國外自然壟斷行業(yè)混改啟示

王欣

國外電信行業(yè)混合所有制改革實踐

日本電信業(yè)改革是逐步開放市場，放松對外資進入的限制，最終實現(xiàn)從國營壟斷向民營化改制的過程。日本自然壟斷行業(yè)改制通常分兩步走，一是政府采取措施提高企業(yè)效率，并將國家所有權與經(jīng)營權分離，二是尋找合適時機出售公司股份實現(xiàn)徹底私有化。日本政府通過修訂《電信事業(yè)法》，鼓勵電信企業(yè)發(fā)展多種經(jīng)營，并積極推動了新興電信企業(yè)之間的大規(guī)模并購活動。同時，日本對外資的限制也大幅放寬。民營化改制后，日本政府持有NTT46%的股權，保持相對控股地位。通過這一系列改革舉措，日本電信行業(yè)的企業(yè)數(shù)目不斷增長，有助于促進企業(yè)改善經(jīng)營管理、提高生產(chǎn)運營效率、促進新產(chǎn)品和新技術研發(fā)。

英國電信改革經(jīng)歷了三個階段。第一階段，通過股份制改革出售國有資產(chǎn)，改變國有企業(yè)的所有權，同時通過“黃金股”保留了政府對企業(yè)的特定權利；第二階段，放松政策管制，打破國家產(chǎn)業(yè)壟斷格局，消除進入行業(yè)的行政壁壘，使得有意參與競爭的私營企業(yè)可以進入行業(yè)；第三階段，通過特許投標、合同承包、鼓勵私人提供可市場化的產(chǎn)品或服務，將私人企業(yè)引入到服務提供領域，使得國有企業(yè)和私營企業(yè)處于競爭關系，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。經(jīng)過改革，英國電信行業(yè)從完全的國有化轉變成為高度的市場化，產(chǎn)權歸屬由國家所有變?yōu)槠髽I(yè)和個人私有，電信行業(yè)市場績效明顯提高，國際競爭力大幅提升。

國外電力行業(yè)混合所有制改革實踐

法國電力公司的改制是十分徹底的混合所有制改革，即通過整體上市的方式，從100%股份歸國家擁有，變成了由國家、公眾和員工共同持有。2005年在法國電力第一次上市發(fā)行時，政府提出了在現(xiàn)階段國有股份保留不低于85%的控股地位，以便對公司保持“可持續(xù)性監(jiān)控”。2005年，法國電力成功實現(xiàn)整體上市，法國電力從國有獨資企業(yè)轉變?yōu)閲遥?7.13%）、公眾（10.18%）、員工（1.19%）共同持股的股份制公司。資本市場的有效監(jiān)督，促進了法國電力公司治理的改善和整體經(jīng)營水平的提升。同時，為確保其繼續(xù)承擔公益性使命，法國電力在上市之后和政府簽訂了公共服務合同，保證了對國家電力和天然氣的穩(wěn)定供應。

意大利國家電力公司的改制是由100%的國有企業(yè)改制為股份有限公司，再相機出售國有股份，而后進入資本市場尋求直接上市，整個過程持續(xù)時間為7年。從絕對持股數(shù)量上來看，意大利政府的持股比例雖不及機構投資者，但得益于其在改制過程中提出的“黃金股”制度，可以實施一票否決權，來保證政府對重要領域國有企業(yè)的控制。成為上市公司之后，意大利國家電力公司逐步退出房地產(chǎn)、水務和通信等非核心領域，重新聚焦核心業(yè)務——電力，同時實施國際化戰(zhàn)略，實現(xiàn)了長期穩(wěn)定增長。意大利國家電力公司推進股權多元化的過程，也為意大利政府帶來了巨額的股權轉讓收入，有效地支撐了國家經(jīng)濟發(fā)展。

國外鐵路行業(yè)混合所有制改革實踐

1948年，英國政府將鐵路收歸國有，成立英國鐵路公司（BR）。為解決公司常年虧損問題，BR內(nèi)部進行過兩次改革，撤銷分區(qū)管理體制，設立事業(yè)部制。但是，兩次內(nèi)部改革均未能阻止英國鐵路公司的持續(xù)虧損，英國政府繼而轉向私有化改革方案。1994年《英國鐵路法》生效，英國鐵路改革正式開始，其目標是結束國家壟斷、拆分國鐵并民營化、引入市場競爭機制。改革方案為成立一家路網(wǎng)公司負責經(jīng)營與管理基礎設施，鐵路運營業(yè)務則按照業(yè)務內(nèi)容分割為100多家專業(yè)公司，面向社會出售。但英國鐵路改革后出現(xiàn)了一系列問題，導致路網(wǎng)公司在管理、經(jīng)營、安全方面一直存在不足，最后因資不抵債而被強制破產(chǎn)。為解決上述問題，路網(wǎng)公司在破產(chǎn)后重新被政府接管，新成立的路網(wǎng)公司不再是上市公司，而是將其工作重點放在了實現(xiàn)公益性目標上，采取商業(yè)化的模式經(jīng)營，盈利全部用于再投資。這一舉措使得英國鐵路改革得以進一步深化。

