生態(tài)環(huán)境空間管控應(yīng)“多規(guī)臺(tái)一”

中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)和中信環(huán)境技術(shù)有限公司聯(lián)合主辦、《環(huán)境與生活》雜志社承辦的“2018年中國(guó)城市及區(qū)域生態(tài)環(huán)境發(fā)展論壇”，5月13日在北京國(guó)家會(huì)議中心舉行。論壇的主題為“責(zé)任與信心——生態(tài)環(huán)境治理的機(jī)遇與挑戰(zhàn)”。來(lái)自政府機(jī)關(guān)、環(huán)保學(xué)術(shù)界、環(huán)保產(chǎn)業(yè)界以及媒體的代表，約200人出席此次論壇。

在論壇的“思想盛宴”環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)王金南院士與生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)高吉喜發(fā)表了精彩演講，本刊摘要刊發(fā)，以饗讀者。

——編者

我今天演講的題目是《國(guó)家生態(tài)環(huán)境空間管控戰(zhàn)略與方向》，這是我結(jié)合最近整個(gè)國(guó)家生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)管理體系改革的思考。

我的演講大體上分成四個(gè)部分。第一，當(dāng)前國(guó)家空間管控的基本走向。第二，生態(tài)環(huán)境空間管控的定位，就是在國(guó)家空間管控體系里面的生態(tài)環(huán)境空間管控。第三，目前在全國(guó)層面上有關(guān)生態(tài)環(huán)境空間管控的探索。第四，關(guān)于建立生態(tài)環(huán)境空間管控制度的路線圖的思考。

國(guó)家空間管控的基本走向

首先是關(guān)于國(guó)家空間管控的基本走向的問題。

國(guó)家空間管控有兩項(xiàng)是比較重要的，一是土地的管控，二是城鄉(xiāng)規(guī)劃的管控。2016年，10月，習(xí)近平總書記在《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》審議會(huì)上提出，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，這就是我們通常說(shuō)的三個(gè)空間，以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，這是“三線”。要注重開發(fā)強(qiáng)度管控和主要管控控制線的落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃。這是當(dāng)時(shí)習(xí)近平總書記對(duì)空間管控提出的一些要求。

在這個(gè)基礎(chǔ)上，當(dāng)時(shí)的發(fā)改委、國(guó)土資源部、住建部、環(huán)保部等相關(guān)部委開始組織了一些國(guó)土空間管控的試點(diǎn)，主要形式就是探索“多規(guī)合一”的問題。著重統(tǒng)籌權(quán)衡事權(quán)，構(gòu)建多層級(jí)，指向不同的空間規(guī)劃體系。國(guó)家是綜合性的國(guó)土空間或（從原來(lái)國(guó)家發(fā)改委搬到現(xiàn)在自然資源部的）主體功能區(qū)為主。到市縣一級(jí)，主要采取土地規(guī)劃和城市融合的方式，或是以城市總體規(guī)劃為載體。

總體的空間規(guī)劃改革走向，是從這次十三屆人大會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案開始變得清晰的。這個(gè)改革方案是除生態(tài)環(huán)境部原來(lái)牽頭的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃之外，把這些規(guī)劃的其他功能特別是空間規(guī)劃的功能都融入到自然資源部。自然資源部統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，包括國(guó)土資源部原先的土地利用總體規(guī)劃，發(fā)改委原先的主體功能區(qū)規(guī)劃，住建部原先的城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃。

生態(tài)環(huán)境空間管控的定位然后，我再說(shuō)生態(tài)環(huán)境空間管控的定位問題。

對(duì)此，我有幾個(gè)判斷。第一個(gè)判斷就是生態(tài)環(huán)境空間管控在生態(tài)文明、空間規(guī)劃體系中，具備前置引導(dǎo)的基礎(chǔ)性規(guī)劃作用?，F(xiàn)在，無(wú)論在主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，還是在土地利用規(guī)劃、城市主體規(guī)劃里，對(duì)生態(tài)環(huán)境空間的要求都進(jìn)行了一些探索。在目前的大形勢(shì)下，沒有生態(tài)環(huán)境空間的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)劃基本上是通不過(guò)的。

