期糾正或整改（見表2）。如某道路改建工程概算控制和預(yù)算控制環(huán)節(jié)被發(fā)出11個預(yù)警，目前廉情已達到紅色等級，工程造價存在較大的風險。因此，系統(tǒng)向其建設(shè)單位發(fā)出《紅色預(yù)警告知書》，要求其排查原因，加強投資管理，防控廉政風險，出現(xiàn)紅色等級的項目，還要對建設(shè)單位負責人進行廉政談話；黃色等級表示項目廉情處于輕微的風險狀態(tài)，給予短信預(yù)警；藍色等級表示項目廉情正常。

3.廉情指數(shù)。根據(jù)30個廉情指標的運行情況，利用層次分析模型計算出項目的廉情指數(shù)和建設(shè)單位的廉情指數(shù)，滿分是100分，各項目及建設(shè)單位據(jù)此進行廉情排名，由此得出各建設(shè)項目和建設(shè)單位的廉政風險情況。

（二）開發(fā)電子軟件同步自動進行廉情評估

運用最新的SOA技術(shù)搭建了政府投資工程預(yù)防腐敗信息共享平臺，開發(fā)了先進的預(yù)警模型，軟件系統(tǒng)具有廉政風險識別、信息采集分析、實時預(yù)警評估等主要功能。

1.準確識別廉政風險點。軟件系統(tǒng)實時分析計算30個廉情指標分值，就像30臺廉情掃描儀，同步對政府投資工程的建設(shè)程序、招標投標、投資控制、資金使用、安全質(zhì)量、驗收結(jié)算、審計結(jié)果、信訪投訴等進行全程檢測分析，準確識別出廉政風險點，將原來隱蔽性較高的腐敗風險，轉(zhuǎn)變?yōu)榭吹靡姷娘L險點和風險圖。

2.量化分析計算風險值。廉情評估所有指標百分之百量化，通過軟件系統(tǒng)的智能化分析計算，利用大數(shù)據(jù)平臺，在線采集數(shù)據(jù)，并參照透明國際的做法，對接入的數(shù)據(jù)進行標準化處理后納入評估結(jié)果，“經(jīng)過標準化方法處理的數(shù)據(jù)，可以使得指數(shù)得分更為合理”[2]。實時生成項目各項廉情指標得分，即把原來只能宏觀定性的腐敗風險轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢晕⒂^測量的指標分值，精確判斷出腐敗風險的程度。

3.實時預(yù)警評估廉情。系統(tǒng)軟件與發(fā)改、規(guī)劃、國土、公共資源交易等8個部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)無縫對接，實時自動采集政府投資工程相關(guān)信息，顯示廉情評估結(jié)果，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性和傾向性問題，將預(yù)防措施落實在事前和事中。如某改擴建工程，中標后增加造價195萬元，超過了預(yù)警值100萬元，通過發(fā)出預(yù)警，及時提醒建設(shè)單位嚴控工程造價，避免出現(xiàn)竣工后造價失控的問題。

4.自動生成評估結(jié)果。軟件系統(tǒng)從數(shù)據(jù)采集、短信發(fā)出到《預(yù)警告知書》和《廉情評估報告》生成，全程實現(xiàn)自動化，根據(jù)系統(tǒng)反饋的信息對項目的廉情進行跟蹤分析，及時糾正存在的問題，提請建設(shè)單位和相關(guān)職能部門加強預(yù)防，跟蹤督辦其整改結(jié)果，以提高防控廉政風險的針對性。

5.聯(lián)動進行預(yù)警處置。發(fā)改、財政、招標辦等行業(yè)監(jiān)管部門根據(jù)系統(tǒng)提示，按職責分工，對預(yù)警反映的問題加強監(jiān)管，對違規(guī)問題依法進行處理；住規(guī)建、交通、海洋農(nóng)漁水利、市政林業(yè)、信息化等行業(yè)主管部門履行行業(yè)監(jiān)督責任，督促有關(guān)單位整改預(yù)警反映的問題；紀檢監(jiān)察機關(guān)運用提醒、函詢、約談、初核、查處等方式，強化工程監(jiān)督，加大對工程領(lǐng)域腐敗問題的核查力度。

（三）建立健全預(yù)警結(jié)果處置機制

圍繞工程建設(shè)全過程，構(gòu)建聯(lián)動處置機制，把監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的要求貫穿于系統(tǒng)的每個環(huán)節(jié)。

1.明確各方監(jiān)管責任。按照有關(guān)規(guī)定，構(gòu)建監(jiān)管責任主體網(wǎng)格，明確行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門和紀檢監(jiān)察機關(guān)各自的職責分工。要及時查處招標投標中的圍標串標和量身定做問題、違反《政府投資項目管理條例》造成的投資失控問題，切實加強對政府投資工程建設(shè)的事前、事中監(jiān)督。