加拿大鐵路產(chǎn)業(yè)中私人資本所占比例較大，私人鐵路公司加拿大太平洋鐵路公司（CP）與國營鐵路公司加拿大國家鐵路公司（CN）長期共存。CN曾為加拿大最大的鐵路公司，改革前為典型的國有企業(yè)。面臨日益激烈的市場競爭，公司暴露出一系列嚴重問題，包括企業(yè)冗員量大，債務負擔沉重，企業(yè)管理效率低下，缺乏發(fā)展活力等。針對CN的混合所有制改革，主要是對其進行重組并上市。為了使CN成為對投資者具有吸引力的公司，政府采取了很多針對性的措施，包括削減公司管理層級和調(diào)整生產(chǎn)布局；撤換管理人員，實施股權激勵；徹底改革運輸組織模式，以高質(zhì)量服務滿足客戶要求；極高效率完成《CN商業(yè)化法案》；政府通過債轉股豁免其長期債務，等等。通過這些積極措施，企業(yè)初步獲得了資本市場的認可，實現(xiàn)了上市并取得了極大成功。

對我國國有企業(yè)混合所有制改革的啟示

一是普遍在企業(yè)產(chǎn)權層面進行股權改革，仍然維持了企業(yè)壟斷業(yè)務經(jīng)營的完整性。發(fā)達國家對自然壟斷行業(yè)的改革普遍集中在20世紀80年代之后，當時各國的經(jīng)濟發(fā)展程度較高，基礎設施建設相對完善，因而并沒有從業(yè)務領域實行改革，而是直接在企業(yè)層面進行股權改革，維持了企業(yè)業(yè)務經(jīng)營的統(tǒng)一完整性，如英國電信業(yè)、法國電力行業(yè)。

二是多數(shù)國家并未推行徹底的私有化，國家依然通過控股或“黃金股”形式保持對企業(yè)的控制力。發(fā)達國家自然壟斷行業(yè)的混合所有制改革主要方式為產(chǎn)權私有化，包括直接減持國有股（如英國電信）、公開發(fā)行新股（如法國電力）等方式。改制過程中，多數(shù)國家仍然通過控股或“黃金股”形式保持對自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的實際控制權。例如，法國政府持有法國電力84.5%的股權；即便是美國，也在郵政和供水行業(yè)維持完全的國有壟斷經(jīng)營，在鐵路行業(yè)仍然持有大約25%的股權。

三是產(chǎn)權改革與行業(yè)體制改革協(xié)同推進。發(fā)達國家對自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的產(chǎn)權改革并非孤立的改革，而是作為自然壟斷行業(yè)改革中的重要一環(huán)，與其協(xié)同推進的還包括自然壟斷行業(yè)的結構重組、監(jiān)管體制、放松規(guī)制等配套改革。如英國對電力行業(yè)的垂直結構拆分，并允許私人資本進入競爭性環(huán)節(jié)。這種綜合性的改革模式為自然壟斷行業(yè)創(chuàng)造了一個良好的市場競爭環(huán)境，有利于促進國有企業(yè)內(nèi)部治理和運營效率提升，并最終促進自然壟斷行業(yè)整體效率提升。

四是網(wǎng)絡型業(yè)務維持統(tǒng)一運營是普遍選擇。像鐵路、電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等自然壟斷業(yè)務具備顯著的網(wǎng)絡性和規(guī)模性特征，在一定區(qū)域或全國范圍內(nèi)實施獨家運營有利于最大化運營效率。各國在對自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的產(chǎn)權改革過程中，仍普遍保持了該類業(yè)務運營上的統(tǒng)一性。例如，法國配電網(wǎng)大部分由地方政府所有，但租賃給法國電力公司統(tǒng)一運營；澳大利亞首都直轄區(qū)的配電網(wǎng)絡由政府和私人共同所有，但統(tǒng)一由一家配電公司運營。

五是企業(yè)的私有化需要滿足一定的前提條件，且需注意改革的界限和范圍。首先要形成完善的法律體系，確保改革在法制框架下進行。如日本和英國在電信行業(yè)改革前都頒布了電信法；二是要制定國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，加強對自然壟斷行業(yè)的發(fā)展指導，防止因盈利壓力而導致對非營利性建設項目的投資匱乏；三是謹慎確定改革邊界，確保規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟特性得以發(fā)揮。例如，在英國鐵路改革中，就是因為企業(yè)重組拆分過細導致了公司間的協(xié)調(diào)難度和交易成本的上升以及線路質(zhì)量的下降，最終無法完成改革目標。