第二個(gè)判斷就是生態(tài)環(huán)境空間管控在高質(zhì)量發(fā)展當(dāng)中，具有規(guī)矩性的地位。最近，總書記在關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的第二次座談會(huì)上提出來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶不搞大開發(fā)，但不是說(shuō)不要開發(fā)，是要立下規(guī)矩，有規(guī)矩才能進(jìn)行開發(fā)。總書記說(shuō)得很明確，總的規(guī)矩就是生態(tài)路線，綠色發(fā)展。

第三個(gè)判斷就是生態(tài)環(huán)境空間管控滯后于整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)土空間改革的形勢(shì)，主要是存在軟、散、短、窄這幾個(gè)現(xiàn)象。

所以，在上述這幾個(gè)判斷的基礎(chǔ)上，我們提出來(lái)生態(tài)環(huán)境空間管控的定位，主要是要尊重自然規(guī)律，促進(jìn)人與自然和諧。

必須是“生態(tài)+環(huán)境”

與生態(tài)環(huán)境空間管控有關(guān)的幾個(gè)常見問題，我覺得也有必要重點(diǎn)說(shuō)一下。

第一個(gè)是管控時(shí)序的問題，就是事前、事中、事后，我們認(rèn)為生態(tài)環(huán)境空間管控是要前置的。第二是管控尺度要從宏觀、中觀、微觀這三個(gè)層面上去考慮。在國(guó)家層面上考慮什么問題，到縣去又是考慮什么問題，這都是不一樣的。第三就是管控范圍。我們講生態(tài)保護(hù)紅線，這是生態(tài)空間里的重中之重，要先劃出來(lái)。第四個(gè)是管控內(nèi)容，必須是“生態(tài)+環(huán)境”。這兩個(gè)層面上都應(yīng)該有，不能偏頗。第五是管控導(dǎo)向，一個(gè)是問題導(dǎo)向，一個(gè)是目標(biāo)導(dǎo)向。哪些地方問題很突出，就得從問題著手；哪些地方的問題是很差，要往前走，那就是目標(biāo)導(dǎo)向。

最后就是管控力度上，我建議要有差異化的分類，進(jìn)行分區(qū)管控，把空間分出不同類型。

生態(tài)環(huán)境空間的三個(gè)尺度

接下來(lái)，再給大家介紹我們關(guān)于生態(tài)環(huán)境空間的一些探索，主要是三個(gè)尺度。

第一個(gè)尺度就是國(guó)家層面上的宏觀尺度。首先要明確布局要求，為下位的空間管控奠定上位的空間管控格局上的布局和指導(dǎo)；第二是從區(qū)域?qū)用?，從宏觀、中觀尺度明確空間布局、管控要求等。2006年，我們完成了廣東省整個(gè)省域范圍的生態(tài)環(huán)境空間管控的工作，體現(xiàn)在廣東省環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要里，我們同時(shí)對(duì)水、大氣也進(jìn)行規(guī)劃。這兩個(gè)規(guī)劃都是通過(guò)廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施，所以法律效力比較強(qiáng)。當(dāng)時(shí)，廣州市南沙要建一個(gè)煉爐項(xiàng)目，廣州市委市政府拼命想上。但規(guī)劃里明確說(shuō)了，這個(gè)地方不宜建這些東西，所以省里拿著規(guī)劃跟廣州市去說(shuō)，最后這個(gè)500多億元的項(xiàng)目沒落地。這是空間管控起作用的一個(gè)生動(dòng)例子；第三是城市層面上的，主要是結(jié)合生態(tài)環(huán)境部里原來(lái)的城市環(huán)境總體規(guī)劃以及環(huán)境功能區(qū)劃工作。我們應(yīng)該有城市環(huán)境的總體要求。這項(xiàng)工作的基本內(nèi)容，其實(shí)就是空間的要求。這項(xiàng)工作已經(jīng)有一些城市在做試點(diǎn)。