2.明確結(jié)果處置方式。按照監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”要求，設(shè)置多種處置方式，對于廉情預(yù)警評估系統(tǒng)反映出的問題，及時抓早抓小，嚴格執(zhí)紀。一是對出現(xiàn)預(yù)警的，向建設(shè)單位發(fā)出短信提醒。二是向廉情等級為橙色、紅色的31個項目建設(shè)單位發(fā)出預(yù)警告知書，并要求整改和答復。三是對重要指標出現(xiàn)預(yù)警的項目，向發(fā)改、財政、交通、水務(wù)等監(jiān)管部門發(fā)出7份督辦函，要求有關(guān)部門加強監(jiān)管，完善制度；對違反政府投資工程有關(guān)規(guī)定的，依法處理。四是對達到紅色或多個重要指標出現(xiàn)預(yù)警的18個建設(shè)單位的相關(guān)責任人進行約談。

3.明確執(zhí)紀問責情形。要把廉情預(yù)警評估結(jié)果作為黨政機關(guān)績效考核的重要指標，廉情預(yù)警扣分直接影響相關(guān)部門年終績效考核結(jié)果。對預(yù)警告知書的單位，審計作為年度重點審計項目納入年度審計，紀檢監(jiān)察機關(guān)納入年度重點關(guān)注項目。對重要指標出現(xiàn)預(yù)警的項目進行函詢，對存在造價失控等風險的相關(guān)單位責任人開展“咬耳扯袖、紅臉出汗”談話。對有明顯違規(guī)問題或預(yù)警的6個項目進行初核，責令相關(guān)職能部門取消預(yù)中標資格，重新進行招標。

三、廉情預(yù)警評估系統(tǒng)的應(yīng)用成效

系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用以來，不僅豐富了預(yù)防腐敗工作的方式和手段，而且利用廉情預(yù)警指標的導向和警示作用，實時引導系統(tǒng)各行為主體提升行為底線，遵循制度規(guī)定，強化自身約束，有效防控了廉政風險。

1.實現(xiàn)工程建設(shè)程序規(guī)范，解決程序瑕疵的問題。建設(shè)程序是保證政府投資工程質(zhì)量和安全、控制好投資的關(guān)鍵因素。廉情評估系統(tǒng)中關(guān)于規(guī)范建設(shè)程序的預(yù)警指標對政府投資工程的建設(shè)單位和相關(guān)決策機構(gòu)發(fā)揮了強有力的約束作用，政府投資工程不按照基建程序建設(shè)、倉促上馬的問題得到有效解決。系統(tǒng)應(yīng)用以來，政府投資工程不按基建程序建設(shè)的預(yù)警大幅下降，政府投資工程建設(shè)程序明顯規(guī)范，“邊勘察、邊設(shè)計、邊施工”的現(xiàn)象得到有效遏制。

2.實現(xiàn)招投標工作規(guī)范有序，杜絕量身定做行為。招投標環(huán)節(jié)是政府投資工程建設(shè)腐敗的高發(fā)部位，規(guī)范招投標行為是防控政府投資工程廉政風險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。廉情預(yù)警評估系統(tǒng)中針對招投標廉政風險的13個預(yù)警指標，對政府投資工程從發(fā)布招標公告至簽定合同等招投標全過程進行了監(jiān)控，有效地遏制了招投標中量身定做和圍標串標問題。系統(tǒng)應(yīng)用以來，招投標預(yù)警、圍標串標預(yù)警、中標概率異常等量身定做預(yù)警、中標下浮率預(yù)警等數(shù)量明顯下降，施工正式投標人數(shù)少于3名的量身定做現(xiàn)象以及不按照規(guī)定簽定合同的不規(guī)范行為已經(jīng)杜絕，政府投資工程招標投標行為明顯規(guī)范。

3.實現(xiàn)造價控制明顯下降，有效節(jié)約財政資金。系統(tǒng)應(yīng)用以來，僅規(guī)范招投標一項，就節(jié)約政府投資38億元，中標下浮率、設(shè)計變更等造價失控風險預(yù)警明顯下降，政府投資工程概預(yù)算高估冒算的預(yù)警減少，政府投資工程造價“水分”過大的問題逐步得到解決，工程造價得到了有力控制。