宜昌的試點(diǎn)做得比較好

做的比較好的是湖北省宜昌市。這個(gè)地區(qū)是國(guó)家的重要生態(tài)區(qū)，三峽工程就在這里。把綠水青山和金山銀山融合增效，是宜昌市的發(fā)展目標(biāo)。

三峽工程在防洪、發(fā)電這些方面的效益都是超出預(yù)期的，目前是生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題比較受關(guān)注。

我們給宜昌做的規(guī)劃可以概括為“四區(qū)一庫(kù)”：水源區(qū)、調(diào)節(jié)區(qū)、屏障區(qū)、典型區(qū)、資源庫(kù)。宜昌把城市管理總體規(guī)劃，通過(guò)宜昌市人大批準(zhǔn)，強(qiáng)化了法律效力。宜昌市下面的區(qū)、縣、鄉(xiāng)就按要求分下去進(jìn)行細(xì)化，把空間管控要求落實(shí)到環(huán)境管理要求當(dāng)中去。

要做“區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)”

生態(tài)環(huán)境空間管控制度的建設(shè)應(yīng)該如何推進(jìn)呢？

我認(rèn)為主要還是要先確立生態(tài)環(huán)境空間管控制度的發(fā)展戰(zhàn)略。第一是明確定位，空間的問題就是前置性。劃定的布局一旦出錯(cuò)，它的成本是很高的。比如原來(lái)一些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)比較高的企業(yè)，設(shè)立在錯(cuò)誤的生態(tài)環(huán)境空間，近年就不得不搬遷。

第二是認(rèn)準(zhǔn)方向，就是要管控分區(qū)，生態(tài)保護(hù)紅線提出來(lái)的管控要求是很明確的，有專門的管理辦法，有專門的政策來(lái)配套它。

第三就是實(shí)施兩項(xiàng)戰(zhàn)略：評(píng)價(jià)和規(guī)劃?，F(xiàn)在生態(tài)環(huán)境部提出區(qū)域空間環(huán)境評(píng)價(jià)，我的建議是叫“區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)”，因?yàn)榄h(huán)保部既然改名為“生態(tài)環(huán)境部”了。

第四是對(duì)接三個(gè)需求，國(guó)家層面上的現(xiàn)在問題不大，總體功能區(qū)放到地方去沒問題。關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)等等這些關(guān)系已經(jīng)理得挺順。

如果沒有數(shù)據(jù)跟人家對(duì)接那是對(duì)空的。如果別人的精度很高，你弄的精度很粗，一對(duì)全是虛的。環(huán)境承載力的評(píng)價(jià)等這些因素都要清楚，大家通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的磨合，慢慢會(huì)形成公認(rèn)的技術(shù)。否則的話，你評(píng)估出來(lái)的與他評(píng)估出來(lái)的東西是同一個(gè)名稱，但技術(shù)方法都不一樣，根本不是一回事。然后，通過(guò)我們積累的一些實(shí)踐案例來(lái)做事情，最后把它制度化，現(xiàn)在生態(tài)保護(hù)紅線就是比較好的模板。

打造基礎(chǔ)性的一套制度

總之，要實(shí)施一盤棋的區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)制度?；镜膬?nèi)容還是前面說(shuō)的“三線一綱”?，F(xiàn)在，我們是放在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)里去做，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在法律上還沒有依據(jù)，我們是作為一項(xiàng)探索性工作在做。

我們嘗試通過(guò)統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系，打造基礎(chǔ)性的一套制度，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“六個(gè)一套”的產(chǎn)出。一套基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；一套環(huán)境底線；一套提質(zhì)要求，強(qiáng)化空間一承載一質(zhì)量的系統(tǒng)；一套管控分區(qū)制度；一套相對(duì)應(yīng)的平臺(tái)，我們希望在生態(tài)環(huán)境空間管控里有所打通；最后是形成一套管理政策。