4.出臺有效的監(jiān)管制度，制度建設(shè)取得新成效。紀檢監(jiān)察機關(guān)與相關(guān)職能部門建立了廉情分析會議制度，定期研究解決廉情預(yù)警評估系統(tǒng)反映的問題。協(xié)助發(fā)改部門修訂《政府投資項目管理條例》，重新疏理了政府投資工程的廉政風險點，完善政府投資工程建設(shè)管理體制，強化行業(yè)和行政主管部門對政府投資工程造價控制和招投標的監(jiān)管職責，完善了設(shè)計變更、限額設(shè)計、造價管理等制度。推動住規(guī)建局修訂《招標投標管理辦法》，針對圍標串標和量身定做等突出問題，推行政府投資工程招投標評定分離制度，強化建設(shè)單位的主體責任，促進招投標“公開、公平、公正”原則與擇優(yōu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。改進兩階段評標辦法，全面實行電子化招標，杜絕投標企業(yè)通過有選擇提交業(yè)績信息原件的方式來達到圍標串標的目的。推動財政部門落實設(shè)計變更審查制度，對設(shè)計變更的合理性和合規(guī)性進行審查，建設(shè)財政投資項目審核管理系統(tǒng)，對政府投資工程預(yù)結(jié)算審核全過程實現(xiàn)信息化監(jiān)督和預(yù)警糾錯。

5.實現(xiàn)全程定量監(jiān)控，提高監(jiān)督效率。系統(tǒng)通過把發(fā)改、財政、建設(shè)、審計、檢察、招投標、公共資源交易中心等數(shù)據(jù)自動傳輸和整合，把分散的信息加以串聯(lián)和分析，成為管用有效的預(yù)防腐敗信息，從根本上改變了過去依靠人工開展定性分析的局面，進一步提高了工作效率。

四、廉情預(yù)警評估系統(tǒng)的建設(shè)體會

系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用能夠取得預(yù)期成效，得益于以下幾個方面的努力：

1.樹立系統(tǒng)理念，全力協(xié)調(diào)推動。運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)構(gòu)建廉情預(yù)警評估系統(tǒng)，需要多個部門的配合和支持。我們樹立“系統(tǒng)理念”，加大協(xié)調(diào)力度，在采集數(shù)據(jù)方面，實現(xiàn)和8個系統(tǒng)業(yè)務(wù)平臺的無縫對接，實時抓取有關(guān)數(shù)據(jù)；在預(yù)警處置方面，建立多部門共同處置的體制機制，實現(xiàn)主管部門、監(jiān)管部門和紀檢監(jiān)察機關(guān)分工配合的良好局面。

2.加強常規(guī)督導，強化結(jié)果運用。系統(tǒng)建成后，對各部門開展督導工作，現(xiàn)場指出有關(guān)部門在落實工作和系統(tǒng)應(yīng)用中存在的問題，通過督導來促進工作、落實責任。我們還定期向各單位“一把手”通報階段性評估情況；對重要工作任務(wù)未完成的單位，發(fā)出函詢通知書；對落實責任不到位的單位班子成員開展“咬耳扯袖、紅臉出汗”談話提醒；對重要指標出現(xiàn)預(yù)警的單位進行專項巡查；對履責不力的相關(guān)責任人實施問責。通過督導和問責，推動各部門抓實責任，確保工作成效。

3.嚴格審核評估，推動落實整改。建立嚴謹?shù)膶徍藱C制，當系統(tǒng)出現(xiàn)預(yù)警時，紀檢監(jiān)察機關(guān)相關(guān)部門進行初核，提出初步處理意見后，報系統(tǒng)應(yīng)用領(lǐng)導小組復核，并研究提出處理意見。通過建立嚴格的內(nèi)部審核評價機制，“智能+人工”雙重審核，確保每一個預(yù)警都處置準確。

4.實行定量管理，促進自覺參與。系統(tǒng)為各監(jiān)管部門配置了專門的帳號，明確各監(jiān)管部門的職責權(quán)限和工作要點，簡便了監(jiān)管單位操作程序，節(jié)省了工作量和時間，推動落實監(jiān)管責任變?yōu)橛嘘P(guān)部門的自覺行動。

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責任編校 陳 瑤

Construction of the Systematic Warning and Assessment System for Government-Invested Projects Based on “Internet+” and Its Application

——Case Studies of the Systematic Warning and Assessment Model of Z City for Corruption and Its Application

QIN Yi （School of Law， Jilin University， Changchun 130012， Jilin， China）

Abstract： Making use of scientific measures， the assessment and warning system for situations of integrity in government-invested projects based on “Internet+” technologies is composed of the three layers of indicators， namely integrity situation indicators， integrity level and integrity index， and it fulfills the functions of recognizing integrity risks， collecting information and a performing analyses， and real-time warning and evaluation etc. The creation of such an indicator system enriches the means and modes for anticorruption efforts， realizing regulated construction procedures， considerably reducing construction costs， realizing all-process controlled quantitative supervision， thus resolving the difficulty in the supervision of government-invested projects， and helps establish the systematic notion， strengthen routine directions， enforce evaluation and assessment， practice quantitative management， a new situation corruption prevention based on “Internet+” having been constructed.

Key words： assessment and warning system for situations of integrity in government-invested projects； integrity indicators； real-time warning and evaluation